城郊結合部“小產權房”現實矛盾及化解辦法探討

摘要:“小產權房”已成為社會各界不得不面對的一個刺手問題，而且有愈演愈烈之勢，并留下了很多隱患。實現農村集中居住制度，放開公民城鄉(xiāng)居住限制，通過補交國家土地出讓金的辦法，實現居住市場化途徑，建立城鄉(xiāng)居住一體化模式，是解決現實“小產權房”矛盾，促進新農村建設的有效辦法。

關鍵詞:小產權房;現狀矛盾;化解辦法

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0099-02

隨著中國房地產業(yè)迅速發(fā)展，城市房屋價格快速攀升，導致城市和鄉(xiāng)村房屋價格出現顯著差異。許多城市居民便將目光投向了在農村開發(fā)的“小產權房”，一時間小產權房建購異常活躍。但北京“畫家村”、“小產權房”糾紛的開庭審理，拉開了“小產權房”糾紛的序幕。研究“小產權房”的現狀，提出相應的解決辦法，已經成為維持社會穩(wěn)定的當務之急。

一、城效結合部“小產權房”的現狀

所謂的“小產權房”，是指村集體組織或開發(fā)商在農村集體土地上未經用地、規(guī)劃行政許可自行組織建設、自行銷售的房屋，僅僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會的蓋章以證明其權屬，或直接由建設單位與購買人簽訂契約銷售，未合法獲得政府房管部門核發(fā)的房地產權證，故被稱作“小產權房”。國家明確規(guī)定，購買“小產權房”不受法律保護。然而由于城里房價太高，許多人賣不起房，加之“小產權房”價格低，居住地空氣好，未來土地增值潛力大，已吸引不少資本家的目光，成為一些人投資的重要項目。但因“小產權房”的建設、流轉違背了城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用的總體布局，也違反了關于農地轉為城市建設用地的法律程序，所以其本身是不合法的。但是，很多消費者購買的時候由于對國家法律了解不夠，覺得價格便宜就買了。但遺留下來的卻是購買者無休止的訴訟糾紛，不僅影響到購買者的合法權益，也嚴重影響到社會穩(wěn)定。留給理論工作者的卻是合法或非法的無休止的爭論，留給國家相關部門的卻是維護法律尊嚴與維護社會穩(wěn)定相互間難以融合的尷尬局面。

“小產權房”無論是建設數量還是市場需求，都已相當龐大，至2007年上半年，全國小產權房面積已經達到66億平方米，相當于2007年地產銷售高峰期時的十年銷售量。2007年全國房地產銷售7.6億平方米，銷售金額2.9萬億，為近年來最高峰。中國小產權房成交量66億平方米的存量相當于中國十年地產交易量[1]。“小產權房”已具備了相當深刻的社會影響力，成為社會和政府不得不嚴肅面對的問題。假若以現有的土地和規(guī)劃法規(guī)作為標準，小產權房的合法地位無從談起，也無從申訴。假若從物權理論的角度來看，小產權的流轉也有其合理性。土地增量的收益在理論上屬于全體人民，農民對自己的土地也享有完整的所有權，在房地產市場價格猛烈上漲的今天，農民是否也應對自己的土地增值享有一份收益權?是眾多學者和民眾在思考的問題。

那么，怎么樣才能讓在已經完成的所謂“小產權房”非法交易中，各方業(yè)已形成的權利合法化，這是國家有關部門必須面對的現實。

二、城郊結合部“小產權房”的現實矛盾

1.城鎮(zhèn)居民建房占到相當程度，留下未來利益紛爭。隨著城市房地產量價齊升，高潮迭起，“地王”不斷刷新，房企紛紛圈錢融資，中國樓市火爆的顯現，“小產權房”也得到迅猛發(fā)展。小產權房數量非常之大，而且已成事實，是多年來累積起來的問題。購買此類住房的除了外來務工人員，還有城市的低收入群體[2]。還有相當一部分是城市人采取的資金保值增值措施，是一種投資行為。

隨著中央關于城鄉(xiāng)建設一體化決策的出臺，“小產權房”變得更加活躍，“小產權房”未來的走勢更加撲朔迷離。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，如果國家不承認“小產權房”的合法性，也就是說原房屋的買賣合同無效。“小產權房”的擁有者只能將房屋退回原房屋所有人。那么，物價的上漲指數，房屋的增值部分，怎么分割將是一個很大的難題。那么如果承認其合法性，就必須修改相關法律法規(guī)，加上按法不朔及既往的原則，新頒布的法律不能對已經發(fā)生的行為約束，已有“小產權房”同樣難以合法化。假如修改法律原則，讓其合法化，必將會促進“小產權房”的快速發(fā)展，對保護農村耕地不利。

2.“小產權房”產權合法化難，留下征地拆遷隱患。中國耕地資源緊缺，土地供需矛盾突出。中央一再強調要守住1.2億公頃耕地的紅線，解決發(fā)展用地和保護耕地的矛盾，要實行最嚴格的土地管理制度。國土資源部一再強調，“小產權房”實質是違法建筑。《土地法》第五章第63條規(guī)定，“集體土地不能出讓、轉讓、或出租用于非農業(yè)建設”;國務院出臺了“農民住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”;國土資源部出臺了“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”等等。這充分說明“小產權房”是違反土地管理法律，也違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設管理的法律。而中國許多城里人因城市房屋價格過高，無力購買，而農村房價相對較低，而踴躍購買。而農民也希望自己的土地權能得到實現，也就促成了“小產權房”的活躍。但從現有法律法規(guī)的規(guī)定來看，要想使“小產權房”合法化，還有很長的路要走。因此，在城市擴展的過程中，拆遷補償的可觀收入又會刺激農民的趨利心理，從法律的層面提出小產權房的不合法性，從而主張過去的買賣合同無效，而得到高額的補償。眾所周知的北京畫家村案就是最好的例證。這一矛盾使得“小產權房”的問題更加復雜，使得社會安定受到更大威脅。

3.城郊結合部“小產權房”控制難，留下社會人士仿效的隱患。從目前情況來看，雖然中央三令五申“小產權房”是不合法的，而要求各地嚴格整治“小產權房”。但實際的情況是“小產權房”不僅沒有得到整治，而是愈演愈烈。廣州市場上有很多打小產權房擦邊球的樓盤在出售。106 m2的新房僅售16萬元[3]。深圳市國土資源和房產管理局完成的一項全市住宅狀況調查顯示:深圳戶籍原村民35.8萬人，擁有“城中村”農民房或其他私人自建房超過35萬棟，總建筑面積約1.2億m2，占全市住房總量的49% [4] 。而在其他地方“小產權房”也是不斷擴展，而地方政府部門正是這些“小產權房”的幕后推手。由于完整的利益鏈與政府部門相連，“小產權房”是難以控制的，在中國執(zhí)法不嚴的制度下基層權力部門和人士就會借“小產權房”之勢，發(fā)個人之橫財，必將為社會各界人士仿效。

三、城郊結合部“小產權房”改革建議

民生始終是黨和國家領導人高度關注的問題，保障和改善民生是發(fā)展經濟的最終目的。面對“小產權房”復雜的現狀和矛盾，必須尋求有效的辦法予以解決。防止矛盾的進一步擴大，而將“小產權房”納入法制化的解決軌道。

1.制定集中居住法律規(guī)范，逐步實現城鄉(xiāng)一體化。“小產權房”從開發(fā)到銷售，一系列環(huán)節(jié)中缺乏政府的審批和規(guī)劃管理。如果納入政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，小產權房目前的混亂局面就可以得到規(guī)范。那么，如何規(guī)范管理呢?那么就是通過管理改變農村經濟增長的模式，實現新農村建設中的農業(yè)產業(yè)化模式。農業(yè)產業(yè)化的前提是促進農村人口的轉移，實行土地的相對集中。農村人口的轉移不可能自發(fā)進行，必須依靠制度的推動來完成。在大力建立和完善農村養(yǎng)老保障體系的同時，應當促進農村人口的轉移，改變現在由農村老人種地的局面，而實現農業(yè)產業(yè)化，從而提高農業(yè)產業(yè)的經濟效益和農產品國際競爭力。因而完全可以通過制定法律和法規(guī)，實現政府對農村居住的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，按照農村自然的居住習慣，以村為單位，以城市居住模式進行規(guī)劃，實行農村人口集中居住。

可以將農民的不完整土地權變?yōu)橥暾恋貦啵罐r村土地商品化，利用土地商品化的資金建設農村集中居住點的公共設施，改善農村的居住條件，提高全體人民的生活水平。這樣將有利于促進城鄉(xiāng)一體化，加快農業(yè)現代化的進程。與此同時，可以引進城市企業(yè)進入農村，實現土地的相對集中，讓有知識有能力的人士去耕種有限的土地。

2.實行土地出讓差價補償，公正解決現實的矛盾。對已有的“小產權房”應當進行妥善處理。如何處理?符合規(guī)劃的“小產權房”，可以在國家不損失的情況下，盡量減少個人損失和財產浪費。通過一定程序和手續(xù)，讓其合法化，絕不能靠一拆了事，應該本著“實事求是”的原則，對小產權房加以區(qū)別解決:對符合規(guī)劃的房屋，根據購房情況，讓房主補交土地出讓金;對于投機性的房屋，則嚴格予以制止和限制[2]。對于不符合規(guī)劃的“小產權房”，應當堅決拆掉。這樣，讓投機者無投機收益，讓低收入居住者和農民工付出合理代價后，享有社會公平的居住權。

3.放開公民城鄉(xiāng)居住限制，實行居住市場化途徑。中國《憲法》第37條規(guī)定，公民的人身自由不受侵犯。應當包含居住自由，如果城里人不能到農村居住，那么談何自由呀。應當從實質上放開，城鄉(xiāng)居住限制，實行居住市場化途徑。通過經濟手段，建立公民居住選擇的市場化機制。

可以建立農村土地建房出讓金制度，對城市人或農村人建房進入市場銷售的，由國家收取土地出讓金，從而徹底改變城鄉(xiāng)分割的住房制度，實行居住市場化。既有利于促進城鄉(xiāng)人口的流動，也有利于促進土地的流轉。從而促進農業(yè)產業(yè)化和新農村建設，實現土地的集約利用。

參考文獻:

[1]鄔旸.小產權房存量66億平方米，可供全國賣10年[EB/OL].星島環(huán)球網， http://house.cqnews.net/hydt/200811/t20081117_

2611855.htm，2008-11-17.

[2]袁綸華.溫總理關于房地產四點意見應細化[N].經濟參考報，2010-01-08.

[3]記者.廣州小產權房現狀[N].南方日報，2009-09-03.

[4]余偉.透視青島小產權房現狀，買賣雙方期待“定調” [EB/OL].半島網，http://www.66wz.com，2008-10-16.