政府在農(nóng)村金融市場(chǎng)重構(gòu)中的功能與定位

摘要:完善農(nóng)村金融市場(chǎng)是解決中國(guó)“三農(nóng)”問題的重要前提之一。政府在農(nóng)村金融市場(chǎng)重構(gòu)中的功能與定位，應(yīng)從協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政改革與農(nóng)村金融改革、建立多層次競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融體系、完善農(nóng)村金融市場(chǎng)法律、優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境等多角度協(xié)調(diào)健全發(fā)展農(nóng)村金融市場(chǎng)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融市場(chǎng);政府功能;協(xié)調(diào)推進(jìn);金融市場(chǎng)

中圖分類號(hào):F832.75 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2010)10-0055-06

一、引言

發(fā)達(dá)的農(nóng)村金融市場(chǎng)對(duì)于中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來高度重視農(nóng)村金融問題，自2004年以來連續(xù)7個(gè)中央一號(hào)文件都提出加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新、提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平。近年來，中國(guó)農(nóng)村金融改革也取得了一定的成績(jī)，但中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)還不完善，其優(yōu)化資源配置功能沒有充分發(fā)揮，仍不能滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還存在很多需要解決的問題。

農(nóng)村金融市場(chǎng)是中國(guó)金融體系的重要組成部分，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的農(nóng)村金融市場(chǎng)有其自身的特殊性。其主要表現(xiàn)為:農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)高、收益低;農(nóng)業(yè)信貸季節(jié)性強(qiáng);借款金額小;農(nóng)民缺少抵押品;農(nóng)村金融生態(tài)惡化等。中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的特點(diǎn)就決定了:中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)交易成本高，金融機(jī)構(gòu)在貸款上難以取得規(guī)模效應(yīng)，與資金需求相對(duì)應(yīng)的是中國(guó)農(nóng)村資金供給稀缺，資金的瓶頸約束是制約農(nóng)村金融發(fā)展的重要因素之一;在信貸回收方面，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度大，貸款回收率低，損失較大。中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融的特殊性導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展理論方面必然出現(xiàn)許多不同的理論觀點(diǎn)和理論派別，這些理論派別從自身對(duì)于農(nóng)村金融市場(chǎng)的理解出發(fā)，對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的路徑提出了不同的設(shè)計(jì)，其核心問題就是如何看待政府在農(nóng)村金融市場(chǎng)構(gòu)建中的作用。

二、傳統(tǒng)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展理論與政府定位

如何看待政府在農(nóng)村金融市場(chǎng)建設(shè)中的作用，傳統(tǒng)理論有兩種截然不同的觀點(diǎn)[1]。第一種理論是農(nóng)村金融管制論，該理論對(duì)于政府在農(nóng)村金融市場(chǎng)中的作用持全面肯定的態(tài)度。由于發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村金融市場(chǎng)的特殊性，使得農(nóng)村金融的交易成本高，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)缺乏進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)的動(dòng)力，因而政府應(yīng)該在農(nóng)村金融市場(chǎng)中占絕對(duì)主導(dǎo)地位。因此農(nóng)村金融管制論的政策主張是:政府干預(yù)農(nóng)村金融市場(chǎng)，由政府出資設(shè)立專門的非盈利農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，維持低利率水平，為農(nóng)村居民實(shí)行定向的信貸服務(wù)和指導(dǎo)性貸款;同時(shí)，嚴(yán)厲打擊高利貸等各種民間金融活動(dòng)，對(duì)地下錢莊、標(biāo)會(huì)等民間金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)行取締，運(yùn)用政策性金融機(jī)構(gòu)的低利率貸款排擠民間金融。

金融管制政策對(duì)于中國(guó)20世紀(jì)50年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)起到了積極作用，但是這種管制政策的負(fù)面效果非常明顯。首先，政府主導(dǎo)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)投入資金有限，缺乏對(duì)農(nóng)村儲(chǔ)蓄的動(dòng)員機(jī)制，不注重挖掘農(nóng)村內(nèi)部的資金籌集能力，從而使得資金供給短缺，農(nóng)民的資金需求受到極大限制;其次，低于市場(chǎng)利率的優(yōu)惠利率導(dǎo)致有限的資金不能充分有效利用。那些能以低的貸款利率得到資金的借款人會(huì)選擇資本密集型的項(xiàng)目，低成本的資金會(huì)使他們不會(huì)過分關(guān)心資金的收益率，從而使得整個(gè)社會(huì)的平均資本收益率偏低;第三，過度管制的農(nóng)村金融市場(chǎng)容易產(chǎn)生權(quán)利尋租，滋生腐敗;最后，在供求方面都受到抑制的情況下，政府管制型農(nóng)村金融政策使得貸款回收率低，金融機(jī)構(gòu)的自我可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)，極大地影響了農(nóng)村金融自身的發(fā)展。同時(shí)，當(dāng)政策性信貸資金被更多地視為一種補(bǔ)貼或撥款而不是貸款的時(shí)候，導(dǎo)致較低的還款率，進(jìn)一步破壞了金融生態(tài)環(huán)境。多年的農(nóng)村金融管制政策并沒有改變農(nóng)村落后的經(jīng)濟(jì)面貌。第二種傳統(tǒng)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展理論為農(nóng)村金融市場(chǎng)理論。麥金農(nóng)和肖兩人于1973年創(chuàng)立的金融發(fā)展理論是農(nóng)村金融市場(chǎng)理論的基礎(chǔ)。麥金農(nóng)和肖在批判傳統(tǒng)貨幣理論和凱恩斯主義的基礎(chǔ)上，論證了金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互制約、相互促進(jìn)的辨證關(guān)系。他們根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況提出了金融抑制理論，所謂金融抑制就是指政府通過對(duì)金融活動(dòng)和金融體系的過多干預(yù)抑制了金融體系的發(fā)展，而金融體系的發(fā)展滯后又阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而造成了金融抑制和經(jīng)濟(jì)落后的惡性循環(huán)。以金融深化理論為基礎(chǔ)的農(nóng)村金融市場(chǎng)理論自然排斥政府的作用，注重市場(chǎng)機(jī)制的作用。由此而衍生的政策含義是:主張政府最好不要干預(yù)農(nóng)村金融市場(chǎng)，利率水平應(yīng)該由市場(chǎng)決定，應(yīng)注重從農(nóng)村內(nèi)部籌集資金，采用市場(chǎng)化的手段提高農(nóng)村信貸的回收率。對(duì)于民間金融結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)該采取寬容的態(tài)度，監(jiān)管與引導(dǎo)并重，促使民間金融健康發(fā)展。

農(nóng)村金融市場(chǎng)理論是新自由主義思潮在農(nóng)村金融領(lǐng)域的反映，它是對(duì)發(fā)展中國(guó)家過去幾十年執(zhí)行的政府干預(yù)政策的一種反對(duì)，而這種干預(yù)曾經(jīng)得到正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和世界銀行等國(guó)際金融組織的雙重支持。但是20世紀(jì)90年代后新興市場(chǎng)國(guó)家所爆發(fā)的的一系列金融動(dòng)蕩和金融危機(jī)開始反省完全的經(jīng)濟(jì)自由主義和金融自由化所帶來的消極后果，同時(shí)注意到政府的適度干預(yù)對(duì)于金融市場(chǎng)健康發(fā)展的積極意義。

農(nóng)村金融市場(chǎng)管制論和農(nóng)村金融市場(chǎng)理論實(shí)質(zhì)上是凱恩斯主義和自由主義在農(nóng)村金融理論領(lǐng)域的反映。凱恩斯主義主張?jiān)谑袌?chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，政府主動(dòng)在宏觀上管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)微觀經(jīng)濟(jì)要自由，宏觀經(jīng)濟(jì)要調(diào)控;而自由主義是資本主義經(jīng)濟(jì)的起源，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，認(rèn)為市場(chǎng)這一只“看不見的手”對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠自我調(diào)節(jié)，政府不應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

三、政府介入現(xiàn)代農(nóng)村金融市場(chǎng)的理論基礎(chǔ)

(一)基于不完全競(jìng)爭(zhēng)理論和不完全信息理論的視角

傳統(tǒng)的農(nóng)村金融理論看待政府的作用不是過于積極就是過于消極。斯蒂格利茨的不完全競(jìng)爭(zhēng)論和不完全信息論為政府介入農(nóng)村金融領(lǐng)域提供了全新的視角。斯蒂格利茨認(rèn)為，金融市場(chǎng)不是完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，金融信息呈現(xiàn)出公共產(chǎn)品的性質(zhì)和外部性特征[2]。金融信息的公共產(chǎn)品性是指金融信息具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性。比如，金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債信息、盈利能力信息、現(xiàn)金流量信息以及股東權(quán)益信息，這些信息對(duì)于投資者、債權(quán)債務(wù)人都具有重要的意義，顯示出明顯的公共品的特征。公共品供給的增加只能由政府來完成，金融公共品供給的不足必然導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為。由于金融機(jī)構(gòu)知道自己沒有處于監(jiān)督之下，或者知道公眾的監(jiān)督成本過高，金融機(jī)構(gòu)可能采取冒進(jìn)行為，利用杠桿效應(yīng)，投資于高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，這樣可能損失投資者或者存款人的合法利益;金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為使得投資者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信任下降，從而減少投資或者將投資從金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域，最終使金融機(jī)構(gòu)資金來源減少，大大降低了金融資源的配置能力。不管是在理論上還是實(shí)踐中，政府都有著私人部門不具備的優(yōu)勢(shì):第一，金融信息具有公共品性質(zhì)，而私人部門沒有足夠的資金和時(shí)間來監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為，使得依賴私人部門提供這種公共品是無效率的;第二，金融信息作為公共品具有自然壟斷性，因此這些信息服務(wù)上就不可能存在有效的競(jìng)爭(zhēng)，私人部門便難以提供有效的信息服務(wù)，而政府可以通過合理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來解決這方面的問題;第三，政府在信息監(jiān)督方面的優(yōu)勢(shì)還在于政府具有強(qiáng)制力量，政府可以強(qiáng)制公司披露信息，可以對(duì)不完全的披露和欺詐性的披露進(jìn)行懲罰。

政府介入金融市場(chǎng)另一個(gè)重要的原因是金融市場(chǎng)中存在的外部性。金融外部性是金融行為中的私人成本或私人收益向金融行為中第三方溢出的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。當(dāng)金融行為的私人成本高于社會(huì)成本時(shí)，私人收益小于社會(huì)收益，就形成金融正外部性。反之，當(dāng)金融行為的私人成本低于社會(huì)成本時(shí)，私人收益大于社會(huì)收益，產(chǎn)生金融負(fù)外部性。比如，金融機(jī)構(gòu)在對(duì)借款企業(yè)貸款的時(shí)候，需要審閱借款企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表，分析企業(yè)的行業(yè)地位和發(fā)展前景等，借以來評(píng)估給企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)，從而決定是否給企業(yè)貸款以及貸款的條件，該金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)貸款這一行為支付了成本，所以該金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)貸款這一行為本身就對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)傳達(dá)了有價(jià)值的信息，即其他金融機(jī)構(gòu)可以“不勞而獲”地獲得該有用信息，這就對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了正的外部性。此外，金融機(jī)構(gòu)是以負(fù)債資金為主進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，資本充足率在8%左右，資產(chǎn)負(fù)債率約為92%，遠(yuǎn)高于非金融機(jī)構(gòu)常見的50%的資產(chǎn)負(fù)債率。所以，即使金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，其私人成本相對(duì)于資產(chǎn)損失和社會(huì)成本也是相當(dāng)小的。出于對(duì)金融機(jī)構(gòu)重要性和危害連動(dòng)性的考慮，在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生危機(jī)時(shí)，金融監(jiān)管部門、存款保險(xiǎn)部門、政府部門常常注資解救，這時(shí)社會(huì)成本包括資產(chǎn)損失和解救資金，形成金融負(fù)外部性。

金融市場(chǎng)中還存在著大量的市場(chǎng)缺失與市場(chǎng)不完全的情形，市場(chǎng)失靈大大降低了金融市場(chǎng)配置資源的效率。金融市場(chǎng)中市場(chǎng)缺失和市場(chǎng)不完全的原因在于道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。金融中的道德風(fēng)險(xiǎn)是指資金短缺者獲得資金盈余者提供的資金后，違反合約從事高風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)。在金融市場(chǎng)上，逆向選擇是指市場(chǎng)上那些最有可能造成不利結(jié)果的融資者。道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的后果是導(dǎo)致貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)，即使市場(chǎng)上有信貸風(fēng)險(xiǎn)很小的選擇，貸款人往往也會(huì)選擇不發(fā)放任何貸款。金融市場(chǎng)上的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇源于信息不對(duì)稱，即一方往往并不能掌握對(duì)方足夠的信息，從而不能作出準(zhǔn)確的判斷。道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇意味著金融市場(chǎng)的交易成本高昂，高昂的交易成本降低了金融市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的功能。在防范道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇方面，政府具有明顯的優(yōu)勢(shì)，政府可以強(qiáng)迫金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與強(qiáng)制性的保險(xiǎn)方案和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以此降低逆向選擇對(duì)金融市場(chǎng)造成的損失;同時(shí)，在緩解道德風(fēng)險(xiǎn)方面，政府可以憑借政府的權(quán)威強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)和廠商進(jìn)行全面有效的信息披露，以及通過更廣泛的非直接控制工具來達(dá)到減少道德風(fēng)險(xiǎn)的目的[3]。

農(nóng)村金融市場(chǎng)是金融市場(chǎng)的一部分，具有金融市場(chǎng)的共性，而農(nóng)村金融市場(chǎng)又有其特殊性。前面所述的不完全信息、外部性、道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇在農(nóng)村金融市場(chǎng)中更為嚴(yán)重。由于中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)和投資行為的高度分散性，加之中國(guó)信用體系還沒建立起來，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏關(guān)于借款人系統(tǒng)的信用記錄，農(nóng)村金融市場(chǎng)的信息不完全性比一般的金融市場(chǎng)更為嚴(yán)重;農(nóng)村金融市場(chǎng)也是典型的不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在地理上的分散性，作為借款方的農(nóng)戶或農(nóng)村企業(yè)不可能自由地選擇金融機(jī)構(gòu)，因此農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在某個(gè)區(qū)域有一定程度的天然壟斷性;總之，由于農(nóng)村金融市場(chǎng)的失靈，政府介入農(nóng)村金融市場(chǎng)是必要的。

(二)基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物道格拉斯·諾思認(rèn)為，制度是由一系列正式約束、社會(huì)認(rèn)可的非正式約束及其實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成。正式約束又稱正式制度，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等，由公共權(quán)威機(jī)構(gòu)制定或由有關(guān)各方共同制定，正式約束具有強(qiáng)制力;非正式約束又稱非正式制度，主要包括價(jià)值觀、道德規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等，是對(duì)正式制度的補(bǔ)充、拓展、修正、說明和支持。非正式制度是得到社會(huì)認(rèn)可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為標(biāo)準(zhǔn)。正式制度與非正式制度相互聯(lián)系、相互制約。諾斯認(rèn)為，制度的基本內(nèi)涵包括三個(gè)方面:一是制度是約束人們行為的一系列規(guī)則。它抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為。二是制度與人的動(dòng)機(jī)、行為有著內(nèi)在的聯(lián)系。歷史上的任何制度，都是當(dāng)事人的利益及其選擇的結(jié)果。三是制度是一種“公共物品”，它不能針對(duì)某一個(gè)人，制度在發(fā)揮作用的群體中，通常是共同的知識(shí)。制度為一個(gè)共同體所共有，并總是依靠某種懲罰或激勵(lì)而得以貫徹，由此將人類行為導(dǎo)入可合理預(yù)期的軌道。制度的功能主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是降低交易成本;二是為經(jīng)濟(jì)提供服務(wù);三是為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件;四是提供激勵(lì)機(jī)制。所謂激勵(lì)，就是調(diào)動(dòng)人們的積極性。一個(gè)有效的制度，應(yīng)明確界定行為主體獲取與其努力相一致的收益的權(quán)利。

制度是一種稀缺性資源。也是一種“公共品”，制度作為一種行為規(guī)則，并不是針對(duì)某一個(gè)人的，制度是一種公共規(guī)則，它是無形的，是人的觀念的體現(xiàn)以及在既定利益格局下的公共選擇，可以表現(xiàn)為法律制度，或者表現(xiàn)為規(guī)則以及習(xí)俗等。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)新的主體有政府、團(tuán)體、個(gè)人三個(gè)層次。其中政府處于核心地位，它是制度的最大供給者。政府制度創(chuàng)新通常是成本交易最低的創(chuàng)新形式，因?yàn)檎谥贫葎?chuàng)新中具有強(qiáng)制優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、超脫優(yōu)勢(shì)、效率優(yōu)勢(shì)。政府是一種最為關(guān)鍵的生產(chǎn)性資源，它本身就是制度的載體和基本的存在形式，作為制度的化身，其制度供給的不足或低效，直接關(guān)系到國(guó)家的興衰。制度創(chuàng)新是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)。

中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的不完善主要是源于制度的缺失。農(nóng)村金融制度是稀缺的公共品，其具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性。農(nóng)村金融制度供給不足，嚴(yán)重抑制了農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展，在中國(guó)，政府不僅在政治力量的對(duì)比中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而且它還擁有很大的資源配置權(quán)力，它能通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段在不同程度上約束非政府主體的行為，在提供制度安排上，政府憑借其權(quán)威和強(qiáng)制力具有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，可以降低制度安排的成本，彌補(bǔ)制度供給的不足，還可以保證制度的規(guī)范性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。強(qiáng)制性制度安排必須通過政府的強(qiáng)制來實(shí)施，而誘致性制度安排也要通過政府放松管制才能實(shí)現(xiàn)。政府在提供制度安排上有著不可替代的地位。

四、完善農(nóng)村金融市場(chǎng)的對(duì)策建議

(一)協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政改革與農(nóng)村金融改革

在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)的背景下，中國(guó)政府將有限的資源集中在城市和重點(diǎn)項(xiàng)目，導(dǎo)致財(cái)政投入在城市的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，財(cái)政在農(nóng)業(yè)中的支出比例由1998年的10.69%下降到2007年的8.22%，財(cái)政支農(nóng)比例呈逐年下降趨勢(shì)[4]。因而，為了扶持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上承擔(dān)了部分財(cái)政職能。政府財(cái)政職能的缺位，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了部分財(cái)政職能，而不是真正的以利潤(rùn)最大化為目的的企業(yè)，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的混同處理加劇了機(jī)構(gòu)治理方面存在的信息不對(duì)稱性，而治理失敗必然導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困難，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)失去了可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，要充分發(fā)揮農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的作用，首先是要區(qū)分農(nóng)村公共財(cái)政和農(nóng)村金融的邊界。

在農(nóng)村金融改革中，既不能讓公共財(cái)政發(fā)揮商業(yè)金融的作用，也不能讓商業(yè)金融發(fā)揮公共財(cái)政的作用。中國(guó)農(nóng)村金融體系包括政策性金融、商業(yè)性金融和合作金融，各種金融機(jī)構(gòu)的屬性也是比較明確的，但在實(shí)際上我們常常混淆它們的作用，實(shí)踐也是如此。本該屬于政策性金融的事情，往往由商業(yè)性金融來實(shí)施，結(jié)果造成政策性金融不做政策性金融業(yè)務(wù)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)卻依然有一定政策性業(yè)務(wù)，商業(yè)金融業(yè)務(wù)也受到影響。追根溯源，就在于政策性金融和商業(yè)性金融的功能定位存在問題，特別是政策性金融和商業(yè)性金融的邊際問題一直處于模糊狀態(tài)。一般來講，政府財(cái)政的主要作用是提供公共產(chǎn)品，運(yùn)用財(cái)政資金支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大醫(yī)療、教育等公共事業(yè)投資，逐步建立和完善醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系等，政策性金融起一定的輔助作用。而商業(yè)金融能夠解決的問題，政府而不應(yīng)該插手，商業(yè)性金融要在農(nóng)村市場(chǎng)取得長(zhǎng)足發(fā)展，關(guān)鍵是如何根據(jù)不同區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，盡可能降低監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)成本。

(二)建立多層次競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融體系

要突破農(nóng)村金融服務(wù)供給瓶頸，解除農(nóng)村供給型金融抑制，就必須正視農(nóng)村金融需求多樣化的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)性金融秩序。在農(nóng)村市場(chǎng)建設(shè)的過程中，政府應(yīng)放寬金融市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，建立和完善多種形式的金融機(jī)構(gòu)并存、分工合理、功能互補(bǔ)、適度競(jìng)爭(zhēng)，并且可持續(xù)發(fā)展的多層次農(nóng)村金融體系[5]。

1. 改革現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要有明確的功能定位。明晰中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場(chǎng)的定位，農(nóng)業(yè)銀行要面向“三農(nóng)”服務(wù)。農(nóng)行應(yīng)該充分發(fā)揮其大型商業(yè)銀行的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，切實(shí)提高對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的信貸支持質(zhì)量和效益，加強(qiáng)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)，不斷提高服務(wù)水平和效率;中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，在糧棉油流通領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，延伸服務(wù)對(duì)象和擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容，可以將服務(wù)對(duì)象延伸到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的中下游環(huán)節(jié)，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工及流通企業(yè)，還有公司加農(nóng)戶模式的大農(nóng)場(chǎng)。同時(shí)為配合業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)展，可以借發(fā)行金融債券、增資擴(kuò)股等形式增加資金來源，增強(qiáng)支農(nóng)的資金實(shí)力;進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革，降低不良貸款率比例，農(nóng)村信用社要堅(jiān)持為“三農(nóng)”服務(wù)的大方向，因地制宜，從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展和農(nóng)民的實(shí)際需求出發(fā)，增強(qiáng)和完善其服務(wù)功能;改變郵政儲(chǔ)蓄“只吸儲(chǔ)不貸款”商業(yè)模式，遏制郵政儲(chǔ)蓄“抽水機(jī)”的功能，按照商業(yè)化原則，完善激勵(lì)機(jī)制，加快資金回流農(nóng)村。

2. 規(guī)范農(nóng)村現(xiàn)有的非正規(guī)金融組織。中國(guó)現(xiàn)存的民間金融形式主要有民間借貸，各種形式的合會(huì)，農(nóng)村合作基金會(huì)，民間集資等。民間金融為緩解農(nóng)村資金供給、滿足群眾需要起到了一定的積極作用，但是民間金融在資金融通、利率、風(fēng)險(xiǎn)、金融監(jiān)管方面存在很多問題。對(duì)于民間金融形式，政府要因勢(shì)利導(dǎo)，區(qū)別對(duì)待。要堅(jiān)決禁止和取締非法的農(nóng)村非正規(guī)金融組織和非法金融活動(dòng)，使地下金融浮出水面，允許農(nóng)村非正規(guī)金融組織合法化;合理地引導(dǎo)非正規(guī)金融組織參股農(nóng)村信用社等正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)村民間金融活動(dòng);在條件成熟的時(shí)候，政府應(yīng)該嘗試放松對(duì)非正規(guī)金融組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，因勢(shì)利導(dǎo)地在農(nóng)村建立起股份制或股份合作制民營(yíng)商業(yè)銀行。

3. 在保證資本金充足、嚴(yán)格金融監(jiān)管和建立合理有效退出機(jī)制的前提下，鼓勵(lì)在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，允許私有資本、外資等參股;加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社，有序發(fā)展小額貸款組織，引導(dǎo)社會(huì)資金投資設(shè)立適應(yīng)“三農(nóng)”需要的各類新型金融組織，農(nóng)村微小型金融組織可通過多種方式從金融機(jī)構(gòu)融入資金，增加微型金融組織融資渠道;鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)質(zhì)量和水平。

(三)完善農(nóng)村金融市場(chǎng)的法律和框架結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

對(duì)于農(nóng)村金融市場(chǎng)來說，穩(wěn)健的法律、完善的監(jiān)管框架和良好的金融生態(tài)對(duì)于建立高效的農(nóng)村金融市場(chǎng)是非常必要的。中央政府應(yīng)該從全局出發(fā)，制定宏觀政策來激勵(lì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展，地方政府則在建立農(nóng)村金融生態(tài)方面可以發(fā)揮更大的作用。

1. 關(guān)于抵押物的使用。中國(guó)農(nóng)民獲取貸款難的最重要的原因之一就是缺乏抵押物。農(nóng)民擁有的土地沒有嚴(yán)格意義上的產(chǎn)權(quán)，不能作為抵押品獲取貸款;農(nóng)民的個(gè)人房屋是農(nóng)民的基本生活資料，難以真正作為有效抵押品;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料一般難以再次進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值，往往不被接受為抵押品。因此，政府應(yīng)該改革和完善擔(dān)保交易法，放寬對(duì)擔(dān)保物擔(dān)保的法律限制，允許在沒有司法干預(yù)的情況下取得所有權(quán)和出售抵押物。此外，政府應(yīng)當(dāng)積極探索解決農(nóng)戶抵押貸款難的新途徑。比如，可以積極發(fā)展政府扶持、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作等多種形式的擔(dān)保機(jī)制，探索“龍頭企業(yè)+農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)+擔(dān)保公司+農(nóng)戶”的“四位一體”經(jīng)營(yíng)模式，有效地解決農(nóng)戶和中小企業(yè)貸款擔(dān)保難問題。

2. 逐步建立和完善農(nóng)村信用體系。信用環(huán)境在金融生態(tài)中占有十分重要的地位，信用制度是否健全，信息披露的真實(shí)性、有效性如何，失信、違約的責(zé)任是否真正得到追究，是影響金融生態(tài)的關(guān)鍵因素。發(fā)揮政府在農(nóng)村信用體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用。一是建立覆蓋全部企業(yè)、個(gè)人的誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)，將農(nóng)村信貸納入全國(guó)信貸登記系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用信息資源共享;二是建立完善失信懲戒制度，對(duì)違信失約行為給予必要的制裁，降低金融機(jī)構(gòu)的信貸成本;三是推進(jìn)司法機(jī)關(guān)依法行政，有效保護(hù)債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益;四是利用媒體、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等新聞媒介大力宣傳誠(chéng)信文化，為建設(shè)誠(chéng)信體系塑造良好宏觀氛圍。

3. 改革現(xiàn)有的監(jiān)管體系以適應(yīng)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的需要。中國(guó)現(xiàn)有的全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管體制難以適應(yīng)各地多樣化的農(nóng)村金融供給和金融需求，過于集權(quán)的金融監(jiān)管不利于自下而上的金融創(chuàng)新。一方面，由于存在信息不對(duì)稱，集中監(jiān)管成本過高，監(jiān)管當(dāng)局偏好于用監(jiān)管大型金融機(jī)構(gòu)的方式來監(jiān)管其他的金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間受到壓縮，不利于競(jìng)爭(zhēng)性金融市場(chǎng)的全面建立;另一方面，從金融監(jiān)管的主要目的看，監(jiān)管應(yīng)主要在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮作用，壟斷性的監(jiān)管體制有可能將地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)或單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)集中到中央一級(jí)，反而容易形成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。為建立多樣化、有序分層的金融體系，有必要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管模式，實(shí)施中央和省兩級(jí)的分級(jí)監(jiān)管，分級(jí)監(jiān)管有利于形成一個(gè)相對(duì)寬松的監(jiān)管環(huán)境，鼓勵(lì)適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的金融創(chuàng)新，還可以分散金融風(fēng)險(xiǎn)，最終達(dá)到降低金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的目的。具體而言，改變對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理方式，要尊重農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不干預(yù)其正常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng);規(guī)范執(zhí)法部門的工作行為，客觀公正地處理各類金融案件，公、檢、法部門在處理農(nóng)村金融案件糾紛時(shí)，要消除地方保護(hù)主義，堅(jiān)持依法辦理，不偏袒任何一方。

4. 建立存款保險(xiǎn)制度。國(guó)家應(yīng)制定相關(guān)法案，成立存款保險(xiǎn)公司，強(qiáng)化其擔(dān)任機(jī)構(gòu)清理人的權(quán)限以及處理問題機(jī)構(gòu)的功能和模式，以迅速解決農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)危機(jī);實(shí)行強(qiáng)制投保制度，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金對(duì)農(nóng)村金融的穩(wěn)定作用。

5. 為了完善農(nóng)村金融市場(chǎng)，政府應(yīng)該加快建設(shè)農(nóng)村金融支付系統(tǒng)，為各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金匯兌和清算提供服務(wù);實(shí)施差別化的存款準(zhǔn)備率政策、稅收減免和融資便利等政策措施，加大對(duì)農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)的再貸款力度，降低同業(yè)拆借市場(chǎng)的高門檻限制等。

五、結(jié)論

中國(guó)的農(nóng)村金融市場(chǎng)有別于發(fā)達(dá)國(guó)家，由于中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融的自身特殊性，農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈現(xiàn)象顯得更為嚴(yán)重，主要體現(xiàn)為農(nóng)村金融市場(chǎng)的信息不對(duì)稱性、市場(chǎng)分割性、道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等，因而政府適度的干預(yù)農(nóng)村金融市場(chǎng)是必要的。但是政府在農(nóng)村金融市場(chǎng)中的定位一定要有所為，有所不為。市場(chǎng)能夠解決的問題，政府堅(jiān)決不要干預(yù)。在農(nóng)村金融市場(chǎng)中，政府應(yīng)當(dāng)供給更多有效的農(nóng)村金融政策來規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展，優(yōu)化資源配置。

政府應(yīng)該協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政改革與農(nóng)村金融改革，合理區(qū)分農(nóng)村公共財(cái)政和農(nóng)村金融的邊界，不要混淆兩者的作用，讓公共財(cái)政和商業(yè)金融各施其職;加快構(gòu)建功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系，改革現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)，規(guī)范和引導(dǎo)民間金融健康發(fā)展，加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司，以增量改革帶動(dòng)存量改革，形成多層次競(jìng)爭(zhēng)的金融體系;政府應(yīng)該完善抵押物制度，建立和完善農(nóng)村信用誠(chéng)信體系，建立存款保險(xiǎn)制度，根據(jù)農(nóng)村金融市場(chǎng)特征，改革現(xiàn)有集中管理的監(jiān)管體制。此外，政府也應(yīng)該實(shí)施差別化的稅收政策、存款準(zhǔn)備率政策等來促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展。

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責(zé)任編輯:焦世玲

責(zé)任校對(duì):學(xué) 詩(shī)