對道縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的思考

摘要:搞活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度的重要內(nèi)容。通過對道縣清塘、祥霖鋪等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研，主要分析了當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式、主要特點和主要問題，對土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民意識、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、監(jiān)管機制等方面問題進行了解剖，提出了建立勞動力轉(zhuǎn)移長效機制、土地流轉(zhuǎn)宏觀調(diào)控機制等五種機制的觀點。

關(guān)鍵詞:農(nóng)地流轉(zhuǎn);田地;農(nóng)村;農(nóng)業(yè);農(nóng)民

中圖分類號:F320.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0050-02

為探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效形式和途徑，加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，筆者對湖南省永州市道縣清塘、祥霖鋪、柑子園3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況進行了實地走訪與問卷調(diào)查，并就如何有效推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行了一些思考。

一、主要形式

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湖南省道縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份制等八種形式。在調(diào)查的6個村中，2009年以來流轉(zhuǎn)土地面積2 657.6畝，占6個村耕地總面積的32.4%;流轉(zhuǎn)土地戶數(shù)1 456戶，占總戶數(shù)的59.8%。

1.轉(zhuǎn)包。6個村中，轉(zhuǎn)包面積1 341畝，占流轉(zhuǎn)面積的50.5%;涉及農(nóng)戶1 054戶，占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的72.4%。這是目前道縣最為普遍、流轉(zhuǎn)面積最大的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，但由于流轉(zhuǎn)多采取自愿協(xié)商或口頭協(xié)議的方式，未在縣鎮(zhèn)村辦理相關(guān)手續(xù)，所以不具備法律效力，不受法律保護。

2.出租。6個村中，出租面積213.3畝，占流轉(zhuǎn)面積的8.0%;涉及農(nóng)戶96戶，占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的6.6%。

3.互換。一是農(nóng)民在集鎮(zhèn)或是人口密集區(qū)域用責任田換田建房。6個村中，換田建房13戶，互換面積24畝;二是為方便生產(chǎn)與管理，協(xié)商調(diào)田。6個村中，互換面積120畝，占流轉(zhuǎn)面積的4.5%;涉及農(nóng)戶46戶，占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的3.2%。

4.轉(zhuǎn)讓。6個村中，轉(zhuǎn)讓面積75.3畝，占流轉(zhuǎn)面積的2.8%;涉及農(nóng)戶31戶，占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的2.1%。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，承包期內(nèi)原承包戶的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)部分或全部失去。如果承包戶轉(zhuǎn)讓后沒有農(nóng)業(yè)收入以外的穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，可能導致承包戶失去生活來源。若這種情況大量發(fā)生，則將形成數(shù)量巨大的無業(yè)游民，危及社會穩(wěn)定。

5.代種。6個村中，代種面積168畝，占流轉(zhuǎn)面積的6.3%;涉及農(nóng)戶123戶，占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的8.4%。代種除了農(nóng)戶個人行為外，也有部分村委會為避免田地拋荒，對承包戶不愿耕種的田地請人代耕代種。

6.土地股份合作制。道縣的土地股份制沒有按照嚴格的股份制度來運行，但已初具模型。清塘鎮(zhèn)小坪村500畝牛場就是采用土地股份制形式進行重組流轉(zhuǎn)的。6個村中，合作制面積500畝，占流轉(zhuǎn)面積的18.8%;涉及農(nóng)戶32戶，占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的2.2%。

7.反租倒包。這種形式對促進土地經(jīng)營權(quán)的適當集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營有好處，但具有比較強的行政色彩。6個村中，反租倒包面積180畝，占流轉(zhuǎn)面積的6.8%;涉及農(nóng)戶62戶，占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的4.3%。柑子園鄉(xiāng)五福村成片種植烤煙主要采取了這種方式，租金每年每畝80元，道縣白馬渡庫區(qū)、上關(guān)萬畝臍橙基地100%的土地采用反租倒包方式進行土地流轉(zhuǎn)，祥霖鋪萬畝臍橙基地95%的土地采用反租倒包方式進行土地流轉(zhuǎn)。

8.抵押。新出臺的《承包法》實際上已經(jīng)將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化了，土地可以進行抵押擔保。調(diào)查的6個村中，抵押面積60畝，占流轉(zhuǎn)面積的2.3%;涉及農(nóng)戶12戶，占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的0.8%。

二、問題分析

(一)流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，地區(qū)分布不平衡

雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)在中國農(nóng)村較為普遍，大部分地區(qū)均存在一種或多種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但從流轉(zhuǎn)規(guī)模上看，無論是各種形式的流轉(zhuǎn)還是總流轉(zhuǎn)，規(guī)模都不大。據(jù)調(diào)查，2009年底止，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達48.98萬畝，占農(nóng)用地總面積的15.76%。其中，耕地流轉(zhuǎn)面積18.98萬畝，占耕地總面積的29.8%;林地流轉(zhuǎn)面積24萬畝，占林地總面積的10.83%。

(二)隱形市場不少，流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范

1.農(nóng)地外部流轉(zhuǎn)不規(guī)范。受市場供求關(guān)系影響，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓價格通常是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價格的十幾倍乃至幾十倍，導致了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用操作中出現(xiàn)了兩種不規(guī)范做法。一是化整為零法。即地方政府在農(nóng)地征用中的操作不規(guī)范，表現(xiàn)一次征用、分次審批，或先征用后審批、只征用不審批、征而不用等。二是隱形市場化。即農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶不經(jīng)審批私自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地(如建工廠等)，形成所謂的非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形市場。

2.農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)不規(guī)范。一方面法律要件不規(guī)范。大部分流轉(zhuǎn)協(xié)議內(nèi)容簡單、格式不規(guī)范，對流轉(zhuǎn)雙方責、權(quán)、利的界定不明確，而且多以口頭協(xié)議代替書面協(xié)議。在調(diào)查的6個村中，2008年來口頭協(xié)議98份，占協(xié)議總數(shù)的87.5%;書面協(xié)議14份，僅占協(xié)議總數(shù)的12.5%。另一方面程序辦理不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中一般未按規(guī)定程序辦理相關(guān)手續(xù)，絕大多數(shù)以農(nóng)戶之間的私下協(xié)議方式進行，表現(xiàn)為典型的隱形流轉(zhuǎn)。

(三)農(nóng)地市場不小，流轉(zhuǎn)供需不均衡

1.潛在供給較大。一是變相流轉(zhuǎn)存在。大部分農(nóng)地因缺乏需求而無法流轉(zhuǎn)，從而導致土地粗放經(jīng)營或撂荒。二是農(nóng)地價格低廉。受中國嚴厲的農(nóng)用地保護政策的制約，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的實際市場供給遠小于市場需求，因而各種隱形的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用大量出現(xiàn)。

2.實際供需錯位。農(nóng)戶更愿意將耕地轉(zhuǎn)出非耕地，而不是將非耕地轉(zhuǎn)入耕地或轉(zhuǎn)出其他農(nóng)業(yè)用地的原因有:一是風險較大。耕地存在較低的成本收益率和經(jīng)營的負收益值。在調(diào)查的6個村中，有1 020畝流轉(zhuǎn)耕地被承包戶用于種植烤煙，原因就是烤煙屬于投資回報周期短的經(jīng)濟作物，有政策支撐，收益可觀。二是投入有限。目前耕地的基礎(chǔ)設(shè)施落后，而農(nóng)戶家庭的投入相當有限。三是回報緩慢。耕地回報周期較長，流轉(zhuǎn)后經(jīng)營者需對農(nóng)地進行再次投入，且風險較大。至2009年，全縣已建成臍橙基地5.5萬畝、工業(yè)原料林基地22.14萬畝，其土地都經(jīng)過了流轉(zhuǎn)，這類的投資較大，回報周期一般是四至八年，一般的家庭戶是難以承擔的。

(四)政府參與不多，主體構(gòu)成不合理

據(jù)相關(guān)部門數(shù)據(jù)分析，道縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體呈多元化。一是農(nóng)村村組集體。全縣經(jīng)村組集體通過反租倒包等方式受讓10畝土地以上的種植臍橙、烤煙、大豆等的農(nóng)戶6 000余戶，流轉(zhuǎn)土地面積達2.6萬畝。二是農(nóng)村專業(yè)大戶。全縣受讓10畝土地以上的種植水稻、烤煙、大豆的農(nóng)戶2.8萬戶，經(jīng)營林地面積在500畝以上的大戶59家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)大戶的流轉(zhuǎn)土地占總面積的6.8%。還有一些外地投資商也到道縣承包土地發(fā)展種植業(yè)。三是專業(yè)合作組織。全縣有18家農(nóng)民專業(yè)合作組織參與了土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)。四是農(nóng)業(yè)加工企業(yè)。全縣有15家農(nóng)業(yè)加工企業(yè)采取“公司+基地”的模式建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地。如岳紙集團、賀達造紙公司等企業(yè)在道縣租種土地，建立原料基地。五是其他經(jīng)濟主體。道縣參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體構(gòu)成不合理，表現(xiàn)為缺少縣、鄉(xiāng)政府及村支“兩委”參與，多為農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)。

三、對策建議

1.建立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的長效機制。一是建立健全勞動力用工制度。目前全國統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場還遠未形成，農(nóng)村勞動力的自由擇業(yè)權(quán)利得不到保障，公平對待進城民工的政策環(huán)境還未形成。必須進一步深化勞動就業(yè)制度改革，建立健全公平自由的勞動用工制度。二是構(gòu)建勞動力市場體系。目前中國的勞動力市場在市場規(guī)模、市場管理、信息傳遞等方面還很不完善，甚至有些地方以“安排再就業(yè)人員”為借口設(shè)置障礙，來削弱農(nóng)民進城就業(yè)的競爭力。要在政策上扶持勞動力市場的發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、競爭有序、高效公平、開放的勞動力市場體系。三是制定公平進城民工政策。加強勞動法制和市場規(guī)則建設(shè)，對城鄉(xiāng)勞動力一視同仁，確保進城民工的勞動權(quán)益和勞動安全，使之享受與當?shù)鼐用裢瑯拥幕竟卜?wù)。四是改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度限制了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，成為了制約農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素之一。

2.健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控機制。一是設(shè)立宏觀決策咨詢機構(gòu)。由土地政策研究家、學者、相關(guān)部門領(lǐng)導共同組成，負責提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)宏觀決策建議，審議行政區(qū)域的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，對重大農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為實施監(jiān)督和指導。二是成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。指導并規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理和專業(yè)性服務(wù)。三是加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)執(zhí)法監(jiān)督。建立健全中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)有法可依。政府部門要逐步完善和強化土地流轉(zhuǎn)的執(zhí)法監(jiān)督機制，加大執(zhí)法監(jiān)督力度。

3.健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的微觀調(diào)節(jié)機制。一是培育和發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場機制。通過市場機制配置土地資源，重新組合資金、技術(shù)、勞動力、信息等生產(chǎn)要素，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益。建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的本質(zhì)就是建設(shè)農(nóng)村土地市場，應(yīng)重點培育和發(fā)展農(nóng)村土地所有權(quán)市場和農(nóng)村土地使用權(quán)市場。二是建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格機制。受土地的質(zhì)量、區(qū)位、收益和市場供求等因素的影響，土地價格在不同的地段、用途和利用方式上存在著差異。要對農(nóng)地實行有償使用，建議土地管理部門著重建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格機制，分門別類確定流轉(zhuǎn)價格體系。

4.健全土地流轉(zhuǎn)配套改革服務(wù)機制。一是完善農(nóng)村社會保障機制。將已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。加大對農(nóng)村社會保障的財政投入力度，探索推進新農(nóng)保建設(shè)，進一步穩(wěn)定新農(nóng)合制度，促進最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，讓農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地。二是建立農(nóng)民利益保護機制。近年來，由于制度不完善，出現(xiàn)了任意變更家庭承包關(guān)系、流轉(zhuǎn)利益分配不公、為招商引資強迫農(nóng)戶低價流轉(zhuǎn)等不少損害農(nóng)民利益的行為。必須從制度上穩(wěn)定長期的土地承包關(guān)系，推行有限政府和責任政府，增強農(nóng)民的維權(quán)意識。三是完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系。近年來，以農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟或農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)，以政府專業(yè)經(jīng)濟技術(shù)部門為依托，以涉農(nóng)企業(yè)和個體服務(wù)為補充，多層次、多渠道、多種經(jīng)濟成分并存的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)得到了良好發(fā)展，這種發(fā)展模式值得在較大范圍內(nèi)建設(shè)和推廣。

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