余缺調劑型農地流轉研究

摘要:土地流轉是實現土地資源的合理化配置、提高土地收益的有效途徑，在城市化、農業市場化不斷發展的背景下，土地流轉更是有著保護土地資源、促進農民增收的重要意義。以河北省隆堯縣千戶營鄉為調查地區，通過調查分析發現，在當前的城市化、農業市場化的發展程度較低的經濟背景下，該地區的土地流轉的主要驅動力是非農就業機會的增加以及勞動力轉移之后農村部分土地經營主體的暫時空缺和該部分土地的暫時剩余，而當地的土地流轉方式、流轉程度以及流轉中存在的一些問題都與這種土地流轉的激勵因素密切相關。

關鍵詞:土地流轉;現狀;余缺調劑型;原因分析;政策建議

中圖分類號:F321.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0046-04

當今，三農問題日益成為中國社會與經濟發展中的重中之重。自2004年開始，國家實施了一系列的惠農政策，如減免農業稅，發放糧食補貼、農機補貼及家電補貼等。短短幾年，農民的生活有了顯著的改善。但是，農村人多地少，經營分散，與市場經濟要求的規模經營相去甚遠，農民增收困難，農村經濟增長緩慢，所以完善農村土地承包經營制度從而實現規模經營也成了大勢所趨。十七屆三中全會就曾強調:“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”所期望的農村土地經營模式的發展前景是:農村土地隨著市場導向合理流轉，實現資源的合理化配置，從而建立效益更高的規模經營方式。但是，通過何種方式流轉，在流轉的過程中如何保證農民這一弱勢群體不失去他們最后的保障——土地，如何建立一個有效的、相對公平的土地流轉市場以及在未來的土地流轉市場上會不會出現歷史上的土地兼并等一系列問題也是不得不考慮的。

本文從微觀入手，以河北省隆堯縣千戶營鄉的三個村莊:千戶營、杜家莊、趙家莊為主要的調查地區(該鄉人均耕地面積不足2畝，以上三個村莊的人均耕地面積分別為1.5畝、3.4畝、1.9畝，分別代表低于全鄉人均耕地面積、高于全鄉人均耕地面積和與全鄉人均耕地面積相當的三類村莊)，以三村的村民為主要調查對象，采取抽樣調查的方法，了解他們的土地經營和流轉情況、國家土地政策的落實程度等。調查以戶為單位，以家庭人口在3人以上的家庭為主要調查對象，戶主子女已結婚且與父母分家的則析分成兩戶或多戶。樣本數量都為各村農戶總數的一半。除了對三個村莊的以農戶為單位的問卷調查以外，筆者還走訪了千戶營鄉的唐家莊、南魚、南王莊、王家場等村，以期在把握該鄉總體經濟發展狀況的前提下，通過對三個村莊的調查了解該鄉整體的土地經營狀況和土地流轉狀況。

一、千戶營鄉的土地流轉現狀

隨著中央對三農問題的重視，特別是2004年糧食價格大幅上漲，國家實行了一系列的惠農政策，農業生產的積極性大大提高，更注重科學種田，化肥、農藥的資金投入、科學選種的態度較之前更加積極，田里莊稼明顯比之前長勢更旺、產量更高。隨著市場經濟和市場觀念對農村的滲透，農民參與市場競爭的積極性有所提高，他們不再種植單一的小麥和玉米等糧食作物，棉花、洋白菜、芥菜、辣椒等經濟作物的種植面積大大增加，由以前的零星分布變成了現在的大片種植。根據對三村的抽樣調查和統計計算，除了常年在外打工且家里沒有青壯勞動力的農戶(耕地由老弱經營)，千戶營、趙家莊、杜家莊三村經濟作物家庭平均種植面積分別大約為3畝、3.5畝、7畝，按家庭人口4人計算，則三村經濟作物的種植比例分別為50%、51.5%、51.5%，也就是說，該地的經濟作物的種植面積占到了耕地面積的一半，與之前經濟作物只是零星種植的經營方式大不相同。由于經濟作物主要是為市場生產而不是用于家庭消費，因此可以說農民參與市場競爭的行為也有所增加。

農村土地流轉程度也在新的經濟環境下有所提高。如同家庭聯產承包責任制起源于民間自發選擇自己的土地經營模式一樣，在國家關于農村土地流轉的政策出臺之前，農村就已經存在著零星的土地流轉。在國家實施一系列的惠農政策之前，一方面，農民身上承擔著沉重的農業稅負擔，另一方面，農業經營粗放，糧價低，收入甚至小于對農業的支出，“以農養農，越養越窮”道出了大多數農民的心聲，有些在外打工或有固定收入的農戶便把土地讓給他人耕種，自己仍舊承擔農業稅，且不收取受讓人任何費用，這種現在看似得不償失的情況在當時的農村是確實存在的。隨著土地上的收益越來越好，一些農戶便把土地連帶農業稅負擔一同轉給村里的種田能手耕種，在那個以物易物仍舊存在的年代，受讓方只在豐收時給轉讓方一些農作物，如一袋小麥或玉米作為補償。自國家實施減免農業稅和發放糧食補貼等惠農政策以來，土地流轉程度有所提高，且農戶按照市場導向進行土地流轉的成分也大大增加。三村具體流轉現狀如下:

杜家莊的土地流轉面積在三個村中最大，主要原因是該村的人均耕地面積大，一旦農戶有了穩定的、較高收入的非農就業機會，就會把大面積的耕地流轉給其他農戶耕種。在走訪的70個農戶中，有20個農戶(人口均在4人以上，家庭平均耕地面積在10畝以上)通過租賃、轉包、互換三種方式參與了近100畝土地的流轉，流轉情況如下:

次要原因是千戶營村，該村是全鄉最大的村，交通便利，集市貿易非常發達，很多農戶除了從事農業生產以外，還都會經營一些小生意或是服務業，該村的兩條主干街道上布滿了各種肉食店、蛋糕店、超市、理發店和服裝店等，該村的年齡在30歲以上的在外打工者所占比例也比杜家莊和趙家莊高，可以說該村對經營除農業以外的其他行業的興趣比另外兩村更為強烈，土地流轉也較頻繁，但由于人均耕地面積小，土地流轉面積不大。在走訪調查的100個農戶中有29個農戶的70多畝土地通過租賃、轉包、互換、轉讓四種方式進行了流轉，流轉情況如下:

趙家莊人均耕地面積近2畝，該村土地流轉面積較小，且流轉方式不靈活，在調查的65個農戶中，有10戶的近50畝土地通過租賃、轉包兩種方式進行了流轉。流轉情況如下:

由以上的調查結果可以看出，租賃和轉包是該地區土地流轉的主要方式，三個村莊的人均耕地面積雖不相同(杜家莊的人均耕地面積比千戶營多出了1倍多)，各村總體經濟的發展狀況有高有低(三村的總體經濟發展水平由高到低分別為千戶營、杜家莊、趙家莊①)，但是在土地流轉方面，卻呈現出某些共同的特點和問題

1.流轉面積小、程度低，且很多土地流轉以后仍然無法實現規模經營。以抽樣調查的結果估算，杜家莊、千戶營、趙家莊的土地流轉面積占總面積的比例都在5%左右，涉及的農戶分別為28.6%、29%、18.5%，土地流轉程度偏低，分散的土地流轉也很難實現土地的規模經營。根據調查，土地流轉的受讓方從事農業生產的家庭勞動力大多在兩人以上，在人力資源方面有條件通過土地流轉增加土地經營規模，但是90%以上的受讓戶在轉包或租賃了土地以后，土地規模仍然維持在25畝或者以下。“規模經營”是個農業發展的理想模式，對家庭的適度規模經營來說，不同的地區有不同的標準，如兩個勞動力經營20畝耕地，對于農業集約化程度高的發達地區來說是規模經營，但是對于農業經營比較粗放的地區來說則是勞動力過剩。以千戶營鄉為例，一個有兩個勞動力的家庭租賃了其他農戶的土地以后，耕地面積為20畝，其中10畝用來種糧食，10畝用來種植一些經濟作物(當地的很多農戶的經濟作物種植一般都不會超過糧食作物的種植，且經濟作物的畝收益一般不超過2 000元)，在農作物市場價格穩定、自然氣候不發生異常以及化肥、農藥、種子、水電價格維持在正常水平的情況下，以糧食的畝產凈收益為1 000元(是理想收益，農民的實際收入大都在1 000元以下)、經濟作物的畝產凈收益為1 800元計算，該家庭一年的農業收入為

28 000元，除去租金2 000元，則收入為26 000元，即每個勞動力每年收入13 000元，比當地的在外打工者的年收入多

2 000元~3 000元，但是這是在理想的模式下，實際的生產當中，農民往往要承擔氣候異常、農作物價格下跌、化肥農藥價格上漲等自然環境和市場帶來的多重風險，所以每個勞動力一年的農業收入往往在13 000元以下。在調查中發現，每個農業勞動力的收入是隨著耕地經營面積的增加而逐漸提高的，一個擁有兩個勞動力的家庭經營至少30畝的耕地才能形成適度的家庭規模經營。無法實現較高收益的家庭規模經營，人均耕地面積少是普遍原因，另一個重要的現實原因是由于土地流轉的雙方，尤其是受讓方的土地流轉行為并不是按照市場對農業的規模經營要求而采取的一種主動追求利益最大化的行為，現實中的土地流轉，人情關系和順其自然的態度是土地受讓方和與土地分離的出讓方之間達成土地流轉協議的的行為特點。

2.土地流轉方式單一。三個村的農民大多以有償的轉包或者租賃的方式將土地流轉給農村的鄰居、朋友或是親友耕種，互換也是一種較為常見的流轉方式，但不涉及農業經營方式的改變。流轉主要是發生在家庭與家庭之間，土地承包經營權的轉讓方和受讓方也都在同一個集體經濟組織內，沒有發生本集體經濟組織內的土地流轉給外村或外鄉人耕種的現象。且在沒有簽訂規范的土地流轉合同的情況下，從現有的權利和義務關系來看，有償的轉包和租賃已混合成同一種流轉方式了。從受讓方的情況看，土地流轉完全發生在承包戶之間，其首要目的并不是為了盈利，而是為了在土地轉讓方與其承包地分離的情況下，其土地仍可以得到有效經營，并且同時增加土地流轉雙方的經濟收入，從這個意義上來看，土地流轉是一種承包戶之間調劑余缺的行為。

3.土地流轉的自發性強。首先，大多數農民并不知曉國家對于土地流轉的政策，對于通過土地流轉從而實現土地資源的合理化配置、達到適度規模經營的邏輯關系更是不甚了了，他們的土地流轉并不以實現規模經營為目的，從某種程度上說是“迫不得已”，如果農戶在不影響自己的非農業勞動的前提下，能夠勉強完成土地的耕種，他們是不會放棄農業經營的。即使是為了保障不耽誤自己的非農勞動時間和非農收入的穩定而進行的土地流轉，他們的流轉對象也往往是和自己關系不錯的親友或鄰居，在彼此信任的基礎上，可以省去很多書面或口頭協商的時間和成本，而且土地出讓方可以收取一定的補償和擁有隨時收回土地的權力，而土地受讓方也可以增加土地經營規模。在這種普遍的流轉模式下，流轉雙方并不簽訂流轉合同，也不向發包方履行相應的手續備案，只是通過簡單的私下口頭商定實現土地的流轉，雙方商定的土地流轉期限也非常短，大多為一年，最長的不超過五年，且大多流轉期限多于一年的受讓農戶往往是在年尾或作物豐收后與轉讓農戶商量雙方的流轉協議是否繼續，這不利于受讓方對土地做較為長遠的規劃和經營。雖然土地流轉的自發性強的特點弱化了土地流轉的規范性和有序性，但是這種流轉行為在目前農業市場化、城市化的發展程度還不高的背景下是符合土地流轉雙方的經濟理性的，在非農就業不穩定、農民無力長時間參與市場競爭且農村社會保障體系尚不健全的情況下，簽訂長時期的、固定的土地流轉合同，無論是出讓方還是受讓方都要承受很大的經濟風險。

4.土地流轉無序、不規范。(1)根據調查結果，90%以上的進行了流轉的土地沒有簽訂流轉合同或者流轉合同不規范。農戶的土地大都轉包、租賃給親友或熟識的人耕種，彼此之間的情誼和信任替代了流轉合同，流轉條件、流轉期限等都是通過口頭協議實現，所以除了一兩戶戶口已遷到城鎮且結束了與發包方的土地承包關系的家庭簽訂流轉合同外，幾乎沒有農戶之間簽訂流轉合同的情況。即使土地是在集體和家庭之間流轉，簽訂流轉合同的也很少，雖然由于土地流轉的規模小、程度低，流轉合同簽訂的作用并不明顯，但是，這也會導致土地流轉的轉讓方與受讓方之間因為農田水利設施、流轉期限等問題的意見不一致產生矛盾，而又沒有相應的流轉合同作為憑證，雙方只能各執己見，甚至發生口角、大打出手，雖然這些矛盾并不突出，也不多見，但隨著土地流轉面積的不斷增加、程度的不斷提高，在將來的土地流轉市場上，簽訂土地流轉合同必會成為一道有效解決土地流轉糾紛、保障農村社會穩定必不可少的程序。(2)有一部分土地在流轉之后變成了非農用地，改變了土地的農業用途。根據調查，三村都存在著或多或少的農業用地被轉變為住宅、塑料廠、磚廠和服裝廠等建筑用地的情況，雖然情況并不嚴重，但有不斷發展的趨勢，這對于由于人均耕地面積小而無法實現規模經營的農業發展現狀又增加了一個潛在的不利因素。(3)土地流轉的相關法律法規不完善。《土地承包法》和《物權法》雖然為土地流轉提供了法律依據，但是關于土地流轉過程中的程序、規范和相關細節的法律尚未出臺。(4)農村集體土地所有權主體虛化，代表集體享有土地所有權的往往是當地的村委會，其法人代表常常是村里的干部，在未承包土地的租賃、修路占地、占地建廠等一系列涉及到農戶切身利益的事件當中，大多數農民往往沒有說話的主動權，自己的切身利益時不時地受到損害。

二、土地流轉現狀的原因分析

第一，城市化程度低，勞動力轉移過程中農民的各種經濟和社會權益無法得到有效的保障，農民將土地作為最基礎、也是最后的生存和生活保障的土地價值觀根深蒂固。無論是“離土離鄉” 型的農村勞動力轉移，還是“離土不離鄉”型的勞動力轉移，都沒有為從農業中轉出的勞動力提供一種有效的基本生存保障，因此即使他們都不再從事第一產業，也不愿放棄將土地作為最后保障的權利。隨著城市化和市場經濟的發展，近年來，農村勞動力放棄農業并向城市的第二、三產業轉移的速度越來越快，規模也越來越大，大量的農村勞動力涌向了城市，一方面緩解了農村勞動力嚴重過剩的問題，同時也加快了農村土地流轉的步伐。據調查，三個村的30歲以下的輕壯勞動力幾乎沒有在家從事種植業的，整年都在外打工;整年在外打工的35~50歲之間的勞動力(以男性為主)也在30%以上;還有很大一部分季節性務工者，即冬季的閑余時間外出打工。流轉的部分主要就是這些由于在外打工而無法從事農業活動的勞動力所承包的土地。這種牢固的“即耕且工”的經濟模式是每個村莊共有的特點。城市就業吸引農村勞動力的源動力還是經濟利益的驅使。一個勞動力每年的收入(約10 000元)幾乎與每年耕種10畝地所獲收入相當甚至多于土地收益、且不用受嚴寒酷暑之苦，也不必承擔氣候異常和自然災害帶來的損失。雖然近幾年糧食價格上漲、免除了農業稅且發放了糧食補貼，但是打工者的工資也相應上漲了許多，加上種子、農藥、化肥、水電的價格增幅也很大，農業投入成本增加，農村勞動力對從事農業的興趣并沒有隨著經濟環境的變化而變得更為強烈。但同時，因為離農進城的農民被排除在城市社會保障之外，而又缺乏農村社會保障機制，這些人仍將把土地作為最后保障[1]。且由于土地也有不錯的收益，他們往往不愿放棄耕種，通常的做法是由家里的老、幼和婦女耕種一些易管理的糧食作物，農忙時雇人進行管理或收獲。且大多數農民都有自古就已存在的惜土如金的觀念，他們不會輕易放棄土地的耕種。其他任何的物質財富都有用盡的一天，但土地資源的利用價值是永久的。正像費孝通先生所說，“雖然有壞年景，但土地從不使人的幻想徹底破滅，因為將來豐收的希望總是存在，并且這種希望是常常能實現的。”[2]

第二，資金的缺乏、技術的落后及長時間固守無利潤和效益可言的小規模土地進行經營的生產方式使得農民心中的家庭經營模式的土地經營觀念根深蒂固。分散的小農經濟的土地經營模式已在中國歷史上存在了兩千多年，雖然與現在的集體土地所有制的性質不一樣，但是，兩者確有一些共同的特點:規模小、收益低，以保證全家溫飽或基本消費為目的。不管是在古代還是現代的農民的觀念中，依靠土地發家致富都是不可能的，那是只有地主和商人才能完成的豐功偉績，“光憑種地是發不了財的”是農民經常掛在嘴邊的口頭禪。

第三，農戶要承擔自然氣候異常和市場經濟的不確定性帶來的雙重風險，經營的土地規模越大，風險也越大，尤其是經濟作物的種植，既伴隨著高收入，又伴隨著高風險。以種植經濟作物洋白菜為例，近幾年的價格一直在0.05元/斤~0.35元/斤之間波動，洋白菜種植耗時、耗力，投入的農業成本也較高，如果當年的價格在0.01元/斤以下，則收益比不上在同樣的耕地上種植糧食作物。

第四，資金的短缺和農村金融、信貸的不發達也是農民無法擴大土地經營規模的一個重要原因。農民是低收入群體，且沒有其他物質財富作為抵押，所以極少有向銀行或農村信用社借貸的情況。而向親友、村民借錢投資農業的情況更是少見。一個人為了娶親蓋房可能會從親友那里借到錢，但是若為了投資農業，則很可能會被拒絕，因為，娶親蓋房是為了家庭的完整、后代的延續，在農民的觀念中，這是事關農民尊嚴和幸福的頭等大事，親戚朋友會傾囊相助，借資方也會慢慢償還。而投資農業在村民看來是一種冒險的求富行為，借錢就意味著他們也要承擔一份風險。

三、土地流轉的前景分析及政策建議

1.明晰土地產權，切實保護農民的土地承包經營權。一塊土地一旦進入市場進行流轉，其可能涉及眾多擁有不同權利和義務關系的參與者。首先，國家和集體掌握著土地的所有權;土地的承包經營權(使用權和處分權等)則歸屬于農村集體經濟組織內部的農民;土地進行了流轉以后，土地的使用權、占有權和收益權等則歸屬于土地受讓方;受讓方可以雇傭工人從事土地的經營。各方都有不同的權利義務關系，明晰各方的權利和義務，是土地合理流轉的前提和條件。

2.放寬農村人口向城市轉移的政策限制，增加就業機會，為已轉到城市二、三產業的農村勞動力提供與本地勞動力相當的社會保障。土地流轉的程度往往與當地的勞動力轉移狀況緊密相關，但二者并不是呈正比例關系，如上文所說，大部分農村是一種“即工且農”的格局，主要原因是在外務工的農村勞動力在工作地往往得不到有效的社會保障，而又不得不承擔工資下降甚至是失業的危險，最近的金融危機導致的工廠倒閉、農民工返鄉就是一個典型例證。所以要讓轉移出的勞動力逐漸放棄農業經營、融入城市，就要建立健全農村勞動力轉移的社會保障機制，給那些潛在的土地流轉戶吃一顆“定心丸”。

3.完善土地流轉政策，制定相應的法律法規，建立健全土地流轉中介組織。涉及土地流轉過程中的具體權利與義務關系的法律是土地進行合理流轉的法律保障。如何保證農民在流轉過程中不至于失去土地，如何保障耕地在流轉過程中不被改變用途，如何確保即受市場調節又有政策引導的土地流轉能合理、有序的進行，建立健全相應的法律法規無疑是最重要、最關鍵的手段。建立一個工作效率高的土地流轉中介組織，提供流轉信息，協調各方的權利與義務關系，是土地流轉有效進行的組織保障。

參考文獻:

[1]馬曉河，崔紅志.建立土地流轉制度，促進區域農業生產規模經營[J].管理世界，2002，(11).

[2]費孝通.江村經濟[M].上海:上海世紀出版集團，2007:144.