新型農村社會養老保險基金籌集機制創新研究

摘要:“新農保”之所以“新”是緣于其確立了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔保險費的籌資機制。農保資金作為農村養老保險制度的“命脈”，制約著該制度的全面覆蓋和高效開展。因此，拓展籌資渠道、增強籌資能力是現階段“新農保”關注的重點。在金寨縣城市化進程的背景下，以農保資金籌集為出發點，將征地補償費部分轉入農保基金將是一條新型有效地融資渠道，同時也是對“新農保”基金籌集機制的一項創新研究。

關鍵詞:城市化;新農保;農保基金;籌集機制;創新研究

中圖分類號:F84文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0057-02

建立新型農村社會養老保險制度，是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分，對確保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義重大，同時對促進農村地區消費，拉動內需也具有重要意義。相比較而言，過去的老農保主要是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式，而新農保具有個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的鮮明特點。它是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等一系列惠農政策之后的又一項重大的惠農政策。

一、新型農村養老保險開展現狀

(一)積極籌備試點推廣工作

金寨縣自2003年起便開始籌劃縣城新區建設工程，至今累計完成了20多項市政工程建設。近三年來，縣城新區累計征地2 590畝，先后出讓經營性用地284畝，獲收益3 365萬元。大規模的城區建設，征用了大量農田和山地，導致了失地農民不斷增加。就在探索建立失地農民安置保障的長效機制和途徑的同時，國務院開展了“新農保”的試點工作，金寨縣也被劃入了試點縣的行列，為確保惠農政策盡快落到實處，真正實現農村老年居民“老有所養”，促進社會和諧。金寨縣積極籌劃安排推進“新農保”的試點推廣工作。“新農保”是惠及全縣農村群眾的“惠民工程”，是解決農民群眾最關心、最直接、最現實的養老保險問題的重要舉措。當務之急則是結合當前城市化、老齡化現狀研究討論具體融資方案，以確保“新農保”制度順利推行。

(二)開拓多元化的投融資渠道

新農保制度建設的速度和保障水平取決于社會保障資金的籌集渠道與方式。金寨縣“新農保”基金主要來源于政府和農民兩個方面。為了實現新型農保制度的跨越式發展，縣社保局正在通過理論、政策和制度的創新，積極探索建立多元化的籌資機制。比如，將政府和農民潛在的社會保障資源激活為現實的社會保障資源，以形成穩定的政策和資金保障。

農保基金作為退休農民的“保命錢”，應通過管理程序的科學設置，防止保險基金的流失，確保基金的保值增值。而實現農保基金的保值增值正是農村社會養老保險可持續發展的關鍵所在。金寨縣新型農保基金的投資運營的范圍目前僅限于銀行存款、買賣國債。隨著全國社保基金的投資范圍從最初只限于國內銀行存款、股票、國債等幾個品種，到開始實業投資和股權投資，金寨縣社保局也正致力于開拓多元化的農保基金融資渠道。

二、征地補償融入基金籌集機制

(一)創新機制的提出

1.土地補償發放隨意性較大。按照金寨縣現行發放辦法，是由村委會召開村民大會，討論通過分配方案，最終按照分配方案直接發放。而這樣做會使補償金完全分流到每個農戶手中，同時也會將每次的補償金分光發盡。如此下去，則會對失地農民未來的生活構成巨大威脅，極易催生社會不穩定因素。因此，對于土地補償這類共有的資金，應當提留一部分用于公共福利和公共設施開支。而從當前新型農村養老保險的資金籌集不足而言，從失地農民的土地補償金中拿出一部分用于農民的養老保險不失為一種可行有效的方式。

2.科學合理的征地補償是前提。中國社會科學院的一項研究表明，在失地農民中，生活水平下降的占60%以上，生活水平較征地前提高的不到10%。這說明政府應對失地農民的社會保障問題引起足夠的重視，要建立合理有效的失地農民補償機制和補償標準，同時也要引導失地農民對土地補償進行科學有效的運用從而使其享受到經濟發展過程中的共同成果。科學的補償標準由國家及地方政府根據實際國情民情而定，而征地補償的有效運用卻可以由地方各級政府靈活掌握。事實上，對于征地補償是否得到有效運用，各級政府并未給予太大關注，或者有所關注也僅是孤立的看待。本文參照金寨縣“新農保”資金籌集運作中出現的資金籌集不足、覆蓋面不廣、保值增值困難等問題，同時結合一些學者專家的觀點和金寨縣城市化進程中土地補償金使用發放隨意性較大的現狀，提出了一條新的規范化融資渠道——將城市化進程產生的征地補償費部分轉入“新農保”基金社會統籌賬戶，由全縣農民共享這一統籌基金。

(二)創新機制形成機理分析

1.構建長效保障機制的內在驅動。城市化的加快發展導致了失地農民的大量增加，金寨縣縣政府為了保障新區建設下失地農民的正常生活和確保城市化的順利推進，向失地農民發放一次性的土地補償費和安置費。短期內，一次性的補償有利于減輕政府的負擔，但從長遠來看，由于失地農民受教育水平低，失去土地后缺乏再就業技能，再就業比較困難。這種補償辦法只是側重考慮失地農民暫時性的生活問題，并不能對失地農民形成長久的保障機制，失地農民普遍出現了坐吃山空的境地，這么一來土地補償也就違背了其保障農民生活的初衷。因此，對土地補償費加以合理利用，采取從政府、征地單位、農村集體、農民個人獲取的補償費中各劃出一部分資金轉入“新農保”基金的辦法，將會較好實現失地農民的長效的社會保障機制。但值得注意的是，該機制的資金劃轉對象是征地補償費和安置費，但并不能就此將劃轉的資金全部用于為失地農民建立農保基金。如果認為是誰失地得補償誰受益的話，則會產生新的不公平現象。因此，征地補償轉入農保基金的部分應為全體農民共同分享，應有利于構建惠及全縣農民的長效保障機制。

2.緩解政府財政負擔，擴大惠及范圍的迫切要求。當前正值金寨縣“新農保”推廣時期，建立農村社會養老保險制度對農民來講是一件大好事，但政府財政資金不足是最大問題。由于“新農保”的資金需求呈剛性發展趨勢，地方政府的財政在維持其他公共事業方面支持較大，因此政府對農村養老保險的支撐便顯得力不從心。雖然新的養老制度需要讓政府承擔一部分責任，但不能據此完全指望政府。在此背景下，如果不切實際地大包大攬，最后則只能是好心辦壞事，或者好心辦不成事。因此，結合當地縣情設計出靈活實用的農村養老保險制度，積極探索新的融資渠道對于緩解地方政府的財政負擔以及提高“新農保”的保障水平具有現實意義。

據了解，目前廣東中山的三角鎮在土地征用過程用土地補償金為被征地農戶購買農村基本養老保險。而在此之前的征地補償金除了發放給村民之外，還會按照比例提留一部分作為集體資金，這部分資金一般不發給村民。而新模式實行后，村集體拿出部分提留資金給征地農戶購買農保。征地戶土地補償金與農村基本養老保險的有機結合雖然有利于減輕失地農民的負擔，但這只是出于對失地農民的單方面的考慮，并且籌集的資金極其有限。將村集體留存資金和政府單位獲得的土地流轉資金、失地農民個人獲得的部分匯聚起來按一定比例提取并轉入“新農保”社會統籌基金，能夠有效緩解政府財政負擔、擴大惠及范圍，并最終形成讓全體農民受益的長效保障機制。

3.促進農村居民廣泛參保，提升保障水平的有效途徑。《金寨縣新農保實施辦法》規定:年滿60周歲未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村居民，不用繳費，每人每月可享受國家給予的55元基礎養老金。這里的基礎養老金由政府全額承擔，是新農保資金的主要組成部分，即使已經年滿60歲的老人和沒有全部或只有部分繳費能力的居民，都可領到這部分適時調整的基礎養老金。這項規定，使得新農保吸納了絕大多數農村老人參與積極投保。基于此項規定，探索將征地補償金劃轉入“新農保”基金社會統籌賬戶將是增強吸引力的又一舉措。

在發達地區集體經濟力量較雄厚，集體補助是農民繳費的巨大支持，永久計入個人賬戶則給農民吃了定心丸。相對較落后且城市化進程比較快的農村地區，集體補助力度較小，但集體可支配的征地補償金數目較大，將這部分資金劃入農保賬戶則能很好提升農民參保的積極性。但如若將補償金按照相對發達地區的經驗永久計入個人賬戶則會產生如前文所述的不公平現象。而將其轉入社會統籌部分則能從籌資機制上為覆蓋人群最大化提供保障。這將很好解決不公平問題，同時也能促進農村居民廣泛參保，提升保障水平。

4.農村地區社會公平的呼聲。目前金寨縣新縣城建設征用農用地的過程中，對應的征地收入比例大致為:農民個人5%~15%，農村集體25%~30%，政府機構得60%~70%。這表明，農民的土地被征用后，只能得到政府和征地單位支付的數額不多的土地補償費和安置費。而政府及其機構通過招商引資等獲得的補償低則是農民獲得補償的7倍，高則達到14倍。而創新機制基于社會公平的角度，要求對農民自身、集體及政府機構獲得的補償進行劃轉時的比率實行差異化界定。同時將資金劃入社會統籌賬戶為全體農民共享，因此在一定程度上實現了社會公平和對農民的充分保障。

三、基金籌集創新機制前景展望

農保基金是參保農民日后養老的“保命錢”，是農村社會養老保險事業運行的基石，其管理和運營的質量直接關系到這項事業的成敗。當前城鎮化進程的迅速加快，對農保基金拓展籌資渠道、增強籌資能力提出了迫切要求。眾所周知，城市化是中國農村地區的必經階段，將土地補償劃入“新農保”社會統籌基金正是基于這一國情提出來的。城市化進程的必然性和長期性，造就了該基金籌集機制的可行性。同時，前文對其形成機理的詳細闡述，預示著該機制將為當前新農保基金賬戶開辟一項新的資金來源渠道。相信本次基于“新農保”基金籌集機制上的創新探索能給中國的新型農村養老事業注入新鮮血液。

參考文獻:

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[2]王辰華.21世紀中國養老保險基金理性選擇──多元化營運[J].新疆金融，2001，(5).