我國食品安全政府管制模式轉型的路徑選擇

摘要:近幾年，我國食品安全問題日益突出，這與食品安全監管中現行的政府壟斷型管制模式相關，該模式存在監管機構分散、監管成本偏高等主要缺陷。針對壟斷型管制模式中的固有缺陷，提出了向引入“多元參與”機制的民主化政府管制模式轉型，從“權力重新配置”、“互動制度安排”和“參與者素質培養”等方面闡述我國食品安全管制模式由“壟斷型”向“民主化”轉型的路徑選擇，以期對完善我國的食品安全監管具有一定現實意義。

關鍵詞:食品安全;管制模式;轉型;路徑選擇

中圖分類號:F416.82 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)08-0175-04

一、我國食品安全政府管制模式的現狀

近年來，我國食品安全事故頻發，“丹紅與雀綠齊飛，食品與毒素一色”的食品安全現狀使得廣大消費者惶惶不安。2008年9月，由于奶源污染，三鹿等品牌的若干批次奶粉及液態奶三氯氰胺超標，導致各地多名1歲左右的嬰兒患上雙腎多發性結石、輸尿管結石等嬰兒罕見病癥，此事件震驚全國。盡管相關部門對“毒奶粉”進行了嚴肅處理，2010年1月貴州省衛生廳發布的三氯氰胺超標食品“黑名單”中卻再度確定四個批次的食品中存在三氯氰胺超標問題。據調查，在“三鹿奶粉”事件爆發后，一些經銷商手上的“毒奶粉”并沒有按照要求進行銷毀，缺乏誠信的企業認為事發一年多之后管制放松了，就又拿出來制作奶制品。

食品安全事如此高發，百姓發出 “十個大蓋帽管不好一桌飯”之類的質疑，筆者認為，這與我國現行的政府壟斷型食品安全管制模式不無關系。2009年6月1日，我國《食品安全法》正式實施。與《食品衛生法》相比，《食品安全法》延續了“分段監管為主、品種監管為輔”的監管體制，保留了多部門的監管模式，監管權限分屬衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理等五大部門。從我國當前的食品安全政府管制模式來看，依然延續了“多頭監管”的格局，基本形成了衛生部門綜合協調、農業部門監管農產品、質檢部門監管生產環節、工商部門監管流通環節、食品藥品監督管理部門監管餐飲服務活動的無縫隙監管鏈條。然而，五大監管部門都是政府部門，整個監管過程都是由政府部門操作，負責食品檢測、認證和召回等多項監管事務，并未體現其他專業性主體的監管作用。該模式是由政府獨家包攬食品安全監管工作的一種具有一定典型性之食品安全監管的標準樣式。具體地說，從主體結構角度看，政府壟斷型管制模式意味著政府是唯一的監管主體，監管什么、怎樣監管、監管到何種程度等都由政府這個單一的監管主體來確定;從過程視角看，政府以壟斷的方式包攬了整個監管過程，沒有其他主體介入其中[1]。由此可見，政府監管是食品安全監管的主導力量，我國的食品安全監管仍屬于典型的政府壟斷型管制模式。

二、我國食品安全政府管制模式的主要缺陷

(一)機構分散，監管不力

當前我國食品安全監管機構依照《食品安全法》設立。在食品安全監督管理過程中，具體的監管部門既屬于地方政府的職能機構，同時又接受與其對口的中央部委的監督和業務指導，成為多重委托人或共同代理人。衛生、農業、質監、工商、食監等多個監管部門的監管技術不同，監督技術決定管制職責，繼而根據其不同的職責對食品安全的不同階段進行監管。這種監管體制看似分段清晰、責任分明，每個管制機構卻只能在自己的職責范圍內訂立合同，結果勢必導致管制過程中管制機構的不合作行為，使每個管制機構以分散化方式向企業提供管制機制。為了制約這一可能發生的“不合作行為”，《食品安全法》強調了食品安全監管“權責一致”的原則，并且在法律責任章節中對相關部門的權責進行了明晰的界定。但是由于這些分散的監管機構同歸屬于政府，其權力最終來源是一致的，不存在相互制衡的動機，容易忽視彼此間的利益沖突。當不能相互制衡時，共同代理可能因多個委托人之間相互庇護或推諉反而削弱了對代理人的監督。當食品安全事故發生時，具體監管部門或者與委托人合謀對公眾隱瞞信息，或者與委托人相互推卸責任。同樣，由于缺乏相應的利益協調機制，也可能出現各部門爭奪監管權的情況。因此，在政府作為唯一的監管主體、公民權利又無法對其行政權力形成有效制約的情形下，即使《食品安全法》對“多頭分段監管”體制做了進一步完善(設立食品安全委員會全面協調、指導食品安全監管工作;統一食品安全標準，規范信息披露制度)，也沒能徹底改變我國食品安全監管中存在的多個委托人分權的特征，監管機構之間難免會在實踐中產生條塊分割、信息溝通不暢、相互推諉、爭權等弊端，政府職能的“缺位”、“越位”、“錯位”可能造成“監管盲點”、“監管過度”、“監管不當”等監管不力的弊病。

(二)成本居高，監管低效

我國現行的食品安全政府壟斷型管制模式也導致了監管高成本。食品安全作為公共產品沒有替代品，政府作為唯一的監管主體在供給監管中毫無競爭壓力，激勵機制的缺失造成了監管“效率低、成本高”的不良后果。同時，食品安全監管的復雜性造成政府的行政官僚組織龐大。在監管職能被分割或分屬不同部門的情況下，如果缺乏有效的監督考核機制，政府官員出于“經濟人”本性和機會主義就可能被利益集團俘獲，導致政府權力異化，出現權力設租、尋租現象，使政府的食品安全監管與社會的公共利益相背離，發生國家監管政策執行不到位或監管不當，引起食品安全監管失靈或低效。此外，食品安全的監管對技術性、專業性的要求較高，且我國食品生產加工行業存在“多、小、散、亂、差”的狀況，這意味著僅憑政府一己之力進行監管就必須對相關的技術、專業、行業投入巨大的人力、財力、物力、精力，由此也帶來高額的監管成本。

三、我國食品安全政府管制模式轉型的路徑選擇

單一監管主體的壟斷型政府管制模式存在的一些固有弊病，很大程度上是因為整個監管過程由政府包攬，沒有其他主體介入其中。筆者認為，解決目前食品安全問題的關鍵對現行的壟斷型政府管制模式進行轉型，構建引入“多元參與”機制的民主化政府管制模式，即: 食品安全政府管制的過程中，以政府為管制主導，人民群眾、社會中介機構、食品企業等社會各主體廣泛參與其中，并與政府展開互動，共同對食品安全進行全方位監管的方式。我國食品安全管制模式由“壟斷型”向“民主化”轉型的路徑需要從以下三個方面考慮。

(一)權力重新配置

我國傳統的食品安全政府管制模式中，政府作為唯一的監管主體，在食品安全管制中獨攬大權。決策權、執行權和監督權過分集中于政府部門，容易造成權力異化，滋生腐敗。食品安全管制是公共權力在公共領域的使用，本應由民眾集體行使，因此在食品安全政府管制模式轉型必須對公共權力進行重新配置。

民主政治是公民尋求限制和規約公共權力，維護自身合法權益的制度安排。食品安全的民主化政府管制模式同樣要求在憲政精神下，構建政府管制行為的制衡機制，把一部分原本由政府獨攬的權力還權于民。分權制衡是避免公共權力濫用的有效制度安排，因此對公共權力進行分權，分別由不同的主體來行使，并且對各自權力進行合理的界定，這樣便可以實現權力的相互監督和制約。在食品安全政府管制模式轉型中，可以進行政府與社會適當分權，使政府和公眾(社會組織)共同監管食品安全，不僅監督權分權，而且決策權和行政權也適當分權，使公眾享有決策權、行政權和監督權，能夠參與食品安全監管的全過程。當然無組織的公眾對政府權力的制約力并不強，這就需要專業的社會組織(如社會中介機構)對政府權力進行監督，實現權力監督的專業化。此外，公眾和社會中介機構亦可根據自身掌握的決策權和行政權參與食品安全管制相關法律法規的訂立和相關的監管事務。

(二) 互動制度安排

1. 以法律保障多元主體參與監管的權益

(1)確保民眾的知情、參與、表達、監督權。我國應進一步完善相關法律，修改、細化相關法律條款，以確保民眾的知情權、表達權、參與權和監督權，如立法前的立項論證，應建構起完善的立法項目征集、篩選、論證與調整機制，明文規定對論證組織者的考量，以擴大論證主體、豐富論證渠道，在食品安全相關法律的立法中應注重邀請立場中立的社會中介機構和民眾代表參與論證，或通過公共平臺廣泛征求社會公眾意見。這樣，才能避免可能出現的立法參與者構成多為政府部門和與之密切相關的少數專家而形成的“部門論證”和“精英論證”，徹底遏制部門的立法“挾私”欲望。完善相關法律，保障民眾參與，也是從客觀上推動了食品安全民主化管制的實施。這方面，美國在鼓勵民眾參與監管方面的經驗值得借鑒。美國制定了專門的法律法規，如《行政程序法》、《聯邦咨詢委員會法》和《信息公開法》等，為民眾參與食品安全監管奠定了合法性基礎。美國在立法和修訂過程中透明且開放，允許并鼓勵民眾積極參與，政府和民眾之間形成合作關系。立法機構通常使用由民眾提供的信息來決定條例制定與否，并且由此確定制定方案。任何人都可以獲得政府決策依據的信息，并進行評論。在最終法規發表之前，要為民眾提供開展討論和發表評論的機會，所有重要的公眾評論都要在最后法規中予以強調。如果遇到特別復雜的問題，需要立法機構外專家提供建議時，立法機構根據需要召開公眾會議或咨詢委員會會議。除非涉及商業機密，公眾會議和咨詢委員會會議均在聯邦登記(FR)中發布。如果個人或機構對立法機構的決策，甚至最終發布的法規存在異議，可以向法庭提出申訴[2]。

(2)保障多元參與，維護民眾利益。第一，建立起民眾參與的利益驅動機制，用利益驅動民眾參與食品安全監管的積極性。加強利益驅動的效果可以通過修改相關法律得以實現。雖然現行的《食品安全法》中已存在的“一賠十”條款，加大了對不良食品企業的懲罰力度，但是筆者認為，對于處于優勢地位的食品企業而言，其某一產品的十倍懲罰對其的制裁性難以體現，懲罰與利潤相比微不足道，此懲罰性賠償的威懾力不足。可效仿其他國家對不良商家的判例，對問題食品的懲罰性賠償數額做進一步認定，如日本雪印公司曾因其生產的牛奶中含有“黃色葡萄球菌”導致消費者中毒而賠償受害者29億日元[3]。因此，應加大對不良食品企業的懲戒力度，提高食品企業對消費者的民事賠償標準，以法律為保障，建立起民眾參與的利益驅動機制，促使民眾積極參與食品安全管制。第二，建立起有利于民眾參與的法律訴訟機制。適當簡化法律程序，相應減輕消費者在食品安全訴訟中的舉證責任，延長起訴時效，使消費者更愿意使用法律武器來維護自身合法權益。此外，健全食品安全中的集體訴訟程序，確定消費者權益保護機構在發生重大食品安全事故之時應起的作用。這樣，當消費者的普遍利益受到食品企業的侵害時，消費者協會就可以幫助消費者向法院對侵權的食品企業提起集體訴訟，給處于弱勢地位的消費者一種支持與保護，也給食品企業一種無形的壓力。

2. 以制度疏通多元主體參與監管的渠道

(1) 加強食品安全的信息披露制度，便于普通民眾獲取食品安全信息。政府除了應根據《政府信息公開條例》系統、全面地收集、管理相關食品安全信息，建立食品安全信息資料庫，更應建立食品安全信息平臺，及時向公眾發布食品安全信息，保障民眾的知情權。我國政府在完善食品安全信息披露制度時，應細化相關法律條款，也應建立健全信息公開和通報體系。此外，充分發揮傳統媒體(如電視、廣播、報刊等)的作用，建立起快速、高效的各級食品安全發布機制，實施食品安全檢測公告制度，定期向民眾發布《食品安全報告》及安全預警信息，披露問題食品和不良企業，公布問題食品召回信息等，以便民眾及時了解食品安全的真實情況，共同監管食品安全，減少食品安全事故的發生;重視網絡媒體的力量，食品安全相關部門可利用新媒體上建立互動平臺，在及時向民眾發布食品安全信息和相關政策的同時收集民眾的反饋，鼓勵民眾參與食品安全監管。

(2) 完善食品安全監管的舉報受理制度。我國食品安全監管工作中，主要以單獨執法模式為主，不僅可能造成執法分散和監管“越位”、“缺位”，而且給普通民眾參與監管造成難度。監管各部門依據相關法規相互推諉、扯皮，使民眾投訴無門，既加大了民眾參與的時間成本，也影響了民眾參與的熱情。 為方便民眾參與監管，可根據《國務院組織法》規定的機構設置權，在各級政府衛生行政部門成立“食品安全管理投訴舉報中心”，對食品的生產加工、流通和消費各環節的投訴舉報進行統一受理，并且在該中心開通網絡平臺，受理來自民眾對于食品安全的各項投訴與舉報，使民眾的投訴與舉報更加方便、快捷。在接收到的相關投訴與舉報之后，該中心應聯系相關監管部門及時處理，提高監管效率，給民眾以滿意答復。由此，降低了民眾的投訴與舉報成本，提高了民眾的參與熱情，也加大了對食品生產經營者的行為監管力度。

(三) 參與者素質培養

1.加強行政民主化建設，提高政府管制效率和服務質量

民主化政府管制模式的實施需要民主化的行政環境予以支持與保障，因此加強行政民主化建設就是食品安全民主化政府管制的重要基礎。而要保證食品安全、最大限度的實現公共利益，就必須提高我國政府管制效率和服務質量。這可以借鑒美國FCC(美國聯邦通信委員會)的績效評估制度以構建促進我國民主化政府管制發展的多元參與的績效評估制度。美國國會要求FCC提交年度績效報告，作為評估FCC績效的基礎，同時，國會還專門組織人員，對FCC的績效進行調查評估，并以績效評估結果作為一個重要依據，對FCC的預算、職員數量等進行定奪。這種績效評估制度有利于促使管制機構遵循公共利益目標，高效率地履行其管制職責和義務，從而保障食品安全民主化政府管制的高效實施[4]。

2. 加強食品安全宣傳教育，提高民眾的政策認知能力

通過近年來的行政民主化改革，我國民眾已經具備一定程度的公民精神，據筆者調查，民眾參與食品安全管制已具備較高的熱情和積極性卻不清楚正確的參與途徑。因此，必須加強對民眾的食品安全宣傳教育，提高民眾對相關政策認知能力。可對參與熱情較高的人群給予民主參與相關知識的集中培訓，向其介紹相關法規和制度，鼓勵其加入食品安全監管。同時，也要積極爭取潛在參與群體的加入，以進一步擴大民眾參與的廣泛度。另外，食品安全管制政府部門應在加大行政透明度，開展政務公開的同時，積極配合相關媒體和社會中介組織，廣泛開展政策宣傳，對普通民眾進行食品安全方面知識普及性的培訓，通過輿論宣傳和協會輔導增加民眾參與的有效性。

3.加強社會中介機構建設，提高行業協會的自律能力

就我國參與食品安全相關的社會中介機構而言，雖然在近年來得到發展，但是尚不完善，其在食品安全保障中的優勢作用也并未得到體現。由于此類機構的發展尚處于起步階段，因此政府可以在資金和技術上給予支持，推動與食品相關的社會中介機構(特別是地級和縣級社團組織)發展，扶植其發展以發揮其在行業自律管理能力和協助政府對食品安全進行監管的作用。但是，由于我國大多社會中介機構具有政府背景，其獨立性在一定程度上存在不足，因此政府在鼓勵其發展的同時也應該保持其獨立性，促進行業自律，使其對食品安全的監管作用得以實現。

4.加強食品標準化建設，引導食品企業自律

一方面，從宣傳教育入手。根據《食品安全法》統一食品行業標準的規定，相關機構應盡快制定出統一的食品質量標準，利用政府相關機構或行業協會等社會力量對食品生產經營者進行法制培訓和食品標準化知識普及，并且利用新聞媒體進行輿論宣傳，加強食品企業自律意識，培養其社會責任感，使其嚴格按食品質量標準化生產，從源頭減少食品安全事故的發生率。另一方面，建立完善的獎懲機制。對于建立食品質量認證體系并且能夠按其標準執行的企業(特別是中小型企業)給予資金和技術上的支持，并且予以一定的獎勵。鼓勵食品企業(特別是中小型企業)建立HACCP食品質量管理體系認證，循序漸進地把HACCP食品質量認證管理納入市場準入的必要條件，逐步完善我國的食品質量認證體系，有效預防和降低食品安全風險;對于食品質量自檢信息瞞報的食品生產經營者，一經抽檢查出問題食品必給予嚴厲的處罰，以高額的懲罰性處罰金額迫使不良食品企業被動地承擔起保障食品安全責任，并且還可以借助新聞媒體的輿論力量追究相關責任人的信用責任。

參考文獻:

[1] 耿弘，童星.從單一主體到多元參與——當前我國食品安全管制模式及其轉型[J].湖南師范大學社會科學學報，2009，(3):97-100.

[2] 楊麗.美國食品安全體系[J].食物與營養，2004，(6):16-19.

[3] 于清，管克江.牛奶中毒震動日本[N].人民日報，2000-07-10.

[4] 耿弘.民主化管制——轉軌期中國政府管制改革的重要取向[J].人文雜志，2007，(4):55-58.

Route Choices to Government Regulation Mode Transition for Food Safety in China

ZHANG Xuan，CHEN Fu-zhong

Abstract: In recent years， the problem of food safety in our country is becoming increasingly prominent， which is relevant to our Government Monopoly Regulation Mode for Food Safety. Aiming at the inherent defects of our Government Monopoly Regulation Mode for Food Safety such as Supervisory Authority Decentralization and Higher Supervisory Cost， the democratic control mode of multi-participation system is proposed. From Reallocation of Power， Arrangement of Institution and Quality Cultivation of Participants， this article brings up the Route Choices to our Government Regulation Mode for Food Safety transmitting from \"monopoly\" to \"democratization\" by integrating the overseas advanced experiences into our country's real situation， expecting some practical significance to improve our food safety supervision.

Key Words: Food Safety， Regulation Mode， Transition， Route Choices