煙草反腐倡廉制度建設的思考

胡錦濤總書記在中紀委十七屆五次全會上強調，“以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，以提高制度執行力為抓手，加強整體規劃，抓緊重點突破，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力，增強制度實效?！苯煽稻珠L在2010年全國煙草系統紀檢監察工作會議上強調要認真學習貫徹胡錦濤總書記在中紀委五次全會重要講話精神，深入推進行業反腐倡廉制度建設。

縱觀行業內外發生的一系列腐敗案件，發現絕大多數腐敗案件的發生基本上都與制度有關，很多腐敗分子都是鉆制度的空子和漏洞實施腐敗行為，制度的缺失與漏洞以及制度執行力的蒼白已成為導致腐敗行為產生的一個重要原因。按照中央懲防體系《實施綱要》和《工作規劃》的要求，要有效預防腐敗，就必須進一步加強和改進反腐倡廉制度建設，提高制度執行力，筑牢制度預防行業腐敗的“防火墻”。

一、當前影響和制約倡廉制度建設的因素

通過對行業內案發單位有關情況的了解，當前在反腐倡廉制度建設方面存在諸多不足和薄弱環節，歸納起來主要有“五個不到位”:

(一)對制度反腐的作用認識不到位?？恐贫确锤?，是有效預防腐敗、構建懲防體系的基礎性工程。而現實中，有少數黨員干部對此認識不足，有的認為抓反腐倡廉制度建設是走過場，搞形式主義，沒有多大實質性意義;有的認為制度建多了，條條框框束縛住了手腳，不利于工作的開展;有的認為制度建設是紀檢監察部門的事，作為煙草部門抓好執行就行了，不必花太多時間和精力去做務虛的工作;極少數領導干部從方便需要的角度出發，不愿建、也不想執行對自身進行監督制約的有關制度，往往導致制度疏于建立、失于防范。

(二)對制度的建立與完善不到位。近幾年來，煙草行業加強了行業自律和監管，建立了一些相關制度，但從其制定的制定來看，也存在缺陷:一是缺乏系統性。對發生過問題的部位或對一些重點領域、關鍵部位制定的相關制度較多，而對整體工作如何通過制度的設計來預防和治理腐敗，則顯得不夠。二是缺乏實用性。制度看似很多，但真正管用的制度不多，很多制度形同擺設，無法付諸實施，未能達到制度建設的目的。三是缺乏可操作性。部分制度建設沒有從實際出發，制定的制度大多是原則性的要求，沒有具體的實施細則和操作辦法，實踐中難以組織實施。

(三)對制度的貫徹落實執行不到位。制度的生命在于執行，再好的制度如果不去執行，也會形同虛設。當前，一些腐敗問題頻頻在某些領域發生，并不是這些領域沒有這方面的制度，而是有制度不執行或不認真執行，從而使制度成為一紙空文。個別人視制度為無物，頭腦中沒有制度概念，在制度面前仍按自己意志行事，經常違反制度辦事;有些個人采取實用主義態度，有利的制度就執行，無利的制度就不執行。

(四)對違反制度實施問責不到位。制度面前人人平等，無論是領導干部還是普通黨員，誰違反了制度誰就要受到責任追究。但在實踐中，對違反制度的情況通常是不到嚴重程度不予以處理，往往大事化小、小事化了。不少腐敗分子在案發前，都曾有違反紀律制度的前科，但由于缺乏及時教育和處理，致使其愈滑愈深，最終走上違法犯罪的道路。

(五)對制度貫徹落實的宣傳教育不到位?，F實情況是對制度的建立相對較為重視，但對制度的貫徹落實不夠重視，有的往往停留在紙上，沒有把制度作為一項強制性要求和普遍遵守的行為準則加以宣傳教育和引導，以致不少黨員干部和基層員工對制度的熟悉了解程度不夠、對制度執行的剛性認識不足，不能達到制度的規范約束作用。

二、加強和改進反腐倡廉制度建設的對策建議

實踐證明，制度的生命在于執行，制度的價值源于實效。新的形勢下，要加強和改進煙草反腐倡廉制度建設、構建懲防體系框架，就必須針對行業反腐倡廉制度建設存在的問題和不足，著力加大宣傳教育力度，進一步健全和完善相關制度，狠抓制度的執行與問責，確保制度達到預防和治理腐敗的目的。

(一)加強反腐倡廉制度文化建設。制度文化向社會大眾傳播的是自覺遵守和執行制度的理念，它引導人們樹立起制度概念，將制度內化于心、外化于行，化制度約束為道德約束，化“他律”為自律，實現制度約束與道德約束，“他律”與自律的有機統一。推進制度文化重在宣傳和教育引導。堅持把反腐倡廉制度建設與自覺踐行“兩個至上”行業共同價值觀結合起來，完善教育制度，落實教育內容，把理想宗旨教育和廉潔從政從業教育融入各項制度規范之中，有效發揮了教育說服力和制度約束力的整體功效。豐富制度教育的形式和手段，通過行業網站、視頻、公開欄等多種載體，引導全員廣泛參與制度建立與執行情況的監督，一方面要讓干部員工了解制度，清楚制度是怎么規定的，違反制度會受到什么樣的懲處，促使黨員干部帶頭執行制度;另一方面要讓基層員工知道有哪些制度，制度對黨員干部是怎么約束的，通過哪些途徑對黨員干部實施監督，從而擴大制度的知曉面，增強制度的認同感，使制度成為干部職工普遍遵守的行為準則和工作規范。

(二)建立完善配套的制度體系。按照“必須、管用”和體現科學性、系統性、可操作性的原則，健全完善相關制度，建立配套的實施辦法，使各項制度既獨立完整又相互銜接，構成反腐倡廉制度體系框架。一是及時廢止已經過時的制度。對既有的反腐倡廉各項制度認真進行清理，對清理保留的有關制度重新進行整合，按類別編制反腐倡廉制度目錄，形成制度清單。二是認真修改不夠完善的制度。對專項性制度系統化，適時出臺相關配套文件規定，明確制度執行的主體、規范的對象和內容、操作的程序以及違反制度實施責任追究的種類等，使之形成一整套的監督措施和管理辦法;對實體性制度程序化，研究出臺相關操作規程，保證制度實現“軟著陸”;對原則性制度具體化，細化目標措施，量化剛性要求，使原則性要求轉化為可操作的具體規定。三是適時建立適應發展的制度。適應行業發展和反腐敗斗爭形勢任務發展變化的需要，積極探索建立相關的規章制度。對制度空白的有關領域，要加緊建立;對制度不全的有關方面要加以修改、補充;對實踐中證明行之有效、能夠有助于黨風廉政建設的有關規定，要通過文件的形式固定下來，提升到反腐倡廉制度的層次予以規范，努力實現制度建設的與時俱進。

(三)建立以制度為核心的內控機制。給權力套上“緊箍”，讓權力在制度規范的框架里運行，保證權力不被濫用，是加強反腐倡廉制度建設的重要目標。近年來，行業上下連續開展了財經秩序整頓、“兩煙”流通秩序專項治理、清產核資等專項工作，也經歷了審計署對行業的全面審計和檢查。通過內外部一系列的規范整頓工作，行業在內部控制方面積累了一定的經驗，也建立了一系列內控制度。這為加強反腐倡廉制度建設提供了一個絕佳時機。但從根本上講，由于政企不分、權責不清、監督虛位以及對企業經營者缺乏有效的監督約束機制也使得內部控制制度執行不到位。行業反腐倡廉制度建設貴在探索，重在實踐。要適應當前行業改革發展形勢，努力探索富有煙草行業特色的權力內控機制。一是以制度科學合理界定權力。許多腐敗問題的產生，都與權力配置不科學、結構不合理有關，因此，要在權力分配時通過制度文件的方式，明確權力使用的界限和歸屬，將權力主體行使權力的行為納入到規定的職權范圍內，依照法定程序和方式進行。對涉及人、財、物和內部管理等方面的職權，要從決策、執行、監督三個環節進行分解，使權力既相互制約又相互協調。二是以制度優化權力流程。權力運行的環節和程序越多，就越容易滋生腐敗，很多腐敗分子都是利用權力的某些特定環節進行索賄受賄的。因此，要對權力運行的各個環節和程序認真進行梳理，繪制權力運行流程圖，以制度規定權力運行的流程、規范權力的行使。三是以制度實現風險防控。對權力運行的“關節點”、內部管理的“薄弱點”、問題易發的“風險點”，建立健全相關防控措施和制度規范，使權力運行的關鍵環節得到重點關注和防范，確保不出問題。四是以制度保證權力公開。要按照“公開是原則，不公開是例外”的要求，認真落實信息公開制度，加強對貨源分配、宣傳促銷、品牌培育、物流配送等業務環節的監督，防止和杜絕不規范經營行為的發生;健全完善罰沒物品、罰沒收入以及舉報費支出等管理制度，對違反制度的人員嚴肅處理;根據新修訂的《煙草專賣行政處罰程序規定》，及時調整規范煙草行政處罰的管理環節、工作程序和運行機制，引入事中監督方式，采取過程監督措施，有效預防違法違規現象的發生。

(四)建立制度執行的監督、考核、追究機制。制定一個好的制度不容易，把制度落到實處更不容易。有了制度，在執行過程中一定要“擲地有聲”，否則，有制度執行不力或執行不到位，制度就成了“一紙空文”。這就要求我們在重視建立健全反腐倡廉各項制度的同時，更要在狠抓制度落實上下功夫，著力提高制度的執行力。制度的執行落實，必須把監督檢查、目標考核和責任追究有機地結合起來，形成制度執行的強大推動力。一是要針對權力運行中的重點部位和關鍵環節，進一步建立和完善監督辦法和監督檢查程序，規范監督職權，強化監督責任，有效實施事前預防、事中監督和事后查處。要進一步擴大公開和民主，健全落實辦事公開和民主管理制度，用制度保障職工群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，做到領導干部權力行使到哪里，相應的監督就延伸到哪里，最大限度地發揮監督在制度落實中的關鍵作用。二是實行目標考核。將制度建設與執行情況納入到年度目標管理考核范圍，設計科學合理的考核辦法，量化考核標準，嚴肅認真進行考核。對考核的結果與年度評先評優掛鉤，并作為部門主要負責同志獎懲使用的重要依據。三是嚴格責任追究。要加強責任追究和領導問責，把懲處作為強化監督制約的重要手段，制定完善具體的措施和辦法，與全員簽訂承諾書，對于違規違紀案件，要發現一起，查處一起，絕不手軟，充分發揮案件的教育警示作用。

(作者單位:寶應縣煙草專賣局)