我國城市化進程中的土地利用問題及其應對措施的研究

摘要:通過對我國城市化進程的簡要介紹，分析了我國當前城市化進程中土地利用現狀及其存在的主要問題， 指出土地集約利用是解決這些問題的必然選擇。并結合影響城市土地集約利用的一些因素，對土地集約利用途徑進行探討。

關鍵詞:城市化;土地集約利用;途徑

中圖分類號:F290 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)08-0068-03

我國正處于城市化高速發展時期，各項城市建設蓬勃發展，城市規模急劇擴張，土地是城鄉發展空間擴張的首要載體，我國雖然土地資源總量豐富， 但人均較為匾乏。“十一五”時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，工業化、城鎮化、市場化和國際化步伐加快，我國進入資源消耗快速增長階段。由于土地供給總量制約，城鎮發展用地依靠征用耕地作為空間增量用地的方式已達底線，土地供需矛盾尖銳，成為國民經濟健康發展的瓶頸制約，保護耕地和節約集約利用土地的任務非常艱巨。在可持續發展逐漸成為現代社會共識的背景下， 可持續利用有限土地資源日益引起各國政府關注， 并且成為學術研究和生產實踐的焦點。要解決城市土地利用中的一系列問題，城市土地集約利用成為必然的選擇。

一、我國的城市化歷程

城市化是生產力發展和生產方式變化的必然選擇。從新中國成立到現在近60年的時間里，我國的城市化發展經歷了一個曲折的過程:1949—1960年期間，是我國城市化進程的起步階段;1961—1965年期間，是逆城市化階段;1966—1977年期間，我國的城市化進程由于文化大革命而處于停滯階段;1978以后，則是我國城市化的高速發展階段。改革開放以來，我國城市建設取得了良好成效，城市數量不斷上升，城市化及城市經濟和社會發展水平持續提高。目前，我國的城市化進程已進入了一個嶄新的發展階段，城市化水平以每年1%的速度持續增長。現階段，我國城市數量已經提高到660個，城市化水平高達41.7%，已進入快速工業城市化階段。

二、城市化進程中土地利用存在的問題

(一)城鎮建設用地結構性供需矛盾尖銳

近二十年來， 中國城鎮化發展進入了加速發展時期， 全國設城市668個， 建制鎮1.9萬個左右。1978—1998年， 我國城鎮化水平由17.92%提高到30.40%。全部城市建成區的面積由9 386平方公里增加到19 264平方公里， 平均年遞增7.5%。1985—1996年， 我國城鎮化水平從19.5%提高到29.4%， 城鎮建設用地則從191萬公頃增加到441萬公頃， 城市化水平僅提高了10個百分點， 而建設用地則增加了130%多。據1987—2003年間有關資料統計，我國城市化水平每增加1個百分點，城市建成區面積就擴大162平方公里，耕地相應減少44.8萬公頃。國土資源部的統計資料顯示，從1996—2003年的7年間，全國耕地減少1億畝，占全國耕地總量的5%。另有數據顯示，我國城市化提升率明顯滯后于耕地面積減少率，這說明我國城市化的提升是在大量“侵蝕”耕地基礎上的提升，在城市擴展過程中存在著驚人的土地浪費， 這個勢頭至今未得到有效抑制。

(二)城市人均用地水平高，城市土地產出效率低

我國城市用地增長速度高于城市人口的發展速度，城市人均用地呈增長趨勢，且人均用地面積增長速度過快。20世紀80年代， 我國城市人均用地面積10年增加了6平方米， 每年平均增長0.6平方米; 20世紀90年代，10年中增加22平方米，人均用地增幅是20世紀80年代的3.5倍。目前，我國人均城市建設用地已達130多平方米(不僅超過我國城市規劃部門推薦的城市建設用地指標13平方米，且大部分地區城市人均占地量遠遠超出了這一標準)，超過經濟發達國家城市建設用地人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。下表是我國有代表性的幾個城市在1999年的人均占地面積和國外幾個城市1992年的人均占地面積的比較。

從人均占地看， 我國與世界發達國家有一定差距， 粗放用地現象明顯。另外，我國城市的土地產出與發達國家的城市相比，單位土地面積GDP產出較低。以經濟較發達的深圳市為例，1998年單位建成區面積的土地產出為8.3億港元/平方公里，而1996年香港特區的單位土地產出為74.2億港元平方公里，相當于深圳的9倍，與其他內地城市比，倍數還要更高。

(三)開發區建設“泛濫”， 城市土地閑置，浪費嚴重

由于某些地方領導寄希望于“以地引資”，盲目地追求招商引資帶動經濟發展，通過建大項目帶動區域內經濟發展，各地紛紛興起了保稅區、高科技園等各類開發區。根據國土資源部對全國省級以上開發區的最新統計，全國省級以上開發區共有916個，批準規劃面積達158萬公頃，已建成面積17萬公頃。其中，我國現有國家級開發區140個，省級開發區776個;批準規劃面積國家級21萬公頃，省級173萬公頃;已開發面積中，國家級9萬公頃，省級75萬公頃;已建成面積中，國家級5萬公頃，省級12萬公頃。國家級開發區的土地利用率為55%，省級開發區的利用率為16%。這些還不包括各市、縣以各種名目建立的開發區性質的工業園區。我國很多開發區在建設過程中，不注重實際，盲目擴張，既浪費土地資源，又不利于配套設施的建設。而且在有的開發區內存在行業性質混亂，各種不同的工業企業混雜，配套設施不完善，污染嚴重，企業發展的外部條件差，直接影響企業發展、調整和利用外資。另外，一些開發區內還存在著為數眾多的農民住宅用地和鄉鎮企業用地，造成區內容積率低，不能充分發揮開發區的土地利用價值。

(四)城市土地利用結構不合理，難以發揮城市功能

土地利用結構反映城市各用地單位用地的比例關系，直接關系到土地的利用效果。由于歷史原因，我國城市土地利用結構長期處于不合理的狀態，黨政軍機關、大專院校、工業等一些土地利用效益較低的單位占據著城市的中心區和高地價區，城市土地級差地租得不到體現，以致城市土地產出率低。另外，我國城市內部用地結構不合理還體現在工業用地比重偏大，城市綠地和交通用地比重偏小的現象(合理的城市用地結構是生活居住用地占40%～50%，工業用地占10%～15%，道路廣場用地占8%～15%，綠地占8%～15%)。由于城市工業用地比重大，許多工業企業占據了市區重要地段，造成土地資產的嚴重浪費;城市交通用地、綠化用地偏緊，造成我國城市存在交通擁擠，環境質量差等嚴重的“城市病”。

三、土地集約利用的對策和途徑

土地資源是有限的，由于其供給總量的制約，使得城鎮發展用地依靠征用耕地作為空間增量用地的方式已達底線，土地供需矛盾尖銳成為國民經濟健康發展的瓶頸制約，從而保護耕地和節約、集約利用土地的任務就顯得非常艱巨。

城市土地集約度受到很多因素的共同影響，包括城市定位、區位條件、社會經濟發展水平、土地投資強度、土地利用強度、土地空間集約利用度(容積率)、土地產出(單位土地產出利潤)等。用來衡量城市土地集約利用度的指標很多，一般來講，土地投資強度越大、容積率越大、土地利用強度越大、土地產出效率越高，則土地集約利用度就越高。實現城市土地集約利用的途徑從土地利用結構、產業升級、統籌區域布局、盤活城市存量土地、合理利用新增建設用地以及優化配置土地資源等方面考慮。研究城市土地集約利用的目的，就是為了協調土地資源短缺與城市良性發展的關系，促進城市土地集約利用。

就全國總體情況而言， 為了切實提高土地資源集約利用水平， 結合我國城市發展的具體情況，我們應在土地資源集約利用過程中綜合運用包括行政、經濟、法律、技術和制度等在內的多種手段， 并且根據地方特點在實際運行中有所偏重。

結合上述土地利用中存在的一系列問題，在具體生產實踐中， 我們可以從以下幾個方面著手進行土地集約利用:

1.科學制定土地利用總體規劃，統籌協調各類專項規劃，完善建設用地指標

首先，我們可以借鑒國內外土地利用規劃的成功經驗(如日本國土綜合開發規劃、歐洲空間規劃等等)， 以土地利用規劃為基礎， 以土地利用為調控主題， 整合與土地利用相關的規劃， 強化區域、產業、基礎設施建設的土地利用空間控制作用， 在編制時間、調整范圍、用地規模等方面進行協調， 重點做好基本農田保護區規劃和城市發展控制區規劃， 并明確其界線， 嚴格控制城市建設用地的供應總量， 遏制城市規模的盲目膨脹與占用耕地的勢頭。

其次，是按照建立集約型社會的要求， 制定符合中國國情的建設用地指標和面積定額， 建立集約用地評價體系， 并加強管理， 對各地執行情況進行考核。如根據市場經濟發展的現實， 對各類項目用地明確和細化用地標準， 在土地出讓合同中明確約定投資強度、容積率、工業產值和稅收等集約利用指標以及開發進度等要求。

2.因地制宜地進行城市土地置換，提高土地利用效率

集約利用土地的關鍵在于進行城市土地的優化配置，以使用等量的土地投入取得盡可能大的產出，或者以盡可能少的土地投入取得等量的產出，亦即通過土地資源的最優配置和最佳使用，形成一個土地利用空間布局適當，土地使用結構合理，土地利用效率和綜合效益最高的城市土地集約利用模式。為了實現這樣一個優化土地利用的目標，目前最佳的途徑是在企業改制和城市土地使用制度改革的基礎上，轉換土地使用功能，調整土地利用結構，將利用率低和綜合效益差的土地置換出來，重新配置。通過土地置換， 把企業外遷與盤活企業資產和引進資金、發展商貿、金融、房地產等結合起來， 并與企業自身扭虧、改造相結合， 發揮市中心“寸土寸金”的優勢， 發展第三產業和高新技術產業， 完善城市功能， 改善城市環境， 優化城市產業結構。

土地置換可以重新配置城市土地資源，不僅有利于促進城市土地使用制度改革的深化，而且也有助于盤活企業資產，救活企業;同時，還有助于改善社會經濟與生態環境，促進舊城改造和城市社會經濟功能的合理重組與戰略性結構調整。特別是市區內的第二產業用地，應該逐步置換為第三產業用地，實現市區土地的“退二進三”。另外，通過對城區集體土地的置換，還可以有效地解決“城中村”的問題。

3.合理規劃開發區建設——控制土地供應總量，提高土地利用率

要充分發揮規劃的控制作用，制定科學合理的開發區用地規劃。將開發區的用地規劃，納入土地利用總體規劃和城市規劃的范疇。要根據當地的實際情況，經過合理的論證，充分考慮當地的產業結構、區位特點、環境保護要求的基礎上，合理確定開發區的性質和規模。通過合理的布局與規劃，提高開發區內可出讓用地的比例。以北京經濟技術開發區為例，通過合理布置區內道路和鋪設地下管網，在不降低道路網密度的原則下，提高了可出讓比例，使起步區土地出讓比例由原來的64.3% ，提高到了69% ，提高了土地利用率。

同時要合理地控制土地供應總量，在存量土地未充分利用之前，絕不新征新占用地。在引進項目時，加強對用地項目的審批、審核。確定項目用地規模時，可以聘請相關專家，根據項目的性質、規模、項目投資量的大小、項目的土地產出率等各項指標，綜合確定項目用地規模。在用地供給上應首先保證國家重點項目建設用地以及交通能源等基礎建設用地的需求。用地項目選址時，應正確處理好項目用地需要與嚴格執行規劃的矛盾，在滿足規劃總體要求的條件下，盡量滿足項目用地要求。

4. 調整土地利用結構和布局，高效合理配置土地資源

城市土地利用結構是城市產業結構的基礎。城市土地利用結構是否合理直接影響到整個社會及國民經濟能否持續、和諧、健康的發展。針對城市土地利用結構失調、布局不合理的狀況，應通過規劃手段，降低工業用地比例，提高居住、交通、公用設施等用地比例，優化用地結構;合理調整土地利用布局，鼓勵引導工業向園區集中，居住向社區集中，商業向城市中心集中，發揮土地資源聚集利用的效應，使資源配置更加高效合理。

筆者主要介紹了我國城市化進程中土地利用存在的問題，指出土地集約利用是解決土地利用問題的必然選擇，并初步探討了土地集約利用的對策和途徑，為如何進行土地集約利用提供了理論基礎。擬后期的研究重點為土地集約利用的模式，特別是針對我國開發區建設和發展的土地集約利用模式。

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Research on the problem and its countermeasure of the land-use in the urbanization process in China

FANG Bi-he，CAO Li-li

(Management college， Hefei industry university，Hefei 230009，China)

Abstract: Primarily through the urbanization process of China's brief introduction， analysis of China's current urbanization process， land-use status and the main problems， pointing out that intensive use of land is a natural choice to solve these problems. The impact of urban land in combination with intensive use of a number of factors， to explore ways to intensive use of land.

Key words: urbanization; intensive use of land;way