戰略管理框架下政府績效管理探析

摘要:政府績效管理是將過程管理和結果管理相結合的一種科學評估方式。實施績效管理可提高政府行政效率，增強行政效果，規范政府行為;以績效評價制度法制化、績效評價目標持久化、績效測評方式科學化等為特點的戰略管理對于政府績效管理科學的推行具有指導與實踐意義。要實現政府績效管理，應設置專業性機構推進政府績效管理，降低行政成本，科學進行績效評估，構建政府信息公開平臺，推進電子政務建設。

關鍵詞:績效管理;戰略管理;績效評價

中圖分類號:F810.2 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)10-0092-05

一、引文

績效是效率和效益的總和，績效管理是將過程管理和結果管理相結合的一種管理方式。利用績效信息設定統一的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以幫助管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告其結果與目標符合程度的管理系統[1]。19世紀末美國學者威爾遜在開辟行政學研究領域時就宣稱，行政學的目標和任務之一，就是要弄清:“政府怎樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務[2]。”20世紀80年代以來，西方國家運用績效管理系統評價政府行為，全面衡量政府投入與產出比，在“重塑政府”運動中，經過轉變管理理念，把“顧客至上”、“效率、效果、效能”等企業追求的運營模式帶入政府日常管理之中，取得一系列成就。我國政府績效管理的應用在實踐中的例證包括目標責任制、社會服務承諾制、行風評議、效能建設、效能監察等，提高了各級政府的管理能力和治理水平，我國政府正努力向民主、有效的“服務型”政府轉變，在實踐中不斷探索政府績效管理的途徑和方法[3]。

戰略管理原是指對企業長期戰略制定的實施過程及其結果采取一定的方法進行考核評價，并輔以相應激勵機制的一種管理制度。戰略管理框架下的政府績效管理實際上是在國家政策予以執行的基礎上，對于政府行政過程和結果的效益﹑效率以及有效性進行系統評價為目標的長期運行機制，這種管理機制還包括對政府行政過程中的努力程度和公眾對于行政行為滿意程度的綜合評價。戰略性績效管理是降低行政成本﹑提高行政效率以及防治腐敗浪費有效的行政技術和管理路徑。在傳統行政模式下，政府等公共行政組織部門很少關注自身的戰略問題，導致其經常處于墨守陳規和照章辦事的短期行為狀態中[4]。隨著市場經濟體制建設的逐步推進以及服務型政府構建的迫切需求，政府面臨復雜多變的行政環境，客觀上要求公共行政組織把戰略管理的基本原則和基本實施做法納入自己的框架之中。

二、政府績效管理的功能與效用分析

(一)強化政府責任意識與效能行為，有助于打造責任政府與高效政府

一方面，政府每一項權利背后都連帶著一份責任，政府是公共利益的代表者、維護者和促進者，也是公共服務的提供者。政府行為的科學性、合理性與公眾的滿意程度息息相關，通過政府績效評價與管理可以改善政府與公眾關系，增強公眾對于政府的信任度，體現服務和顧客至上的管理理念。績效評估有助于發現政府行為紕漏，促進公共權利的全程系統監督，提高政府責任意識。另一方面，績效管理確定了“顧客至上，為顧客服務”的行為理念，強調打破政府公共服務的壟斷，引入非政府組織、公民的嵌入式流程監控體系以及競爭性的公共選擇機制。績效管理系統(見圖1)根據政府效率、質量、能力、公共滿意程度等方面的狀況，對政府投入、產出、中期成果、最終成果等進行全面衡量與系統評估，以效果與成果的產出模式評價政府行為和各項措施，加速提高政府行政效能。

(二)政府績效管理是有效降低行政成本、促進管理方式創新的重要舉措

我國行政成本居高不下，從1978-2008年的30年間，預算內行政管理支出從最初的52.9億元上升到1萬多億元，增長達200倍;職務性消費支出相當于當年全民教育投入的5倍，投入產出比嚴重失調，行政投入利用率低下，用于部門利益和鋪張浪費的行政預算外收入很難得以衡量和有效監控。政府績效管理的關鍵環節——績效評估對于行政管理支出和行政資金運營狀況進行全面的審計和監督，從預算到經費使用、從支出項目表到傳統暗箱操作的預算外資金進行全程審核與系統評估，績效評估的目的就是提高行政效率、降低行政成本，倡導“節約政府、廉價政府”。同時，公共部門績效評估的開展要求改變傳統的管理觀念和方式，是實現政府管理方式創新的催化劑[4]。政府績效評估活動的開展改善了政府傳統的工作思路與運行模式，從績效評估指標和評估標準兩個方面規范政府管理方式，促進公共部門管理人員以提升政府績效為標桿，調動各方面的積極因素，推進目標高效、穩步實現，提高政府績效水平，最終達到“效益、效率、有效性”的目的。

(三)政府績效管理的應用是推進政府職能轉變，實現公共部門服務流程再造的重要實踐探索

深化行政管理體制改革的核心是轉變政府職能，而政府績效管理的開展無疑起到轉變政府職能助推器的作用[5]。績效管理講究服務的有效性和行政工作的效益型，可以切實解決政府職能缺位、越位和錯位的問題，把政府職能的重點轉變到社會管理和公共服務上來，維護人民群眾的合法權益，加速職能轉變進程。另外，隨著公民對于公共服務需求的多樣化與個性化，不僅僅需要政府提供高效、便捷的公共服務，更需要公平、公正與公開的服務理念。美國哈默博士于1990年提出的流程再造(BPR)在本質上、功效上與績效管理的意圖不謀而合，深層次要求政府在行政行為上與管理模式上最大限度地滿足人民群眾的各項需求，改進公共管理質量，提高公共服務水平，擴大服務范圍和區域，對公共服務部門傳統的運作方式進行全面、徹底的改造。

三、政府績效管理的困境和障礙分析

(一)傳統行政價值取向和政府目標的多元化，績效管理理念和制度保障亟待構建

一方面公共部門具有壟斷性，目標多元且有彈性，因而其產區難以量化，目標確定缺乏準確性[6]。固守于“經濟干預，市場管理”職能的傳統行政價值取向以及“官本位，以公為尊”的執政理念在一定階段內難以根除，服務與責任意識不強，經濟、效益、效率的行為目標短期內難以順利推行。行政價值取向多元化和政府目標的多重性導致政府部門績效評估的價值取向定位、利益取向定位只有更多的主觀性和爭議性[7]。另一方面，目前績效管理具有部門化與不穩定的特點，主要原因之一就是缺乏統一的法律、法規和相關政策作為制度化保障。傳統執政思維模式和“高成本，低效率”行政行為在“無規范、無權威、無制度保障”為背景的績效管理面前強勢推進;高消耗、低效率的行政范式依然存在，依舊循環至起始點，改善環節與改變之處嚴重縮水。因此必須將績效管理的內容、原則、運行模式以及應用范圍以法律和政策的形式予以認定，制度保障，強勢推行，以達到權威性與規范性的目的。

(二)績效管理相關環節和技術方法上的缺陷受制于體制內束縛

政府績效管理強調“顧客滿意”以及“績效評估的獨立性”，評估目標重視公民參與和績效評估的公民化，其宗旨和歸宿點就是把權力回歸到公民手中。但是在現實運營中，政府部門的績效目標和計劃往往是由上級部門和領導制定，缺乏公眾利益表達的制度渠道，民意得不到體現[8]。特別是在績效制定和績效執行環節，其運行的掌控主體并不是科學、權威的績效評估系統，而是以行政官員為主，主觀性和隨意性更強，忽視過程管理和流程管理，弱化績效反饋與改進，這種明確的人為控制的評估模式促使績效管理的效用與功能差強人意，事倍功半。保證評估的獨立性才能體現評估的公正性，國外的評估研究和評估實踐證明，評估的獨立性越高，評估結果的可信度就越大[9]。

(三)個人績效評價與組織績效評價相脫節，績效評價缺乏相應的規范約束

我國現階段的績效考核機制主要以干部政績考核為主，把行政官員考核的反饋結果作為干部升遷的主要依據，這在一定程度上弱化了行政組織的關注度和重要性。個人績效的提高并不意味著行政組織的整體效能，個人考評的結果不能全方位體現行政組織的服務水平和綜合效益，只有提高行政組織的指標比重，才能更好地體現個人的績效水平。政府績效管理的內容必須依據公民需求、轄區發展戰略、政府職責以及實際情況等確定，要體現正確的政績觀，切實反映公眾的愿望和需求[10]。區域和部門績效評價流于形式，不是從固有實情出發，而是以一種形式化、書面化的作風態度對待績效評估;把績效評估當成一種負擔和對自身工作的挑戰、威脅，這種缺乏規范性和缺乏約束力的行為導致績效評價敷衍現象、不正之風以及腐敗行為相繼出現。科學定位與功效顯著于一體的績效評價在隨意性和形式化的運作中收效甚微。

四、戰略管理框架下政府績效管理的特征分析

戰略管理通常被組織管理者運用在各種宏觀與微觀、外部與內部的環境中，企業普遍運用戰略管理理念來制定長期發展規劃和目標，整合最優資源，以最佳狀態迎接外部競爭與挑戰，保持可持續發展。隨著社會轉型以及社會主義現代化建設向前推進，政府也將面臨復雜、多元化的環境，政府日漸處于相似于企業的窘境之中，急需明晰目標、資源整合以及戰略規劃的切實應用。因此，戰略管理框架可以為政府應對環境挑戰、實施變革、實現政府目標、衡量責任以及取得最終績效提供一條有效的整合途徑[4]。以戰略管理為指導的政府績效管理是實現政府流程再造、提高行政效能以及深化行政管理體制改革的重要舉措和長效路徑。戰略管理框架下的績效管理有以下特征。

(一)政府績效管理的規范性與法制化

現階段，政府績效管理貫穿于行政管理的各個環節，如果沒有法制化與制度化予以保障與支持，績效管理就會處于一種空洞狀態。以政策為后盾的績效管理可以徹底避免行政機關對于績效管理應用的隨意性和主觀性，增強權威性，提高實用性。加強制度的檢查監督力度，堅持執法必嚴，違法必究，提高執法水平，確保績效管理落實到位[11]。戰略管理強調制定權威性、執行合法性以及評估的規范性，從制度的角度出發，夯實績效管理的推行度和約束力。

(二)政府績效管理評價指標科學化、標準體系合理化

對績效管理應用的對象而言，評價指標與標準無疑是考核成敗的關鍵點和敏感部分，不同部門配置相關科學、合理的指標方案將起到事倍功半的效果。對于專業技術類、行政執法類以及綜合管理類等專業差別較大的部門和單位進行具體的安排和定位，有的放矢地對相關公共部門過程和結果展開評估和估測。績效評價指標既要考慮測算標準的有效性，又要考慮其規模性;既要考慮標本的分檔區間，又要考慮標準測算模型的科學性[12]。總之，對于評價指標和標準進行全方位的系統制定和合理劃分，可以真正起到評測科學、標準制定的目的。

(三)政府績效管理樹立和強化績效意識，保持績效理念的固定性

戰略管理強調一種意識的樹立和理念的強化，群體內部形成一種績效價值體系和效益理念的塑造。績效管理就是要把績效意識的形成、樹立以及鞏固推進下去，要把一些諸如“官本為、權利為本”以及“以數字論英雄”等扭曲滯后的管理思想剔除出去，真正形成“以顧客為尊”、“效益第一，效率至上”等服務理念和績效意識。公共部門提供公共服務，以公共利益為價值取向，無論是行政績效評估的標準還是執行活動都必須體現社會公正性與合理性[13]。強化顧客意識和“成本—效益”觀念，實現績效管理工作的持續推進，健康發展，把績效意識、績效評估與績效管理的注重三者有機聯動起來。

(四)政府績效管理運行的系統閉合性

戰略管理是一種至始至終的連貫系統，由協作高效的串聯環節構成。戰略管理框架下的績效管理有計劃績效、監控績效、評價績效以及反饋績效四大環節組成，環環相連，協作一體。無論是對于行政管理支出的投入與產出的量化測量，還是對于行政行為的合理性評價，或者對于公務人員的績效考核等都處于一種橫向與縱向協調配置的運行模式。系統按照權威設計的理念，根據不同部門、個體的職責權限以及各自在價值創造流程中所處的節點位置來制訂目標，既要做到分工明確、職責清晰，又要保持工作連貫、緊密配合[14]。各個環節都發揮重要的作用，數據以及指標反饋的結果進一步傳遞給計劃與監控環節，以檢測標準制定的可行性與科學性;績效計劃與評估根據系統的規劃層層評測與估量，給出結果，這種反復循環，不斷遞進的步驟，是一種戰略導向的系統工程(見圖2)。各種環節的相互依托和鏈接性，從功能定位上極大地提高了工具的效用和結果的科學性、合理性。

五、戰略管理框架下實現政府績效管理的路徑選擇

(一)設置專業性組織機構推進政府績效管理，建立健全社會組織、公民的監督和參與機制

1. 設立專業績效管理機構。發達國家績效管理的成功經驗表明:績效評估與管理的科學應用和成功運營是權威性績效管理機構強勢推進的結果。我國現階段績效管理應用雖然取得一系列成果，發揮一定的作用，但是運作區域化、部門化嚴重，沒有形成集群效應和整體效能，分散不均，零星布置。一個權威、賦予權利的績效管理組織的有效運轉，可以高效、便捷地展開工作，順利推進規劃步伐，宏觀管理。

2. 不斷完善公民、社會組織的參與監督機制。績效管理的應用與提高，公民與社會組織的參與必不可少，通過參與和監督，進一步發現評估中的漏洞和問題，及時反饋與補足。通過公民的參與，保證公共服務的提供滿足公眾的需求，保證政府績效評估指標與標準更科學、客觀、全面[15]。社會組織的專業性和獨立性等特點可以彌補單一政府評估主體的不足，獨立的第三方評估機構可以為公民參與提供組織依托和利益訴求途徑，達到政府、社會組織、公民三方共贏的目的。

(二)政府績效管理的重點在于降低行政成本，根本在于績效評估的科學應用

1. 行政成本控制在政府績效管理的重要地位。行政成本的高額支出以及行政經費的跨越式增長早已是政府各項改革的重點、難點，巨額的行政支出是行政管理體制改革中的“堅冰”區域。西方政府的績效管理是以降低行政成本和提高政府效率為中心展開的，從歷史的邏輯看，降低行政成本是政府績效管理實施的理論與實踐起點[16]。行政成本的降低是政府績效管理順利進行的助推器，控制行政支出是績效管理重點監控范圍。

2. 績效評估的科學實施。績效評估不僅是政府績效管理過程中最重要一部分，同時也可以看作是動態績效評價過程的一個組成部分[17]。在績效評估階段，無論是對于政府行政行為的效率與有效性的考核，還是對于行政成本效益與效果的審查都起到舉足輕重的作用，特別是群眾滿意度以及行政機關服務水平的改進等主觀指標，功效突出。績效評估是績效管理極其重要的環節，要加大對于績效評估的重視，努力促使績效評估科學化、合理化應用。

(三)構建政府信息公開化平臺，推進電子政務建設

1. 推進電子政務建設，實現政府高效、透明運行。電子政務催生廉潔政府，促進政府健康發展，政府績效管理的良好運行與維護，需要電子政務的支持和電子平臺的依托。績效管理指標的設置、評估的流程以及結果的反饋都需要電子政務后臺的網絡化與智能化的構建。要提升政府績效，從重視服務價值的層面看，要求政府活動以提高服務質量為核心，以公眾滿意為標準，電子政務建設已經成為信息時代提升政府績效的必然選擇[18]。

2. 實現行政管理信息化運營，提高行政效率。績效管理的目的是為了提高行政效率，實現“經濟效益”，打造服務性政府，實現“顧客滿意”。行政管理活動的電子化、信息化運作可以加速績效管理目標的實現，可以落實行政行為各個環節的電子監控，網絡審查;可以抑制行政首長單一決策而產生的一系列弊端，加大對于行政支出合理性與科學性的審核力度，促使效率、效益、有效性三優結合，保證最大限度地滿足公眾需求實現社會效益的最大化。

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責任編輯:武玲玲

責任校對:關 華