積極發展商業養老保險,完善中國現行“三支柱”養老保障體系

摘要:在全球人口老齡化日益嚴重所帶來公共養老金支付膨脹的背景下，“三支柱”養老保障體系成為21世紀全球養老保險制度改革的必然趨勢。目前，中國人口老齡化和巨額的養老基金缺口使得第二、第三支柱商業養老保險的發展顯得尤為重要。但是與發達國家相比，中國商業養老保險的發展明顯滯后。因此，如何發展商業養老保險，并完善中國現行“三支柱”養老保障體系，將是我們亟須解決的問題。

關鍵詞:“三支柱”養老保障體系;商業養老保險;人口老齡化

中圖分類號:F84文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0059-04

一、養老保障體系的“三支柱”(three pillars)

“三支柱”養老保障體系結構是世界銀行1994年在《防止老齡危機:保護老年人即促進經濟增長》報告中提出的，集中體現了新古典經濟學派對于養老保險的一些政策主張。可以說，針對全球性人口老齡化所帶來的公共養老金支付危機，“三支柱”養老保障體系對于解決養老問題是一個較為完整的方案設計[9]。

1.第一支柱。即公共養老保險，由政府主導并強制執行，覆蓋全社會，目前，大部分國家采用現收現付的籌資模式，屬于社會養老保險范疇。其目標是有限度的緩解老年貧困，提供各種風險保障，體現了社會互濟原則。

公共養老保險在規模上應該適中，以便給其他兩個支柱留下較大的發展空間，并應實行現收現付制，以避免出現國家公積金管理中常見的問題。

2.第二支柱。即企業補充養老保險計劃，是一種完全積累制的并由私人管理的養老金計劃，它既可以是強制執行也可以是自愿實施。完全積累制會促進資本積累和金融市場的發展，由此帶來的經濟增長會使公共支柱的籌資更加容易，如果第二支柱運作的比較成功的話，將會減少人們對第一支柱的依賴，減輕政府的財政壓力。

很多國家的第二支柱一般采用個人賬戶儲蓄積累的籌資模式，如美國的雇主補充養老金計劃，澳大利亞的職業養老金保障制度。這一支柱養老基金的運營管理市場化，一般由商業保險公司、基金管理公司、信托、投資金融機構運營管理基金。世界上大多數國家將這一層次的養老保險計劃列入商業養老保險的范疇。

3.第三支柱。主要是個人儲蓄性養老計劃，為那些想在老年得到更多收入及保險的人提供額外保護，一般由商業保險公司辦理，個人自愿投保，政府給予稅收優惠，鼓勵人們把錢存進養老金儲蓄賬戶。目前，大多數國家的第三支柱主要是個人在人壽保險公司購買各種商業養老保險計劃，并享有特定的政策支持，如美國、德國等國家都給予不同的優惠政策。

歸納起來，第一支柱的公共養老保險體現社會公平，第二、第三支柱的商業養老保險，包括企業補充養老保險計劃和個人儲蓄性養老計劃，體現效率和個人的自我保障責任。這三大支柱有機的將社會公平與效率、政府與市場、社會保障責任和個人保障責任結合起來，共同完成養老保險的三大功能——收入再分配、儲蓄和保險。收入再分配和儲蓄的功能是分離的，保險功能則由這三大支柱共同提供(如下頁圖所示)。

在全球人口老齡化日益嚴重所帶來公共養老金支付膨脹的背景下，盡管各國養老保險改革在內容和形式上盡不相同，但從總體上看基本思路大致相同:構建并完善“三支柱”養老保障體系，尤其注重鼓勵和發展商業養老保險。

二、中國發展商業養老保險的緊迫性

1.人口老齡化讓我們“未富先老”

目前，世界上大多數國家采用的是1982年維也納世界老齡問題大會所界定的人口老齡化的標準:60歲以上的老年人口占總人口的10%以上或者65歲及以上人口占總人口的7%以上。

2000年的第五次人口普查中，中國65歲及以上的老年人口已達8 821萬，占總人口比重為6.96%;2005年中國60歲以上人口是1.44億，已占全國人口的11%(見表1)。因此，中國已經進入了老齡化社會。

蔡舫等學者研究發現，發達國家是在基本實現現代化的條件下進入老齡化社會，屬于“先富后老”，而中國是在尚未實現現代化，經濟尚不發達的情況下提前進入老齡化社會，屬于“未富先老”[1]。

從表2可以看出，總的趨勢表明，社會經濟的發展和人口老齡化雖然是兩個相互獨立的不同過程，各自具有本身的特點和規律，但兩者之間存在著密切關系，它們的變動互相影響，互相制約。一般規律表現為經濟越發達，人口老齡化程度越嚴重。此外，在一些老年型人口的國家或地區，人均GNI都很高，如，日本、美國、法國等。但是人均GNI與人口老齡化之間并不是一種簡單的線性函數關系。在一些人均GNI較高的國家或地區，人口老齡化程度并不一定高，如西亞一些國家，人均GNI較高，但是人口結構上屬于年輕型;而東歐一些國家或地區人口老齡化程度較高，但人均GNI也并不高。中國的人口年齡結構和經濟發展水平之間的關系也屬于“異?！狈秶司鵊NI 1 100美元左右，這是由于中國實行二十多年較為嚴格的計劃生育政策，人口轉變并不是一個自然的過程。

2.巨額的養老基金缺口

“未富先老”帶給中國養老問題的挑戰，還因為人口老齡化與養老保險制度轉軌同時發生而變得更加嚴重。20世紀80年代中國經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉變，養老金籌集模式也由現收現付制向“統賬結合”的部分積累制轉變，體制轉軌造成了巨大的養老保險金缺口。同時，由于“社會統籌賬戶”和“個人賬戶”混賬管理，個人賬戶“空賬運行”的現象比較嚴重。據有關部門統計，截至2008年12月底，養老保險個人賬戶“空賬”近8 000億元，并將在未來的30年里以每年凈增1 000億元的速度持續擴大[2]。

目前，盡管中國在建立“三支柱”養老保障體系方面進行了一些改革和探索，但現行體系仍然是以現收現付的基本養老保險為主的單一支柱體系。根據國際經驗，支撐現收現付制的公共養老保險需要三個條件:相對年輕的人口結構、有效率的稅收體系和有效安全的基金管理和治理機制，而這些條件在中國不完全具備。所以，為維持養老保障體系正常運轉而產生巨額的基金缺口就不可避免了。2005年5月，世界銀行公布了一份關于中國未來養老金收支缺口的研究報告，報告指出，在一定假設條件下，按照目前的制度模式，2001—2075年間，中國基本養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元[3]。根據2007年相關數據測算，如果按照全國社會平均工資30%支付基礎養老金，每年總需求為13 037.8億元，占當年GDP的5.29%;按照各地居民家庭人均年消費性支出的50%支付基礎養老金，總需求為3 797億元，占GDP的1.52%。此外，隨著通貨膨脹和消費價格指數的提高，養老金水平也必須相應提高以確保足夠的實際購買力。

3.商業養老保險可以發揮強大的補充作用

在國家財力有限的條件下，政府主導的基本養老保險只能是“廣覆蓋，低水平”，只能滿足人們的基本保障需求，因而必須通過大力發展商業養老保險以分流日益增長的老齡化人口所帶來的養老壓力。此外，隨著基本養老保險金替代率不斷下降，這也在客觀上要求商業養老保險發揮越來越大的補充作用。據預測，三十年后中國基本養老金替代率只能達到30%[8]，這意味著退休前后的生活質量將產生巨大差異，而要彌補這樣的差距，必然要靠商業養老保險來填補。同時，大力發展商業養老保險，則可以在不增加政府財政負擔的情況下，借助商業保險的社會互助機制，把養老保險覆蓋到社會保險還沒有覆蓋到的農村和城鎮人口，以擴大養老保障的覆蓋面。據統計，截至2006年底，中國2.8億城鎮就業人口中，基本養老保險僅覆蓋1.88億人，參加農村基本養老保險的人數僅占農村人口總數7.22%，而進一步擴大保障覆蓋面勢必將給國家財政造成巨大的壓力。

三、中國商業養老保險的發展現狀

目前，中國第二、第三支柱的商業養老保險也逐步建立起來，但其發展仍然滯后。由于中國養老保障體系的第一支柱——基本養老保險的繳費率偏高，不僅給企業增加了經濟負擔、提高了生產成本、降低了競爭力，還擠占了企業參加補充養老保險的繳費能力和空間;繳費率的偏高也意味著個人將對基本養老保險的依賴性過高，從而降低了個人參加商業養老保險的積極性。

據中國保監會統計，2006年中國商業養老保險保費收入為626億元，占GDP比重不足0.5%，人均保費不到50元，而相比之下，發達國家相關費用占GDP的10%以上，人均保費超過5 000美元[4]。從國際比較看，中國2007年底人均長期商業壽險保單持有量為0.1件，遠低于發達國家1.5件的平均水平。中國保險行業協會原會長王憲章在2008年表示，中國人均商業養老保險保費大約是431元，僅為國際平均水平的1/10，為美國的1/ 70。從中國整個養老保障體系來看，根據國家規劃，商業養老保險應占到個人養老保險的10%~20%。而在養老保險成熟的國家中三支柱各占總養老金的比例是:基本養老保險約占養老金總數的30%，企業年金占比為30%，而個人儲蓄性養老金計劃，包括保險、基金、股票、銀行儲蓄、債券、房地產等，約占養老金總數的40%。在歐美國家，養老保險占歐美人壽保險收入已達60%以上。

從表3可以看出，中國壽險公司每年個人年金保費收入水平僅為美國的1/10左右，個人年金在所有年金保費收入中的占比也遠低于美國的水平。不難看出，中國商業養老保險的作用還遠未充分發揮出來，“三支柱”養老保障體系僅僅成為名義上的，作為第一支柱的基本養老保險負擔過重。因此，促進商業養老保險的發展使其充分社會管理和保障職能，并不斷完善中國的“三支柱”養老保障體系，是現今最為關鍵的。

四、促進中國商業養老保險發展的幾點建議

1.完善稅收優惠政策

從國際經驗來看，工業化國家企業年金計劃和儲蓄性養老計劃的迅速發展，與這些國家采取和實行程度不同的稅收制度安排政策密切相關。如，美國政府為鼓勵更多的人參與雇主補充養老保險計劃，給予稅收延遲優惠政策，其中以401(k)計劃最具代表性。該計劃因可以享受美國稅法(Internal Revenue Code)第401條K款的稅收優惠政策而得名，它由私營基金管理公司、尤其是人壽保險公司設計建立，雇主可以免除部分稅收，雇員也可以控制繳費金額并投資于資本市場獲利，因此401(k)計劃的參與率高達80%。此外，為鼓勵第三支柱個人儲蓄養老保險的發展，政府對個人開設退休賬戶也提供稅收優惠政策。

當前，中國商業養老保險尚處于起步階段，需要外部稅收政策的支持。稅收政策依然是商業養老保險市場，尤其是企業年金市場發展面臨的主要問題。有效的稅收優惠政策的安排能夠激勵企業和個人參與到商業養老市場中來，也體現了政府在養老保障中的職能。目前，各國最流行的是“先免后征”的延遲稅收制度，即允許雇主和雇員從他們的稅前收入中扣除養老金繳費額，并減免養老金投資收益所得稅，在養老金領取時征收個人所得稅。這種制度安排在當期消費和未來消費之間進行了調整，一定程度上反映了長期養老金儲蓄在生命周期里收入再分配的真實性質。為了發揮稅收政策的導向作用以及最大程度的保證商業養老保險市場化運作，中國稅收政策安排可以富有彈性。此外，在商業養老保險的發展初期給予更多的稅收安排，以鼓勵企業和個人繳費的積極性，盡可能擴大商業養老保險的覆蓋面;等到其逐漸發展成熟后，可以適當的降低稅收優惠的幅度，更多是通過利用市場機制來調節[10]。

2.加快資本市場的發展與完善，創造良好的投資環境

首先，建立并完善相關法律法規。根據國際證監會組織(IOSCO，International Organization of Securities Commissions)文件表明，高效率的證券法規必須有一個統一的法律框架來支持。目前，中國資本市場相關的法律框架明顯存在許多不足之處，不能提供穩定、有效、規范的市場制度，如，至今尚未出臺競爭法，對壟斷行為的處理無法可依;對證券市場的爭論解決體系，即公正和有效的司法體系的建設尚有很大缺陷等等。因此，應加快相關法律法規的建設和完善，比如修改《公司法》，以促成真正股份制企業的建立并按股份制進行運作;完善《證券法》有關規定，理順監管體制，賦予證監會、證券交易所、證券業協會明確的法律地位，各司其職;盡快出臺競爭法等法律法規逐步完善證券市場的法制建設[5]。其次，發揮證券監管部門的監管作用。監管部門應借鑒國外發達國家的監管經驗，在自身能力的范圍內行使權力，抓住監管的主要對象及關鍵點，并且要有明確的監管目標和原則;重點保證信息的披露完整、及時和準確，這一點對證券市場的發展至關重要;大力推進機構投資隊伍的建設和發展，要求管理層依照監督思路國際化、監管理念法制化、監管手段市場化要求，以第三方的立場嚴厲查處資本市場中機構投資者內幕交易、操縱股市等違法違規行為，將保護投資者利益，營造公平、公開、有序的市場環境和市場秩序為監管工作的重點，最大限度地維護市場的公平與效率。最后，改善資本市場的外部環境。股票的發行與上市必須回歸市場，減少中國證券市場中特有的計劃經濟色彩，適時推進國有股、法人股以凈資產為基礎向流通股股東配售;以市場選擇機制取代資產重組的行政選擇機制，加快現代企業制度的建設，使政企分開，讓企業真正成為資產重組中的市場主體;完善上市公司的法人治理結構并規定上市公司退市的硬性標準，細化退市規則，從制度上消除行政干預退市的可能性[6]。

3.健全商業養老保險的監管體系

對于商業養老保險的監管，應充分發揮市場作用，加強保險公司等商業機構償付能力的監管，確保其用來承擔所有到期債務和未來責任能力充足，從根本上保護投保人的根本利益。同時，要在深入研究商業養老保險的風險特性和盈利模式的基礎上，借鑒國際經驗，開發更加科學的風險模型和監測技術，完善商業養老保險償付能力監管指標體系，提高其科學性、適應性和操作性;盡快研究建立償付能力危機或突發事件出現后的處理手段，做好預案，解決商業機構償付能力不足時的應急措施及其退出機制[7]。

在完善商業養老保險監管體系過程中應堅持以下幾個原則:(1)堅持以償付能力作為監管核心的原則。(2)堅持有效保護投保人的合法權益。(3)堅持監管成本最小化和收益最大化。(4)堅持公平、公正、公開的原則。簡言之，只有通過強有力的動態監管，才能夠保證商業養老保險基金的安全性，并促進其健康發展并完善“三支柱”養老保障體系。

參考文獻:

[1]蔡舫，等.中國人口與可持續發展[M].北京:科學出版社，2007.

[2]鄧英.英國養老保障體制改革及對中國的啟示[D].成都:西南財經大學，2007.

[3]中國金融網，http://www.zgjrw.com.

[4]中國養老金網，http://www.cnpension.net.

[5]范恒森，李連三.論中國證券市場監管環境、目標與建議[J].資本市場，2002，(1).

[6]張銳.資本市場的缺陷與修正[N].中華工商時報，2003-02-08.

[7]段家喜.養老保險制度中的政府行為[M].北京:社會科學文獻出版社，2007.

[8]中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告[EB/OL].http://www.cnca.org.cn，2006-02-24.

[9]世界銀行.防止老齡危機[M].北京:中國財政經濟出版社，1996.

[10]中國保監會.養老保險國別研究及對中國的啟示[M].北京:中國財政經濟出版社，2007.