財政性存款管理問題淺探

財政性存款作為中央銀行集中管理信貸資金的重要來源，是中央銀行調(diào)節(jié)平衡國家信貸收支、調(diào)控金融機(jī)構(gòu)的一個重要手段。長期以來，大部分金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真執(zhí)行繳存款管理的有關(guān)規(guī)定，及時將人民銀行總行規(guī)定的“財政金庫存款、地方財政預(yù)算外存款、部隊存款、基本建設(shè)存款、機(jī)關(guān)團(tuán)體存款(包括農(nóng)業(yè)銀行縣支行及其縣城范圍內(nèi)和城關(guān)的機(jī)構(gòu)吸收的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款)、代理發(fā)行國債款項(xiàng)”等財政性存款，全額劃繳到了人民銀行，確保了中央銀行貨幣政策的有效執(zhí)行。但隨著中央銀行貨幣政策調(diào)控工具的運(yùn)用自如，財政性存款與一般性存款分開管理的背景與當(dāng)時的情況發(fā)生了極大的變化，同時目前部分基層金融機(jī)構(gòu)財政性存款的繳存也存在不少的問題，如何管理財政性存款成為了一個值得研究的課題。

首先，財政性存款分開管理的環(huán)境及意義已發(fā)生變化。區(qū)分財政性存款與一般性存款應(yīng)該說是特殊歷史時期采取的一種特殊措施。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，資金需求旺盛，信貸管理相對松懈，只要能吸收到，不論什么資金，基本上就會用來發(fā)放貸款。當(dāng)時中央銀行的貨幣調(diào)控手段也非常單一，貨幣政策工具的使用遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在這樣得心應(yīng)手，金融監(jiān)管的作用沒有充分發(fā)揮出來，金融秩序比較混亂。在那種情況下，金融機(jī)構(gòu)無疑會采取一切可能的措施吸納一切資金。財政撥付的行政事業(yè)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的存款及基本建設(shè)存款、部隊存款等及金融機(jī)構(gòu)代理的各項(xiàng)預(yù)算收入、預(yù)算內(nèi)外存款等，金融機(jī)構(gòu)是不需計付利息的，是一種財政無償資金，對這部分無成本資金，各金融機(jī)構(gòu)更熱衷吸納。將這部分資金分開，將其閑置的資金收繳上來由中央銀行掌握，更有利于中央銀行進(jìn)行調(diào)控，因此財政性存款與一般性存款的分開管理，這在當(dāng)時是一項(xiàng)非常有效的調(diào)控措施。但隨著金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營理念的改變，信貸管理措施的加強(qiáng)，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)不再亂發(fā)貸款，資金緊張的局面已大為改變，金融機(jī)構(gòu)資金基本上都有富余，很少會轉(zhuǎn)移或造假去占用有可能受到監(jiān)督管理機(jī)關(guān)處罰的財政性存款，即使有時未按財政性存款管理的相關(guān)規(guī)定繳存，也只是由于經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)不熟悉或工作失誤而導(dǎo)致。此外，隨著中央銀行調(diào)控經(jīng)驗(yàn)的積累，中央銀行調(diào)控貨幣政策的工具更多，調(diào)控的效果也更為有效。所有這一切均說明，目前區(qū)分財政性與一般性存款的環(huán)境和意義已發(fā)生了徹底的改變。

其次，是財政性存款在辦理過程中還存在不少問題，影響了財政性存款的規(guī)范管理。

一是政策掌握不準(zhǔn)，漏繳少繳現(xiàn)象時有發(fā)生。近幾年，由于人民銀行及各金融機(jī)構(gòu)改革力度較大，人員變動頻繁，業(yè)務(wù)街接不暢，導(dǎo)致繳存款政策掌握不準(zhǔn)確，少、漏繳的現(xiàn)象時有發(fā)生。如2009年3月3日，某中國銀行支行辦理上旬財政性存款業(yè)務(wù)時，報表顯示的“8532應(yīng)收(付)國債款”科目余額為576，908.30元，但該行未將其納入繳存科目，漏繳了577000元;2009年2月24日，某農(nóng)業(yè)銀行支行報表上對應(yīng)的應(yīng)繳科目合計金額為20，701.52元，按100%繳存比例及四舍五入的要求，該行此旬應(yīng)繳財政性存款金額為21，000元，但該行只繳了20，000元，少繳1，000元。

二是查、處、督脫節(jié)，影響繳存款政策的有效執(zhí)行。目前基層央行管理財政性存款的模式是:由營業(yè)部門對財政性存款的進(jìn)行審核辦理，由貨幣信貸或會計財務(wù)部門進(jìn)行現(xiàn)場檢查，由事后監(jiān)督中心進(jìn)行監(jiān)督。對日常業(yè)務(wù)中少繳、漏繳的財政性存款，營業(yè)部門不能按規(guī)定直接進(jìn)行處理，而只能根據(jù)少、漏、遲繳金額及日期，抄送清單給貨幣信貸部門進(jìn)行處理，由中支法律部門進(jìn)行把關(guān)。這種涉及多個部門，查、處相互分離的模式，由于每個部門站的角度不同，政策把握的寬嚴(yán)程度不一，處理沒有嚴(yán)格落實(shí)，導(dǎo)致違規(guī)行為難以得到有效制約，貨幣政策難以得到嚴(yán)格執(zhí)行。此外，經(jīng)過長期的人員變動及繳存款范圍的多次調(diào)整之后，各金融機(jī)構(gòu)及人民銀行的經(jīng)辦人員對繳存款的基本原則及范圍大部分“一知半解”，應(yīng)納入而未納入、個別金融機(jī)構(gòu)甚至故意轉(zhuǎn)移財政性存款、制作假報表的情況也未完全杜絕。而人民銀行隨著職能的轉(zhuǎn)換，對各金融機(jī)構(gòu)的檢查已很少進(jìn)行，職能部門之間也相互推諉，對各金融機(jī)構(gòu)是否按文件規(guī)定將財政性存款納入了繳存款科目、報送的繳存余額表及月末日計表是否準(zhǔn)確都心中無數(shù)，導(dǎo)致一部分財政性存款可能誤入一般性存款。

三是報送的報表不規(guī)范，增加了審核工作量。目前各金融機(jī)構(gòu)繳存財政性存款時報送的報表五花八門，有的是“業(yè)務(wù)狀況表”、有的是“日計表”、有的報表只到了一級科目，有的則到了二級科目。另外，目前工商銀行實(shí)行扁平化管理后，城區(qū)支行財政性繳存款歸口城區(qū)分行統(tǒng)一繳存，但由于系統(tǒng)開發(fā)時未考慮周全，城區(qū)分行無法打印城區(qū)所有支行的匯總報表，只好采取將城區(qū)所有支行的報表收齊后全部報人民銀行，人民銀行在審核財政性存款時，必須逐個支行、逐個科目對報表進(jìn)行審核，然后將分散的城區(qū)支行報表繳存款科目余額進(jìn)行匯總后才能進(jìn)行核對，無形中增大了審核的工作量。

四是繳存科目名稱與代碼重疊，容易產(chǎn)生混淆。目前部分金融機(jī)構(gòu)的財政性存款科目名稱與代碼存在重疊，如中國銀行的“8531、8532、8533”的科目名稱均為“代收(付)國債款”，導(dǎo)致實(shí)際工作中極容易只將其中某一科目納入到了繳存款范圍之內(nèi)，而將其他科目排除在外。如2009年3月3日和2009年5月25日，有兩個中國銀行支行在辦理財政性存款時，分別將“8532”和“8531”科目余款未納入繳存范圍，各漏繳577000元和84000元。另外，有的金融機(jī)構(gòu)未按規(guī)定明確二級科目代號，同一科目代號核算著二種不同的級次的資金，如信用社的“2013”、“2014”、“2015”作為一級科目核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的資金，繳存一般性存款;而作為二級科目則核算代理縣級國庫的資金，繳存財政性存款;不僅級次似乎顛倒，與傳統(tǒng)思維習(xí)慣有沖突，而且用同一科目代號核算，不便區(qū)分，導(dǎo)致實(shí)際工作中容易出錯。

五是部分支行級金融機(jī)構(gòu)的行政公章上收，報表要素不合規(guī)。按規(guī)定，財政性存款附送的報表須加蓋行政公章，而為了加強(qiáng)控制和管理，目前工商銀行等商業(yè)銀行支行級機(jī)構(gòu)的行政公章均已上收到市級分行，在這種情況下，各金融機(jī)構(gòu)縣(市)支行一無人員，二無時間為加蓋報表行政公章而往返于市、縣之間，導(dǎo)致辦理財政性存款的報表難以符合相關(guān)制度規(guī)定。

財政性存款生存背景的改變以及實(shí)際操作中存在的各種問題，影響了貨幣政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性，為加強(qiáng)財政性存款的規(guī)范管理，筆者提出以下方案，供上級參考:

方案一:將財政性存款視同一般性存款，按一般性存款進(jìn)行管理。在資金環(huán)境發(fā)生變化及中央銀行調(diào)控手段越來越有效的情況下，筆者認(rèn)為可簡化手續(xù)，不再區(qū)分財政性存款和一般性存款，即將各金融機(jī)構(gòu)所有吸收的存款視為同類資金，按一般性存款進(jìn)行管理。具體辦法是:根據(jù)目前各金融機(jī)構(gòu)劃來的財政性存款與一般性存款的總額與金融機(jī)構(gòu)所有吸收的對公對私存款(不包括清算資金)的余額，測算出一個比例，作為金融機(jī)構(gòu)繳存一般性存款的比例，中央銀行通過這個準(zhǔn)備金率進(jìn)行調(diào)控，以減少基層辦理繳存時的各種繁雜手續(xù)，防止出現(xiàn)各類問題。

方案二:仍然沿用目前區(qū)分財政性存款和一般性存款的做法，但采取以下措施進(jìn)行規(guī)范和管理。

一是重新明晰財政性存款的繳存原則和范圍。財政性存款涉及到貨幣政策的執(zhí)行，中央銀行根據(jù)實(shí)際情況經(jīng)常有所調(diào)整，但因基層人員變動、文件傳導(dǎo)不暢、政策掌握不連貫等原因，導(dǎo)致對財政性存款范圍掌握不準(zhǔn)確，繳存款管理規(guī)定難以得到嚴(yán)格執(zhí)行。而總行對財政性存款范圍是非常清晰的，因此，筆者建議，在每次財政性存款范圍變動時，將繳存款原則和仍納入繳存的科目列述在新的文件規(guī)定中，這樣一來，不管遇到人員變動還是原有文件傳導(dǎo)不暢等問題，基層經(jīng)辦人員對政策的變化均能應(yīng)對自如。

二是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)報表格式。重申和強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)報表格式向人民銀行報備的管理規(guī)定，嚴(yán)格對報表格式的審核工作;同時對各金融機(jī)構(gòu)辦理繳存時附送的報表，統(tǒng)一明確打印到二級科目;為減少人民銀行柜臺經(jīng)辦及監(jiān)督人員的審核和監(jiān)督工作量，明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)城區(qū)行分散的報表由城區(qū)辦理繳存款業(yè)務(wù)的分行匯總報表報送，系統(tǒng)無法生成的則報手工匯總報表。對繳存款科目無余額的也必須報送報表，以方便人民銀行進(jìn)行核實(shí)。

三是加強(qiáng)對財政性存款的歸口管理。目前對財政性存款違規(guī)行為的處理涉及到營業(yè)部門、貨幣信貸、會計財務(wù)、法律、事后監(jiān)督等多個部門，每個部門工作性質(zhì)不同，對財政性存款違規(guī)行為的看法有別，處罰程度的松嚴(yán)不一，有的甚至未進(jìn)行處罰，導(dǎo)致財政性存款的管理無法落到實(shí)處。鑒于財政性存款違規(guī)行為的處理并不復(fù)雜，筆者建議對財政性存款的日常管理由審核辦理的營業(yè)部門負(fù)責(zé)，采取簡易程序直接進(jìn)行處理，防止相互推諉，管理不到位。對于金融機(jī)構(gòu)可能存在的轉(zhuǎn)移財政性存款或故意調(diào)整科目制作假報表的問題，則仍由目前的貨幣信貸或會計財務(wù)部門負(fù)責(zé)組織進(jìn)行現(xiàn)場檢查，對存在的問題進(jìn)行嚴(yán)肅處理，促使金融機(jī)構(gòu)及時、全額繳存財政性存款。

四是規(guī)范財政性存款科目設(shè)置。鑒于目前金融機(jī)構(gòu)核算財政性存款的科目和代碼部分重疊，同時既有一級科目也有二級科目。為加強(qiáng)繳存款管理，筆者建議人民銀行總行加強(qiáng)繳存款科目的審核把關(guān)，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的科目設(shè)置，規(guī)定同一機(jī)構(gòu)核算財政性存款科目的名稱與代碼均應(yīng)一一對應(yīng)，不能重疊，涵義必須清楚;規(guī)定信用社應(yīng)將其“2013”、“2014”、“2015”核算內(nèi)容分開，另設(shè)不同科目代號或二級科目代號進(jìn)行核算，防止混淆。同時明確各金融機(jī)構(gòu)必須打印有二級科目的報表，以方便基層人民銀行進(jìn)行審核把關(guān)。

(作者單位:中國人民銀行益陽市中心支行)