國有大型企業內部控制制度建設研究

摘要:內部控制對于企業具有舉足輕重的作用，通過完善內部控制促進企業財務信息的真實完整，保全企業資產，保證企業遵守法律法規，進而促進企業提高效益和效率。通過對國有大型企業的研究，指出目前國有大型企業內部控制存在的主要問題以及問題存在的原因，并提出了完善國有大型企業內部控制制度建設的政策建議。

關鍵詞:國有大型企業;內部控制;制度建設

中圖分類號:F27文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0022-02

引言

企業內部控制，是指企業為了保證業務活動的有效進行和資產的安全與完整，防止、發現和糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策、措施及程序。新修訂的《會計法》十分重視企業內部控制問題，明確規定了企業內部監督的基本要求，然而，通過對幾家企業內部控制制度制定及實施情況了解，大多數企業在發揮內部控制作用方面都有不同程度地存在一定差距。國有企業資產是建立社會主義市場經濟的物質基礎。近年來，中國國有企業資產流失現象十分嚴重。據統計，每年至少流失800億～1 000億元。完善國有企業內部控制，是防范國有資產流失的關鍵因素。國有企業應當加強企業內部控制環境的建設，建立風險評估機制，強化對國有資產的實際控制，完善監控機制。

一、國有大型企業內部控制存在的問題

長期以來，中國對企業的內部控制情況是用稅法、經濟法、會計法等法規要求，用審計約束。不少國有大型企業甚至用人的道德觀念約束，用管理者的責任心約束。但由于相關法規的滯后性，加之中國內部控制理論研究起步較晚，實踐中存在諸多問題。

1.控制環境的問題。國有大型企業法人治理結構存在缺陷，完善的法人治理結構是內部控制的基礎性保障。所調查的5家企業中，有一家企業 未按規定建立法人治理結構，其他四家企業雖然建立了法人治理結構，但董事會中高管人員都占了較大的比重，而且都沒有獨立董事。只有兩家企業認為自己的董事會能充分發揮職能。企業文化不健全，在良好的企業文化基礎上所建立的內部控制制度，必然會成為人們行為規范，得到很好的貫徹執行，會有效地解決公司治理和會計信息失真的問題。調查顯示，五家企業中有一家企業尚未建立企業文化，其他企業雖然建立了企業文化，但也認為企業文化對內部控制并不能起到重要的作用，有一家企業還認為自己的文化不能促進企業的管理。對內部控制還不能科學地理解有三家企業認為內部控制主要是內部牽制，兩家企業認為，內部控制重點在于加強內部監督，沒有一家企業認為內部控制能促進企業的效率和效益，這說明企業對內部控制的理解還停留在第二至第三階段，對內部控制目標的認識還很模糊。

2.國有大型企業國有資產大量流失問題。中國國有資產的流失，是國內外普遍關注的熱點問題。改革開放以后，由于新舊體制并存，多種經濟成分并存，產權關系不清與產權管理缺位并存，使國有資產流失問題日益嚴重。從1982—1992年，由于各種原因造成的國有資產流失、損失大約高達5 000多億元。這個數字大約相當于1992年全國國有資產總量26 000多億元的1/5，比1992年財政總收入4 185億元還多800多億元。即便按這個“比較保守”的數據計算，中國目前平均每年流失、損失的國有資產也達500多億元。這即意味著中國每天流失國有資產達1.3億元以上。

3.國有大型企業違法亂紀現象經常發生。有的國有企業內部管理制度也比較完善，但執行起來是另一回事，使較好的內控制度成為一紙空文。更有甚者，企業領導無視《會計法》及財政部和上級主管部門制定的法規、規章制度，授意指使企業財務人員弄虛作假、粉飾業績，甚至違法亂紀。

4.國有大型企業會計信息失真。近幾年來，國有企業由于會計工作秩序混亂，核算不實而造成信息失真的現象較為嚴重。會計憑證的填制缺乏合理有效的原始憑證支持;有的人為捏造會計事實，篡改會計數據;有的私設小金庫，設置賬外賬;還有亂擠亂攤成本，隱瞞或虛報收入和利潤;更有亂開發票、套取國家資金，造成國有資產不清、債權債務不實等現象。

二、完善國有大型企業內部控制制度建設的政策建議

國有企業應當遵照內部控制的基本原則，將內部控制的基本要素與企業內部的各個層級、各項業務和各個環節有機結合，以確保有效實現內部控制的基本目標。

1.國有企業內部控制制度的建立和執行必須遵循合法、全面性、重要性、有效性、制衡性、適應性和成本效應性原則。合法性原則。國有企業內部控制應當符合法律、行政法規的規定和有關政府監管部門的監管要求。全面性原則。國有企業內部控制在層次上應當涵蓋企業董事會、管理層和全體員工，在對象上應當覆蓋企業各項業務和管理活動，在流程上應當滲透到決策、執行、監督、反饋等各個環節，避免內部控制出現空白和漏洞。重要性原則。國有企業內部控制應當在兼顧全面的基礎上突出重點，針對重要業務與事項、高風險領域與環節采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷、有效性原則。國有企業內部控制應當能夠為內部控制目標的實現提供合理保證。企業全體員工應當自覺維護內部控制的有效執行。內部控制建立和實施過程中存在的問題應當能夠得到及時地糾正和處理。制衡性原則。國有企業的機構、崗位設置和權責分配應當科學合理并符合內部控制的基本要求，確保不同部門、崗位之間權責分明和有利于相互制約、相互監督。履行內部控制監督檢查職責的部門應當具有良好的獨立性。任何人不得擁有凌駕于內部控制之上的特殊權力。適應性原則。國有企業內部控制應當合理體現企業經營規模、業務范圍、業務特點、風險狀況以及所處具體環境等方面的要求，并隨著企業外部環境的變化、經營業務的調整、管理要求的提高等不斷改進和完善。成本效益原則。國有企業內部控制應當在保證內部控制有效性的前提下，合理權衡成本與效益的關系，爭取以合理的成本實現更為有效的控制。

2.從企業的角度來看，應該標本兼治，以本為主。技術層面的問題是標，制度層面的問題是本。思想意識層面的問題歸根結底也是由制度原因引起的，因為管理者沒有動力去完善內部控制，而管理者的行為、風格對企業文化的影響非常重大， 所以企業難以形成自覺維護并有效執行內部控制制度的企業文化。從規范的角度來講，徹底消除國有大中型水利企業的政策性負擔是最優解，因為這樣能科學地計量企業剩余收益，從而能給經營管理者相應的剩余索取權，讓其具備完善內部控制的內在動力。但是，國有企業的性質與定位決定了其必須承擔一部分社會職能，也就 決定了其政策性負擔不可能完全消除，比如國有大中型水利企業的冗員等問題也許可以剔除，但防洪等社會公益性事業卻是無法消除的，所以我們只能尋求次優解，即將不能消除的政策性負擔科學地量化，進而硬化企業的預算，這樣也能達到相同效果。當然，政策性負擔的量化也是一個難題，但通過努力已取得了一些進展，至少對國有大中型水利企業而言，公益性事業的補償已提上了議事日程。在目前還不能做到科學量化的前提下，治標就成了重要的手段。通過聘請專門機構如國外著名會計中介機構設計內部控制制度、完善企業的信息系統、有意識地培養與內部控制相協調的企業文化和管理理念等，也可以促進企業完善內部控制。

3.從外圍環境來看，應從兩個方面為企業完善內部控制創造外部條件。一方面國家應建立一套完整、科學的強制性的內部控制標準體系。1992年 COSO報告提出的內部控制整體框架成為美國公認的內部控制標準體系，也作為財務報告內部控制有效性評價的標準，最近美國通過的《薩班斯—奧克斯得法案》 又對財務報告的內部控制評價作了強制性規定。另一方面要加大培育中介市場，造就合格的注冊會計師隊伍。注冊會計師開展內部控制的獨立審核，對企業加強內部控制有積極的推動意義。

結束語

國有資產管理部門和國有企業應積極推動企業建立健全內部控制制度，保護國有企業資產的安全性，提高國有企業內部控制與經營管理水平，促進企業健康可持續發展，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益。國有企業內部控制制度的建立和健全是一個長期的系統性工程，存在很多國有企業需要不斷改進的地方。國有企業應根據國家有關法律、行政法規和本規范，結合部門或者系統有關內部控制規定，在對現有經營管理制度、措施及其實施情況進行全面分析、總結的基礎上，制定適合本企業業務特點和管理要求、與經營管理制度和措施有機結合的內部控制制度，并組織實施。

要完善國有大型企業的內部控制，最根本的是要剝離其政策性負擔或將政策性負擔科學量化，以硬化其預算，科學計量企業剩余收益，進而促使企業經營者剩余控制權與剩余索取權對應，讓其有強化內部控制的內在動力。當然，在目前制度變遷尚存在困難的實際情況下，解決技術層面的問題也很重要，通過企業內部加強信息系統建設和設計關鍵控制點明確的內部控制制度，通過政府制定科學的、強制性內部控制標準體系和加強注冊會計師隊伍的建設，也能極大地促進企業加強內部控制。

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