新時期中國鄉鎮政府職能轉變研究

摘 要:隨著時代的發展，鄉鎮政府職責的重點不斷轉移。但農村經濟體制改革后，鄉鎮政府職能沒有根本轉變，越位、錯位、缺位現象嚴重。為順利轉變鄉鎮政府職能，應該把著力點放著建立和諧的民主型行政生態環境;政企分開，加強農村市場建設;政社分開，促進村民自治;改革鄉鎮財政，建立城鄉統一的財政制度;建立完善鄉鎮公共產品供給體系等方面。

關鍵詞:鄉鎮政府;職能轉變;政府職能

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0195-02

鄉鎮政府在鄉村的政治經濟文化生活中扮演極其重要的角色，其職能的有效發揮直接關系到農村的民主建設、經濟發展和社會穩定，并且政府的具體職能隨時代的變化而變化，所以研究鄉鎮政府職能定位極具現實意義。

一、鄉鎮政府職能轉變的時代形勢

新時期兩件大事使中國鄉鎮政府職能轉變研究具有時代意義，一是“社會主義新農村建設”，二是“農業零賦稅”。

新農村建設是政府自上而下推動的，作為最基層行政單位的鄉鎮政府，直接面對三農，其作用是至關重要的。在新農村建設中，鄉鎮政府應該如何定位，如何治理，履行什么樣的職責和功能，是一個亟待解決的問題，也是一個需要理論探討的問題。

農業稅一直是中國鄉鎮財政的重要來源，征收農業稅也一直是鄉鎮政府的重要職責。財政是政府職能運行的基礎，免征農業稅后，鄉鎮財政收入減少了，鄉鎮政府職能如何順暢運行，是一個亟待解決的現實問題。

二、新時期鄉鎮職能的困境

1.職能“缺位” 。所謂“職能缺位”就是指該政府管的不管，出現了管理的真空和盲點。鄉鎮政府職能缺位有兩種，一種叫做無意識缺位，是由于認識不到位，對于一些本應該由鄉鎮政府承擔起來的職能，沒有自覺地承擔起來;另一種叫有意識缺位，是由于受鄉鎮政府經濟能力、干部素質等方面因素的制約，使已經認識到應該做好的工作沒有完完全全地履行好。農村稅費取消后，不用“催糧要款”，許多鄉鎮干部認為肩上的擔子輕了，究竟該怎樣工作卻摸不著頭腦。他們無法從傳統的鄉鎮工作中解放出來，只有聽領導安排，不懂得如何去主動服務。

2.職能“越位” 。所謂“職能越位”就是指超越政府職能范圍和權限，干預了不該干預的事，比較多的體現在對村民自治的干預上。《村民委員會組織法》明確規定:鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉鎮政府的工作。鄉鎮政府與村民委員會是指導與被指導的關系而不是行政上的領導與被領導的關系，村民委員會有自主權。但是實踐中，村民委員會儼然成了鄉鎮政府的下屬，得完全聽從鄉鎮政府的安排執行行政任務，替鄉鎮政府催糧征款、搞計劃生育等。為了工作便利，鄉鎮政府經常直接指派村級領導，干預村民選舉，對村民自選的領導不予認準等。

3.職能“錯位” 。“錯位”形象地說就是不做自己的事，種了別人的田，荒了自己的地。該放的權不放，不該管的事偏要管，黨政不分、政事不分、政企不分、政社不分，有利益的事爭著搶著干，沒有利或責任大的事不聞不問，推諉扯皮，整天忙忙碌碌，工作費力不討好，群眾不買賬。群眾遇到為難事，找誰誰不管，今天推明天，明天支后天。甚至出現了無執法權的非財稅鄉鎮干部收稅的違法問題。鄉鎮企業被譽為“繼家庭聯產承包責任制后農民的第二創舉”，自其誕生之日起就與鄉鎮政府結下了不解之緣。很多地方政府一度把招商引資，創辦鄉鎮企業當做工作第一要務老抓，還成為官員政績考核指標，以至盡管鄉鎮企業經過了多次改制，但是政府并沒有放棄對企業的占有、決策、處分和收益的權利。政府扮演者裁判員兼運動員的雙重角色，只顧了與民爭利而忘記了為村民提供公共產品和公共服務的本職工作。這即是典型的“職能錯位”。

三、新時期中國鄉鎮政府的職能轉變路徑

1.建立民主和諧的鄉鎮行政生態環境。鄉鎮機構龐雜，條塊分割，關系復雜，管理混亂，“塊塊壓力”、“條條壓力”，多頭壓力泛濫，鄉鎮工作開展紊亂，有利則爭、無利則不管，互相扯皮推諉。故應該理順條塊關系，除非必要如政法、公安和審計系統，盡量減除條條，改為塊塊，增強鄉鎮政府的組織領導權力。這樣，一方面方便鄉鎮人大對鄉鎮政府的監督;另一方面鄉鎮政府也便于統一協調，因地制宜安排工作，而且縣鄉間的塊塊關系也方便縣鄉間的直接對話，建立和諧民主的上下級關系。

2.政企分開，加強農村市場建設。政企不分，鄉鎮政府過多地參與微觀經濟領域的活動，經常干預鄉鎮企業的決策與事務，導致政府職能錯位，且這種現象當前還很普遍。所以要將政企分開作為鄉鎮政府職能轉變的突破口之一。政企分開包括政府與企業在行政關系上、在社會關系上以及在產權關系上分開。鄉鎮黨政機關與所創辦的經濟實體脫鉤，政府不直接興辦或管理企業，不再保留鄉鎮經濟發展總公司等行政性公司，對鄉鎮企業采取租賃、承包、股份制、出售等方式轉換經營機制，建立現代企業制度，讓企業成為真正的市場主體，而鄉鎮政府從完全退出微觀經濟的參與，把工作轉向農村市場的建立、監督、管理。目前農村市場基本是有形的市場，主要集中在農村的集鎮，所以鄉鎮政府應該把農村市場建設與農村集鎮建設結合起來。通常，集鎮是農村的政治經濟文化中心，農村的貿易集中在這里進行，周圍的行政村或自然村為其“鄉腳”，同時集鎮還常常是鄉鎮企業集中的地方。所以鄉鎮政府要注重集鎮這個有形市場的硬件建設，包括街道商場、道路交通、水電通訊通信等，為農村市場提供有利的外部環境。

3.政社分開，引導村民自治建設。農村村民自治是伴隨農村經濟改革而出現的鄉村治理體制的創新。“條塊分割”的鄉鎮機構設置，導致管理的混亂，“看得著的管不著，管得著的看不著”，這也是鄉鎮對村委會干預過多的又一原因。故要理清鄉鎮的條塊關系，本著“強化鄉鎮政府在地域性、社會性、群眾性工作中的綜合協調權”原則，對設在鄉鎮的站所，除政法系統及明確實行垂直管理的系統外，其他站所的管理權應該下放到鄉鎮。這樣才能改變各站所“各為其主、各位為其政”的局面，鄉鎮政府才有能力對之進行協調約束，減少其對村民自治的侵害和杜絕發生“三亂”等行為。

4.改革鄉鎮財政制度，提供財力保障。城鄉二元經濟體制是造成三農問題嚴重、鄉鎮財政困難的重要因素，所以應該盡快改變城鄉二元結構，實現城鄉一體化，給與農民國民待遇，建立城鄉統一的財稅制度，實現城鄉稅收義務的平等，并共享國家財政支出的陽光。有效的上級轉移支付制度有利于彌補鄉鎮財力的不足，確保村民與市民平等共享公共財政的陽光普照。為完善國家財政轉移支付制度，首先要確定轉移支付的范圍與對象。轉移支付主要是為了實現公共財政的公平，所以轉移支付應集中對農村的公共產品和社會保障的支持上。縣域內的公共產品與服務由縣財政統籌，省域內的省財政統籌，全國范圍內的由中央財政統籌。

5.建立健全農村公共產品與服務供給體系。首先，增加財政投入，直接供給公共產品與服務。對于像農村治安、農村基礎設施、農村社會保障和扶貧救助等純公共產品領域，個人資本是不愿意也沒有能力進入的，就全仗政府的直接提供。故鄉鎮政府要加大在這些方面的財政支出，增加產品的供應。其次，鼓勵農民積極進入農村公共產品的生產領域。農民是深化農村改革的主體，離開農民就不可能構建新的農村公共產品供給機制。因此，我們要積極鼓勵農民進入農村公共產品的生產領域。目前，中國農村“冒富大叔”在總量上雖不多，但他們有實力資助興建或自己興建農村社會公益事業，政府應當大張旗鼓地宣傳、表彰他們的好思想。同時，要引導農民努力克服依賴政府興辦社會公益事業的思想。再次，鼓勵農村民間組織參與公共產品的提供服務。農合組織就是重要的農村非營利組織，成為鄉鎮機構改革后為農民服務的重要組織形式，鄉鎮政府應積極推動與扶植農合組織的發展。農合組織發展的內部運營靠農民，外部支持靠政府。政府在為農合組織提供政策和資金方面幫扶的同時，要引導其積極參與發展農村公益事業。對于農村公用事業的具體運作可以交給具備一定條件的農合組織來具體實施，把一部分具備條件的農合組織打造成農村公用事業的運營主體。這樣，一方面可以促進政府職能轉變;另一方面有利于農合組織不斷提高自身運作水平，提高農民參與農村公用事業建設的積極性，確保農村公用事業的高水平高效發展。

參考文獻:

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