淺談中國戶籍制度對公民身份的影響

摘要:戶籍制度是政府職能部門對所轄人口的出生、死亡、遷徙、婚姻等基本狀況進行登記并進行相關管理的一項國家行政管理制度。他不僅反映人口的基本信息，而且與人的社會身份、社會地位、職業相關。這樣，戶籍制度就不僅僅是提供人口統計的基本信息資料，而是包括與公民的身份、職業等權利相關的一系列的社會管理制度。以廣義的戶籍制度為研究視角，從中國當前的戶籍制度入手，分析其局限性，研究其在公民社會生活中對公民身份的影響。

關鍵詞:戶籍制度;公民身份;戶籍改革

中圖分類號:C913文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0199-03

戶籍管理制度是一項基本的國家行政管理制度，是國家有關機關依法收集、確認、登記有關公民身份、親屬關系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。現今世界各國都有類似的人口管理制度，如，美國的社會安全號制度、法國的人口民事登記、日本的戶籍管理等。 除朝鮮等極少數國家外，其他國家基本上都依照自由遷徙原則而設立開放式的戶籍制度，或者叫做人口管理制度，很少對戶籍遷徙采取行政審批[1]。中國戶籍制度歷史悠久，不僅對推動中國社會和經濟的發展起了重要作用，而且有些制度和做法曾被亞洲一些國家所吸收和采用。中國的戶籍制度，伴隨著社會的變遷，在繼承和改革中發展，對中國的公民身份問題產生了巨大的影響。

一、中國戶籍制度簡述

1949年，中華人民共和國成立，廢止了舊的戶籍制度，建立了新的戶籍管理制度，并開始使用戶口登記薄。 1951年，公安部頒布并實施了《城市戶口管理暫行條例》。 這是新中國第一次制訂的全國城市戶口管理法規，其目的是為了維護社會治安，保障人民安全及居住、遷徙的自由。1955年，國務院發布了《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定在全國范圍內建立經常性的戶口登記制度。 此時的戶籍制度還是以人口統計為主。 隨著肅反、大躍進、三年困難時期，政府開始嚴格控制農村人口向城市流動，頒布了一系列限制農村人口向城市遷移的規章、條例，戶籍制度日漸形成城鄉有別的二元結構。 1958年1月，全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，將這種城鄉有別的二元戶籍制度以法律的形式固定下來，中國現代戶籍制度由此正式確立。

根據《中華人民共和國戶口登記條例》規定，中國對在中國境內居住的公民實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更更正七項登記制度。對每一項登記制度又有較為詳細的登記內容和具體規定要求。這七項登記制度是一個緊密關聯，互相制約的統一整體，缺少其中任何一項登記制度，均不能準確地反映出全國乃至各地區人口情況和公民的基本身份情況。 戶籍制度的主要功能是為公民提供準確、有效的身份證明，登記并統計人口信息，為國家行政管理和社會公共事業提供人口信息依據，同時為公民更好的享有權利提供身份依據。

二、中國戶籍制度的局限與改革

中國現行的戶籍管理制度是建國初期經濟和社會發展水平較低，農村人口大規模向城市遷移，而城市的住房、教育、就業等設施無法負荷過大壓力等特定歷史形勢的結果。正如計劃經濟體制的產生與存續對于新中國是歷史的必然，以限制人口遷徙和城鄉身份世襲為主要特征的現行戶籍管理制度也是歷史的自然進程。但是，也正因為歷史的原因和特定的歷史背景，這項制度本身也存在著嚴重的缺陷。 突出表現為:

第一，戶口遷移限制得過死，不能滿足現代市場經濟條件下人口資源合理有序流動的要求，損害了公民的合法權益。由于戶口遷移政策管理得過死，阻礙了經濟和社會的發展，也影響了公民的正常合法遷移。 特別是長期以來實行的“嚴格控制大城市、合理發展中等城市、積極發展小城鎮”的政策，不利于大中城市和小城鎮的協調發展，限制了人口的合理有序流動。

第二，多種社會福利待遇作為附加條件同戶口登記、戶口遷移不合理地掛鉤，使戶口失去了本來的面目。 戶口本來只是一種身份證明，是區別人群特征的一個符號。 它不是勞動的產物，本不該成為交換物。 但由于城鄉戶口代表著不同的身份和利益，導致持有農業戶口的公民與持有城鎮非農業戶口公民能夠享受到的公民權利存在較大差距，城鎮非農業戶口逐漸成為可以交換的商品。這種情況的出現既不利于戶籍制度的正常管理，也偏離了設置戶籍制度原有的初衷，從更深層的意義上看，也是不利于促進城鄉一體化建設的。

鑒于此種情況，自20世紀80年代以來，中國開始不斷地進行戶籍制度的改革，但改革的力度尚不盡如人意。 伴隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的逐步完善，現行的戶籍制度與現行的經濟體制之間的矛盾不斷激化，并在社會上產生了一定的影響，于是社會各界人士要求加快戶籍制度改革的呼聲越來越強烈，這些已引起國家和各級政府部門的重視，并積極采取措施進行改革，初見成效。 改革主要分兩個層次進行。

第一層次是由戶籍管理的主管部門公安部在全國范圍內推行的改革。第二層次的改革，則是以地方政府為主導推出的，他們的改革的力度更大，思想更加解放，改革的措施更為具體、詳盡和到位。戶籍改革的進程剛剛打開局面，但綜觀全國形勢，仍然存在的問題有:第一，少數城市改革力度較大，但多數城市仍然按兵不動;第二，地方政府改革需求強烈，措施進步，中央政府對改革指導步伐卻比較緩慢;第三，只重視解決表面問題，仍未觸及較深層次的問題。

三、中國戶籍制度對公民身份的影響

公民是現代國家中普遍的成員身份與法定地位，是現代社會人們處理相互關系的身份基礎。 沃爾澤認為，“在人類某些共同體里，我們互相分配的首要善是成員資格。 我們在成員資格方面所做的一切建構著我們所有其他的分配選擇:它決定了我們與誰一起做那些選擇，我們要求誰的服從并從他們身上征稅，以及我們給誰分配物品和服務。”[2]換言之，確定社會成員身份是決定其他社會安排的前提和基礎，這樣才能“使所有共同體成員能夠基于那些確定他的成員身份的條件，盡可能好地生活，這是社會共同體的利益所在，也是伙伴關系的原則所要求的。”[3]公民身份有助于維系社會規則、協調社會關系、凝聚社會價值。 構建和諧社會，必須以公民身份為基礎和依托，開展公民教育，發展公民人格，培養合格公民。

那么，中國公民身份的問題都包括哪些內容呢? 經過整理和研究，筆者認為，主要包括以下幾種不同類型:

第一類， 國家的公民身份的制度安排及實現。這類問題主要包括公民在國家范圍內及社會生活中的地位的法律確認，以及公民的各種權益的法律保障和實施中的制度保障等。 這實質是制度的正義和社會平等的問題，是公民身份的宏觀體現和保證問題。 例如，公民依據其確定的公民身份可以獲得相應的社會保障資格以及身份認證。 而影響公民身份實現的問題還有經濟、社會、文化、政治等諸多因素。 例如，不同區域經濟發展水平差異、不同地區公共管理水平差異、不同地區文化發展水平差異等，都會導致獲得公民身份的非均衡化。

第二類，公民教育。 這是公民獲得公民身份的學習、培訓和鍛煉的基本途徑，公民在接受教育時能夠享受到的教育資源，教學水平，以及考試制度等問題都包含于其中。

然而，中國目前施行的戶籍制度，在以上兩個方面中均已經表現出了對公民身份問題的限制，已經成為了阻礙公民實現其公民身份的障礙。 下面將分別對其加以說明:

在第一類——國家公民身份的制度安排問題中，中國目前的城鄉二元化戶籍制度對于農業戶口與非農業戶口的社會經濟權利的保護是不平等的。

對幸福生活的追求是人類的天性，而經濟利益則是幸福生活得以實現的源泉，正如任何社會都不能離開經濟基礎而存在一樣，任何個人也都不能離開經濟利益而生存。 因此，經濟權利構成了公民整個基本權利體系的基礎。 經濟權利實現的平等程度直接制約了其它基本權利實現的平等程度。 那么，中國城鄉公民經濟權利實現的平等程度如何呢? 從20世紀50年代的剪刀差到今天的改革開放實行市場經濟體制，除少數極有特點的農村(如華西村)外，城鄉收入差距仍然呈現出不斷擴大的趨勢[4]，而2010年兩會中關于收入差距的統計數據更是說明了該現象的嚴重程度。 產生收入差別的原因雖然很多，但農民經濟利益的平等權被侵害無疑是其中之一。首先，在市場經濟商品流轉過程中，農民的經濟權利沒有享受平等的待遇，許多農產品(尤其是重要經濟作物)價格受到國家控制而被低價收購，自由交易的權利受到限制甚至被剝奪。 目前，中國農業尚處于傳統農業向現代農業、零散農戶生產向集約化生產的轉變過程中，各地的生產力水平極不平衡。 面對這種現狀，在市場競爭中應給予農民更多的保護政策。在第二類——公民教育的問題中，中國目前的城鄉二元化戶籍制度對于農業戶口與非農業戶口的文化教育權利的保護是不平等的。

《中華人民共和國義務教育法》規定，國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利。《中華人民共和國義務教育法實施細則》進一步規定，適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，可以按照居住地人民政府的有關規定申請借讀。 受教育權是一個公民掌握一定的生產技術和知識水平，謀取生存發展的必要條件。

當前，中國公民受教育權利的不公平主要體現在:一是地域差距或者地域保護政策造成農村考生錄取的高分門檻，如北京籍考生比全國各省要低將近百分的地方保護主義，部分地區的城市籍考生的加分政策;二是對農民工子女入學的限制。 農民工子女受教育的權利也一直是外出打工的民工的老大難問題。 雖然《中華人民共和國教育法》第15條明確規定當地政府要創造條件讓適齡兒童享受接受教育的權利，但全國絕大部分城市民工子弟的入學及受教育條件有限的事實，證明了這一條文并不能滿足當前之需。

四、對中國當前戶籍制度的反思

盡管中國戶籍制度對基于公民身份而產生的基本權利具有重大影響，但目前中國仍不具有對其完全予以廢除的條件。這是由于它已經深深滲透進中國的社會制度之中，與社會制度形成了緊密相連的關系。但其對社會發展的阻礙也不容小覷，因此改革仍迎難而上。筆者認為，其實對戶籍制度予以完全廢除也并非必要，如前所述，真正對公民身份的基本權利產生影響的是戶籍登記所附帶的各種利益，而并非戶籍登記本身。人們所給予的各種批評也是針對這些附帶利益造成的不平等對待和歧視。所以戶籍改革的重點應當是剝離戶籍制度帶來的附加利益和權利許可，依照法定權利和法定義務對等的原則，還戶籍制度以本來的僅證明當事人居住事實的作用，從而減少因戶籍制度導致的權利區別，實現農民與市民的公民身份權利的平等[5]。

就當前社會現實來看，當務之急是盡快采取措施改變城鄉二元戶口結構，統一戶口類型。從部分地區改革的結果來看，向全國范圍推廣的時機已經趨于成熟。而改革進程推進的過程中也要注意，不能急于求成，在總結推廣改革實踐成功做法的同時，注意沿海經濟發達地區與西部內陸地區的協調與同步進行，并同時調整相關的社保、稅收等政策，適當向欠發達地區傾斜，提供適當的優惠政策，以避免出現人口從欠發達地區涌向經濟發達地區的情況發生。

此外，應當確保戶籍制度改革能夠在法律的框架下實施。戶籍管理是國家履行管理職能的重要組成部分，同時也是社會治安管理的基礎，但目前適用的戶籍管理條例，由于年代久遠，很難適應經濟發展和新形勢下對于戶籍管理的需求，因此，制定一部能夠滿足當前形勢的《戶籍法》勢在必行，而各地方在完善現有戶籍法規的同時，也應放眼未來，逐步加強并完善戶籍制度的依法管理，真正實現戶籍管理體系下的“人人平等”。

參考文獻:

[1]高一飛，李湘芬.戶籍制度與基本人權.中華碩博，http://lw.china-b.com/gjfxflw/lwzx_352094.html.

[2][美]邁克爾·沃爾澤.正義諸領域[M].南京:譯林出版社，2002:38.

[3][英]A.J.M米爾恩.人的權利與人的多樣性[M].北京:中國大百科全書出版社，1995:46-47.

[4]黎赟.農民平等權的憲政分析與法律保障[J].湖北行政學院學報，2006，(5):49-52.

[5]丁建國.論戶籍制度對農民基本權利的影響[J].河北農業大學學報:農林教育版，2007，(2):117-120.

The Influence of the Householder Register System on the Citizen Status of Our Country

DING Wei， WANG Zhuo

(Harbin Engineering University， Harbin 150001，China)

Abstract: The householder system is the system of administration of the execute branch for the people who live in the area which it control， such as the birth， death， migrate， marriage， etc. It not only reflects the fundamental information， but also related to the social capacity， status， profession of the people. So， the householder system is not only the system of statistics， but also the system of the social administration. In the broad sense， the article analyses the limitation of the current householder system of our country， and do the research on the effect of the citizen status in citizen’ social life .

Key words: householder system; citizen status; householder reform