商業(yè)銀行破產(chǎn)若干法律問題研究

摘要:商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度是銀行監(jiān)管法中一個不可忽略的環(huán)節(jié)。金融業(yè)務的特殊性以及金融機構(gòu)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的特殊地位，決定了商業(yè)銀行破產(chǎn)的特殊性。各國都對銀行破產(chǎn)持謹慎態(tài)度，選擇了不同的立法模式。我國現(xiàn)行商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度還存在一些不足與缺陷，可以從建立存款保險制度、在破產(chǎn)清償過程中進一步提升儲蓄存款人的優(yōu)先地位、在法律中做出“太大不能倒”的規(guī)定，整合現(xiàn)有法律法規(guī)，實現(xiàn)銀行破產(chǎn)立法的同一化、體例化。

關(guān)鍵詞:商業(yè)銀行破產(chǎn);破產(chǎn)程序;立法模式;存款保險制度

一、商業(yè)銀行破產(chǎn)的特殊性

銀行是一種準公共企業(yè)，它既有追求利潤最大化的一面，也承擔著國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控機制的傳導職能，個別銀行機構(gòu)的支付風險具有傳導和擴散效應，對不能支付到期債務的商業(yè)銀行斷然采取破產(chǎn)還債措施可能會引起系統(tǒng)性或局部性的金融風險。商業(yè)銀行是經(jīng)營公眾存款業(yè)務的機構(gòu)，其業(yè)務與國民經(jīng)濟和人民生活直接相關(guān)，且與其相關(guān)聯(lián)的法律關(guān)系更為復雜。因此，商業(yè)銀行市場退出是一個多方權(quán)力介入和博弈的過程。

銀行業(yè)的公共行業(yè)性質(zhì)及其高風險性決定了必須由專門機構(gòu)對其進入、經(jīng)營和退出的各個階段實施嚴格監(jiān)管。所以，在涉及傳統(tǒng)的司法管轄領(lǐng)域時，國家常常會出于公共政策的考慮適當?shù)叵拗品ㄔ旱墓茌牂?quán)，出現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的沖突。這一沖突一方面體現(xiàn)在銀行監(jiān)管部門實施接管、行政關(guān)閉過程中司法權(quán)的隨時介入，包括其他機構(gòu)與該銀行的經(jīng)濟糾紛引起的訴訟、被關(guān)閉銀行對銀行監(jiān)管部門的接管、行政關(guān)閉行為不服而提起的行政訴訟以及被關(guān)閉金融機構(gòu)或其債權(quán)人向法院提出破產(chǎn)申請;另一方面表現(xiàn)為進入破產(chǎn)程序后，法院的司法裁決權(quán)與銀行監(jiān)管部門破產(chǎn)審批、全程監(jiān)管權(quán)的沖突，即當監(jiān)管部門出于經(jīng)濟秩序穩(wěn)定等考慮而不同意銀行破產(chǎn)，但法院出于維護公平、正義及法律的尊嚴而認為應該讓其破產(chǎn)時，或者在破產(chǎn)過程中對破產(chǎn)財產(chǎn)清算分配等事項上兩者產(chǎn)生分歧等等。這是一個普遍性的問題，世界各國均從自身的經(jīng)濟體制、法律傳統(tǒng)、政策選擇等方面出發(fā)，對此做出了不同的制度安排。

首先，各國破產(chǎn)法中一般都有關(guān)于銀行破產(chǎn)的特殊聲明，例如美國破產(chǎn)法規(guī)定，保險公司、銀行、作為公共承運人的鐵路公司等不能適用破產(chǎn)法。我國原《企業(yè)破產(chǎn)法》第3條第二款規(guī)定，公用企業(yè)和與國計民生有重大關(guān)系的企業(yè)，政府有關(guān)部門給予資助或者采取其他措施幫助清償債務的，不予宣告破產(chǎn)。

其次，銀行破產(chǎn)一個重要的特點體現(xiàn)在監(jiān)管當局在銀行破產(chǎn)中的地位和作用上。普通企業(yè)只要資不抵債，不能償還到期債務，就可在法院的主導下實施破產(chǎn)，但對銀行破產(chǎn)而言，幾乎沒有國家規(guī)定其完全適用普通破產(chǎn)程序而排除監(jiān)管部門的干涉，絕大多數(shù)國家和地區(qū)都承認銀行的特殊地位、銀行監(jiān)管部門的地位以及銀行體系所體現(xiàn)的公共利益等。

二、商業(yè)銀行破產(chǎn)立法體例比較

金融業(yè)務的特殊性以及金融機構(gòu)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的特殊地位，決定了商業(yè)銀行破產(chǎn)的特殊性。世界各國依據(jù)不同的現(xiàn)實情況和政策選擇，對這一問題進行了不同的立法規(guī)制。

世界各國銀行破產(chǎn)的法律淵源主要是其破產(chǎn)法和銀行法。依立法體例進行歸納，主要三種類型，第一種是由普通破產(chǎn)法對銀行破產(chǎn)加以規(guī)制，這一類型以英國為代表。在此類國家中，銀行法中基本上不再單獨規(guī)定銀行破產(chǎn)的問題。銀行一旦進入破產(chǎn)程序，就完全由法院主導，由法院指派破產(chǎn)管理人或接管人并對其活動進行監(jiān)督。第二種銀行破產(chǎn)以普通破產(chǎn)法為一般適用，同時在銀行法中對銀行破產(chǎn)作出特別規(guī)定，這一體例以德國、盧森堡等歐洲大陸國家為代表。第三種類型是制定專門的銀行破產(chǎn)法，以保加利亞為代表，包括加拿大等，俄羅斯亦制定有單獨的信用機構(gòu)破產(chǎn)法。此外，還有少數(shù)國家(美國、意大利、挪威)的銀行法規(guī)定銀行破產(chǎn)完全由監(jiān)管部門管轄，監(jiān)管部門包攬對破產(chǎn)銀行的一切權(quán)力并排除法院的干預。

比較這幾種立法模式可以發(fā)現(xiàn)其并無內(nèi)容和實質(zhì)上差別，而僅僅在立法技術(shù)上的不同。正如世界銀行《有效的破產(chǎn)制度指南》中所說的:“在大多數(shù)情況下普通破產(chǎn)法與銀行法中的重整和清算條款所服務的寬泛的政策目標是類似的，只是其中針對很多具體問題的處理存在著質(zhì)的差別。”

三、對我國商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度的完善建議

1986年1月7號，國務院發(fā)布了《中華人民共和國銀行管理暫行條例》。這是新中國建立之后的第一部綜合性的金融行政法規(guī)，首次規(guī)定了銀行破產(chǎn)。1995年3月18日八屆人大三次會議第四次審議并通過了中華人民共和國第一部中央銀行法——《中華人民共和國中國人民銀行法》，同年5月10日《商業(yè)銀行法》出臺。這兩部法律的頒布實施，結(jié)束了我國商業(yè)銀行破產(chǎn)無法可依的局面，使我國的金融監(jiān)管真正進入了一個全新的法制化時期。

2003年4月，全國人大常委會決定成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，這對商業(yè)銀行破產(chǎn)的法制建設(shè)影響重大，它涉及到了商業(yè)銀行破產(chǎn)中破產(chǎn)申請人和破產(chǎn)管理人等一系列具體法律問題的分析和解決。同月，國務院組織中國人民銀行和銀監(jiān)會起草《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和修改《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》，進一步深化了商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度建設(shè)。與此同時，國務院和中國人民銀行、銀監(jiān)會制定、頒布了大量的銀行組織和銀行業(yè)務的行政法規(guī)和部門規(guī)章以及相關(guān)的各種法律。如1995年制定的《保險法》和1986年的《企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)等。

新的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》我國第一部市場經(jīng)濟的破產(chǎn)法，既立足于中國國情，又遵循現(xiàn)代企業(yè)制度和國際慣例，是我國經(jīng)濟體制改革進程中的一部標志性法律，表明我國的市場經(jīng)濟已經(jīng)進入到一個新階段。但從我國商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度總體來看，仍有待進一步完善。

(一)盡快建立存款保險制度

存款保險制度是指符合條件的存款類金融機構(gòu)，按照一定比例向?qū)ｉT的存款保險機構(gòu)交納保費，在投保機構(gòu)出現(xiàn)支付危機或破產(chǎn)清盤時，存款保險機構(gòu)向其提供流動性資助，或代表破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款者支付存款。這是許多國家為防止銀行危機引起社會動蕩而采取的風險防范措施。

研究表明，正常情況下的商業(yè)銀行的市場退出主要源于金融危機，而這種金融危機大多數(shù)來自于金融機構(gòu)吸存公眾存款合約的終止或中斷。理論上對于危機可以采用三種方法:終止存款變現(xiàn)、存款保險和最終貸款人解決。終止存款變現(xiàn)是通常企業(yè)破產(chǎn)的處置措施，對存款人而言損失過大，對金融體系的沖擊和影響也是最大的。政府(央行)作為最終貸款人是目前我國處理金融機構(gòu)市場退出問題的主要手段，我國政府對存款人進而對金融機構(gòu)的保護甚至超過了發(fā)達國家，每當出現(xiàn)問題時，總是政府出面承擔了本應由投資者、債權(quán)人、經(jīng)營者甚至存款人所應部分承擔的全部責任。這種保護關(guān)系弊端很多，如政府承擔過多責任，保護過寬導致逆向選擇和道德風險，沒有規(guī)范運作的制度，操作的隨意性和成本增大，政府支出增大導致財政負擔加重和通貨膨脹壓力增大等。相對而言，存款保險是一種比較可行的折衷辦法。在銀行破產(chǎn)的情況下，人數(shù)眾多、意見分散的中小存款人很難形成一致意見，這樣就不能對抗相對強勢的其他破產(chǎn)債權(quán)人，難以捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。如果國家建立了存款保險基金，當存款保險基金賠付了全部保險存款之后，將中小存款人零散的債權(quán)集中起來，其當然地成為銀行的最大破產(chǎn)債權(quán)人。那么即使召開債權(quán)人會議，存款保險機構(gòu)的地位也是舉足輕重的。故存款保險基金的實質(zhì)就是中小存款人的代表人，以保險賠償金來換取存款人在銀行破產(chǎn)程序中的權(quán)利。可以在銀行破產(chǎn)程序中保護存款人利益和參加到銀行破產(chǎn)程序中作為最大債權(quán)人主導銀行破產(chǎn)程序。

當然，存款保險制度在國內(nèi)金融系統(tǒng)的引入不僅僅是理論上的探討，在實際操作中還必須解決組織形式、體制結(jié)構(gòu)、基本職能等方面的問題。如基本組織形式采取集中統(tǒng)一還是分散、存款保險機構(gòu)的所有制性質(zhì)、存款保險機構(gòu)職能的設(shè)定、存款保險對象的界定、存款保險范圍和額度、存款保險費收取、存款保險基金的管理與營運等一系列宏觀或微觀層面的問題需要我們?nèi)フJ真考慮和謹慎從之。

(二)在破產(chǎn)清償過程中進一步提升儲蓄存款人的優(yōu)先地位

對儲戶而言，銀行的儲蓄存款很可能是其畢生的積累，他們對這部分財產(chǎn)的關(guān)注程度是可以想象的;另一方面，銀行儲戶的數(shù)量遠遠超過其雇員數(shù)量，即使僅僅從社會穩(wěn)定的角度來看，也應當將儲戶的利益置于首位。因此，立足于公共政策(社會穩(wěn)定和金融穩(wěn)定)的考慮，進一步強調(diào)儲蓄存款人的優(yōu)先地位是十分必要的。而我國破產(chǎn)法中對破產(chǎn)清償順序僅僅加強了企業(yè)職工權(quán)益的保護，對存款儲蓄人的利益沒有重視，可以看出新破產(chǎn)法在特殊的商業(yè)銀行方面并無新的突破。筆者建議明確規(guī)定對儲蓄存款人的清償僅次于清算費用，而優(yōu)先于職工工資和勞保費用、其他類型存款的本金和利息、國家稅收債權(quán)及所有者權(quán)益等，以保證存款儲蓄人對銀行的信心，維護金融市場和社會穩(wěn)定。

(三)法律明確做出 “太大不能倒”的規(guī)定

商業(yè)銀行是信用貨幣創(chuàng)造的中間環(huán)節(jié)。商業(yè)銀行創(chuàng)造信用貨幣是在其資產(chǎn)負債業(yè)務中通過創(chuàng)造派生存款而形成的。如果銀行特別是大型商業(yè)銀行破產(chǎn)倒閉，則創(chuàng)造派生存款的過程被迫停止，通過貨幣乘數(shù)的反向作用，使貨幣供應量減少，嚴重時會造成經(jīng)濟收縮，危及整個國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。鑒于大銀行破產(chǎn)的巨大經(jīng)濟社會成本，“太大不能倒”的理論長期以來在西方一直有很大市場，世界各國都在力圖避免大銀行的破產(chǎn)倒閉。著名的例子如1984年美國對其第八大銀行大陸伊利諾斯銀行的拯救。我國新破產(chǎn)法中第134條 的規(guī)定也在一定程度上體現(xiàn)了這種理念。第134條規(guī)定:“國務院金融監(jiān)督管理機構(gòu)依法對出現(xiàn)重大經(jīng)營風險的金融機構(gòu)采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。”

在我國，四大國有商業(yè)銀行具有很強的壟斷地位，任何一家銀行破產(chǎn)都會給整個經(jīng)濟體系帶來難以承受的沖擊。因此，可以預見國家實際上是不可能允許其破產(chǎn)的，銀行破產(chǎn)制度對四大國有商業(yè)銀行而言意義不大。因此，有必要為四大國有商業(yè)銀行的特殊地位提供合法性依據(jù)，在商業(yè)銀行法中用合適的條款明確肯定其壟斷地位。但就另一方面而言，正是出于其特殊地位，使國有商業(yè)銀行難以受到風險約束，這可能會導致其經(jīng)營效率低下或濫用其支配地位。因此，如何防止國有商業(yè)銀行以合法壟斷之名行非法壟斷之實，如何在外部風險約束不足的情況下提高其經(jīng)營效率，需要進一步研究。

(四)整合現(xiàn)有法律法規(guī)，實現(xiàn)銀行破產(chǎn)立法的同一化、體例化

為依法實施對商業(yè)銀行破產(chǎn)的管理，我國應借鑒其他國家銀行破產(chǎn)立法和實踐的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，完善商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度。既要體現(xiàn)商業(yè)銀行破產(chǎn)的特殊性，又要避免重復立法，增強法律適用的確定性和權(quán)威性。筆者建議，以新破產(chǎn)法和商業(yè)銀行法為依托，單獨設(shè)銀行破產(chǎn)一章，囊括商業(yè)銀行破產(chǎn)的各項重要制度及特別規(guī)定。對可以適用破產(chǎn)法而無需重復規(guī)定的程序性內(nèi)容指明適用破產(chǎn)法，同時在破產(chǎn)法中作出排除性規(guī)定，明確有關(guān)商業(yè)銀行破產(chǎn)的特殊事項適用商業(yè)銀行法。也可只在銀行法中列出銀行破產(chǎn)的原則性條款，而授權(quán)國務院以行政法規(guī)的方式做出專門規(guī)定，增強其可操作性，從而實現(xiàn)法律的對接和協(xié)調(diào)，維護法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

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(作者單位:中共海南省委黨校)