如何落實航運企業安全生產主體責任

重慶航運企業眾多，安全監管工作復雜而又艱巨，這就要求各海事管理機構和海事執法人員必須理清相關法規，找出監管依據，有效開展航運企業安全監管工作。

2010年1月5日，重慶市政府以“渝府發［2010］3號”下發了《重慶市人民政府關于進一步落實企業安全生產主體責任的決定》（簡稱2010年3號文），要求各級負有安全生產監督管理職責的部門要積極履行安全生產監督管理職責，督促企業全面落實安全生產主體責任，強化生產經營活動過程監管，嚴肅查處企業安全生產違法行為，為海事管理機構開展航運企業安全監管工作再次提出了明確要求，這既是權利，更是義務和責任。

隨著國家經濟的持續發展，航運企業也不斷發展壯大，數量也在飛速增長。截止2010年初，在重慶海事局辦理船舶登記的航運企業已達268家，面對如此眾多的航運企業，安全監管工作復雜而又艱巨，這就要求各海事管理機構和海事執法人員必須理清相關法規，找出監管依據，明確一直困擾航運企業安全監管工作的四個問題：一是海事管理機構是否是航運企業安全監管工作的責任主體？二是航運企業安全和防污染管理的責任主體又是誰，是所有人、經營人、管理人還是光船承租人？三是航運企業究竟應建立和落實哪些安全規章制度？四是海事管理機構應如何開展航運企業安全監管工作？

下面，筆者結合相關法規對上述問題逐一進行剖析。

海事開展航運企業安全監管責無旁貸

傳統觀念認為：現行法律法規賦予海事管理機構的法定職責中并無“航運企業安全監管”這項內容，設立長江海事局時賦予其基本職責中也無該項內容。因此，海事執法人員普遍認為：公司安全管理是航運管理機構的法定職責，海事管理機構過多地對航運企業實施安全監管，一方面自行增加工作職責而加大責任追究的風險，另一方面涉足此領域有越權之嫌且無相應法規支撐。隨著“國際安全管理規則”和“國內安全管理規則”的逐步實施，海事執法人員也意識到海事監管工作開始延伸至航運企業，但也僅限于必須建立和運行安全管理體系的航運企業。

誠然，交通運輸部以2008年2號令發布的《國內水路運輸經營資質管理規定》（簡稱08年2號令）和2009年1號令發布的《國內船舶管理業規定》（簡稱09年1號令）中明確各級政府交通主管部門設置的航運管理機構為航運企業和船舶管理企業的主管機關，負責督促并檢查航運企業和船舶管理企業安全管理人員的配備、安全規章制度的建立等工作。其實這并不矛盾，根據“政府領導、企業負責、行業管理、國家監察、群眾監督”的20字安全生產方針的要求：航運管理機構對航運企業履行行業管理職責，海事管理機構對航運企業履行國家監察職能，都有安全管理職責，但海事管理機構更偏重于對航運企業實施安全監管。同時，海事管理機構對航運企業實施安全監管工作也有明確的法規支撐，交通運輸部以2007年6號令發布的《中華人民共和國航運公司安全與防污染管理規則》（簡稱07年6號令）第三條明確規定了各級海事管理機構是航運企業安全和防污染監管的責任主體。雖然“07年6號令”在適用范圍上不甚明確，從第二條規定來理解似乎僅適用于建立和運行安全管理體系的航運企業，但后續的第四條至第十四條的規定已明確是針對所有航運企業都應遵循的要求。

綜上而論，海事管理機構開展航運企業安全監管工作責無旁貸，且應該針對所有航運企業開展安全監管工作而不僅限于必須建立和運行安全管理體系的航運企業。

明確責任主體

《中華人民共和國內河交通安全管理條例》及相關的水上安全管理法規均籠統地把船舶所有人、經營人、管理人作為航運企業安全和防污染管理的責任主體，但在他們應承擔的具體責任并不明確：是其中之一承擔主體責任，其他承擔協助管理責任？還是大家共同承擔主體責任？不理清這個問題，海事執法人員在實施航運企業安全監管工作中就會感到迷茫，甚至會底氣不足、畏手畏腳。

讓我們一起理一理相關法規的規定，可以分四種情形進行剖析。

情形一：當所有人與經營人相同時。此時的安全和防污染管理責任主體當無爭議，既是所有人也是經營人。

情形二：當所有人和經營人不同時。“08年2號令”對從事水路運輸經營的航運企業在安全規章制度的建立和專業管理人員配備上作了明確要求，并將此作為取得水路運輸經營資質的前提，經營人理所當然地為安全和防污染管理的責任主體。

情形三：船舶租賃時的責任劃分。船舶租賃分為光租和期租，其責任劃分各異，根據“海商法”的規定：期租時出租人應保證船舶在租賃期間的安全適航性，而光租時出租人僅須保證交船時船舶安全適航；同時，“船舶登記條例”也規定“光租應到主管機關處辦理登記”，辦理光租登記后主管機關將船舶法定經營人由所有人改為承租人，而期租無須登記，船舶法定經營人也仍為所有人。因此，光租且依法登記后承租人為安全和防污染管理的責任主體，而期租則仍由所有人為安全和防污染管理的責任主體。

情形四：有管理人出現時。“09年1號令”明確規定：管理人就是為所有人、經營人、承租人提供安全和防污染管理服務的，亦即：委托管理時，管理人為安全和防污染管理的責任主體。

航運企業應建立安全規章制度

關于航運企業必須建立的安全規章制度，相關法規和文件的規定不盡相同，做出明確規定的主要有：重慶市政府“2010年3號文”針對全市所有企業規定了12項基本制度和16項備選制度；而海安全［2007］362號文《關于明確水上交通行業中央企業安全監管有關事項的通知》規定水上交通行業中央企業應建立18項制度；對必須建立和運行安全管理體系的航運企業，其安全規章制度必須滿足“國際安全管理規則”和“國內安全管理規則”的要求。各不相同的規定致使海事執法人員在實施航運企業安全監管工作中無所適從，難以把握航運企業究竟應建立和落實哪些安全規章制度才能滿足要求。

其實這也不矛盾，航運企業應建立并落實安全規章制度是其履行安全和防污染管理主體責任的必然要求，而航運企業應建立安全規章制度數量則有一定的自主性，海事管理機構和海事執法人員不能想當然地要求航運企業必須建立多少個安全規章制度，換句話說：航運企業可以結合企業規模、崗位設置及安全和防污染管理工作的需要建立確定應建立的安全規章制度的數量。海事管理機構在實施安全監管時重在核查航運企業所建立的安全規章制度在內容上是否涵蓋了相關法規和文件的要求，是否具有可操作性，是否落實到位并留下相應的記錄。具體工作中可參照如下標準進行核查：必須建立和運行安全管理體系的航運企業以通過主管機關派出的審核組審核通過的安全管理體系文件為標準；水上交通行業中央企業以“海安全［2007］362號文”的規定為標準；其他航運企業以“07年6號令”第四條至第十四條規定為標準。

海事如何開展安全監管工作

筆者認為：各級海事管理機構開展航運企業安全監管工作應采取日常監控和定期抽查相結合的方式，督促航運企業安全和防污染管理工作持續有效開展。

基層海事管理機構和海事執法人員應結合“船籍港管理辦法”的實施來開展航運企業日常安全監管工作，主要通過船舶安全檢查、違法行為調查處理、水上交通事故調查處理等關口深入核查航運企業安全和防污染管理工作的日常開展情況，當發現航運企業在安全和防污染管理中存在重大隱患時，應及時組織人員對其實施全面深入地監督檢查，評估其安全和防污染管理現狀，指出存在的問題和不足，提出相應的整改意見，已構成違法行為的應依法開展調查處理工作。

同時，基層海事管理機構還應建立并落實對航運企業的安全和防污染工作開展情況實施定期抽查的制度。根據航運公司安全管理體系審核后續管理的相關要求，對建立并運行安全管理體系的航運企業，每季度應開展一次走訪，每年應組織審核員開展一次監督檢查。根據水上交通行業中央企業安全監管的相關規定，每半年應走訪了解水上交通行業中央企業的安全和防污染管理工作開展情況。對于其他航運企業，也應定期走訪了解其安全和防污染管理工作開展情況，間隔期不宜低于每年一次。

總之，依法開展航運企業安全監管工作是各級海事管理機構的法定職責之一。“08年2號令”明確規定：除經營單船600總噸以下的內河普通貨船運輸外，經營國內水路運輸應當取得企業法人資格。水路運輸的公司化經營必將進一步發展的壯大，依法開展航運企業安全監管工作，積極督促航運企業主動做好各項安全和防污染管理工作，既是各級海事管理機構依法履職的需要，又利于充分發揮航運企業自律開展安全和防污染管理的主觀能動性，變“要我安全”為“我要安全”，使主管部門和航運企業在安全和防污染管理工作中相互協調、形成合力，促進水上安全管理工作有序、良性發展。

(作者單位：重慶海事局)