試析形成現今黨政關系的原因

摘要:我國現行黨政關系及領導方式的產生和形成，由種種歷史和現實的客觀因素所決定。應當客觀地看待和評價現行的黨政關系、黨政體制、領導作風和領導習慣。目前應該在對這種體制潛在優勢的發掘上下功夫，盡量揚其長，避其短，而不能不加分析地一概否定，更不能不切實際地實行超越歷史階段的黨政分開，那樣反而不利于改進和加強黨的領導，不利于我們事業的快速推進。

關鍵詞:黨政關系;理論準備;戰爭環境;社會制度

中圖分類號:D2 文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)10-0017-05

“黨政關系”通常不一定都會變成“問題”，執政黨與國家公共權力之間發生一定的矛盾和沖突是正常的，但在社會主義國家，黨政關系問題卻是至今仍未能很好解決的一個“老大難”問題，在中國也是如此。我們為什么會形成這種“老大難”問題?影響其產生和形成的種種歷史和現實的客觀原因是什么?作點這方面的分析，或許會有助于我們以更客觀、更包容的態度來認識現今的黨政關系及黨的領導方式，也或許還能使我們體悟出一些解決這個“老大難”問題的思路和方法。

筆者以為，對形成現今黨政關系及黨的領導方式起主要影響作用的因素似有以下這些:

一、馬克思、列寧等領袖及我黨對黨執政后的黨政關系均理論準備不足

(一)馬克思、恩格斯對共產黨執政后的黨政關系論述極少

1847年，馬克思恩格斯創建了世界上第一個共產黨——共產主義者同盟，從馬恩當時的有關設想及論述來看，在無產階級革命成功后所建立的社會，即代替資本主義的未來社會，是生產力高度發達、物質財富極大豐富的沒有階級、沒有壓迫的社會。而沒有階級，即意味著這個社會沒有政黨;沒有政黨，也就無所謂黨政關系。因此從這點可以說，馬恩未能在理論上對未來社會中的黨政關系作出充分的預料，甚至還沒有意識到會出現嚴重的黨政關系問題。但這是歷史條件所限導致的，我們不能苛求前人。

在馬恩當年的理論和設想中，實際上還隱含有實行“一黨制”的思想傾向，這在他們對共產黨在執政前所應采用的領導方式及執政后將要采取的行動手段等方面的論述中都可以看出。如，對執政前共產黨所應采用的領導方式，馬恩認為，由于共產黨最徹底地代表了人民的利益，因而在斗爭中必須成為工人運動的“核心”。① “核心”一詞的本意自然沒有多中心的成分，有兩個是不能稱作“核心”的，這實際上含有實行一黨領導的意思。而對在執政后將實行怎樣的政黨體制和領導方式，他們雖沒有直接的、專門的論述，但從他們在對執政后所要采取的行動手段的有關論述中，可以看出主張實行“一黨制”的思想傾向。如，他們主張，在奪取政權后要“把一切生產工具集中在國家即組織成為統治階級的無產階級手里”②，也就是要在全社會實行公有制，一切財產歸全體人民所有，這自然只能導致全社會利益的單一化，而不是多元化，這也自然只能導致僅要求由一個代表社會全體人民利益的黨來執政，而不是要求實行多黨制。

總之，受歷史條件所限，馬克思主義經典作家對于共產黨執政后的黨政關系或采用怎樣的黨政體制論述極少，或者說這方面的理論準備不甚充分，實際上還隱含有實行“一黨制”的思想傾向。我們今天所實行的黨政關系及派生出來的一黨執政方式應該說源頭在此。

(二)列寧、斯大林在黨政關系問題上的理論與實踐很多不具普遍意義

在十月革命前，列寧的初衷是建立巴黎公社式的由全體人民來直接參與國家管理的政權。但十月革命成功、俄國共產黨掌握政權后，列寧的這個初衷卻難以實現。因為，俄國是一個落后的國家，勞動群眾文化水平普遍低下，加上國內外反動勢力的顛覆破壞、武裝干涉，階級斗爭的形勢嚴峻，發展民主的條件還不成熟，還不可能立即由全體勞動人民來直接管理國家事務。這迫使列寧不得不改變初衷，將原來的由全體人民管理國家改變為由先鋒隊管理國家，也就是由黨直接管理國家事務。對此，他曾非常明確地指出:“黨是直接執政的無產階級先鋒隊。”③以后，他又進一步指出:“黨是無產階級專政體系的指導力量”;還強調:共產黨執政后，“不與任何人分掌”政權。④這些思想非常明確，就是共產黨在社會主義政治體系(立法、行政、司法)和全部社會生活中居于領導地位。他還指出:“任何一個國家機關沒有黨中央指示，都不得決定任何一個重大的政治問題或組織問題。”⑤這實際上提出了黨直接管理國家的方式方法，即黨政不分的執政方式。他對當時和將來要實行的黨政體制也作了這樣的評價或設想:“作為執政黨，我們不能不把蘇維埃的‘上層’和黨的‘上層’融為一體，現在是這樣，將來也是這樣”⑥。中國現今實行的黨政體制(國家主席、人大常委會委員長、國務院總理、政協主席都兼黨的政治局常委)，理論淵源實際上也在于列寧當年的這些評價或設想。

因此，當時的蘇維埃政權實際上是通過無產階級的先進階層——共產黨來為勞動者實行管理的機關，而不是按列寧十月革命前的初衷——由勞動者來直接實行管理的機關。既然是由黨代表人民來對國家直接實行管理，就自然產生了黨政關系問題。俄共由于這方面思想理論準備不足，所以在實踐中出現了以黨代政、黨政不分的局面。

列寧親身經歷了執政活動，執政后出現的種種黨政不分的問題曾困擾過他。當時全國進口多少食品罐頭要由政治局討論，鐵路部門如何裝運燃料和金屬的請示電報也直接打給了政治局……列寧感嘆，工作繁瑣到令人自殺的地步。這種情況迫促使列寧開始考慮如何處理好黨與政權的關系問題。為此，他提出了劃分黨政職能的思想，指出:無論如何，不能把黨組織的職能和國家機關的職能混淆起來，“黨的任務是對所有國家機關的工作進行總的領導，不是像目前那樣進行頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預。”⑦但由于列寧執政時間較短(1917—1924年，其間槍傷，逝世前兩三年已不能工作)，對“總的領導”是指什么、黨政職能又如何劃分，他未能講清楚。這樣，列寧在黨的領導方面留給我們的思想遺產就有兩層:一層屬于基本原理，即黨是社會主義政治體系的領導核心，黨必須領導社會主義事業，這些基本原理至今仍有生命力;另一層屬于特定環境下的個別結論，即在執政初期，由于面臨著種種特殊情況，必須實行黨政不分、高度集中的領導體制或領導方式。

由上可見，列寧在革命成功后一段時期關于黨如何執政的論述及一系列執政實踐活動雖有所發展或改進，但很大程度上仍沒有擺脫革命黨的色彩，僅只適應于剛剛執政后的那段特殊時期，并不能作為后來各社會主義國家在和平發展時期處理黨政關系的基本理論依據及實踐標準。

列寧之后，斯大林對列寧上述帶有時代印記的執政理念又作了個人的進一步發揮，他說:“無產階級專政體系中的領導者是一個黨，即無產階級的黨，即共產黨，這個黨決不而且也不能和其他政黨分掌領導。”⑧在實踐中，斯大林又不折不扣地實行了一黨制，在他執政的30多年內逐步形成了一黨獨政、黨政不分的領導體制及領導方式。這種領導體制及領導方式實際上加進了很多斯大林個人的東西，即加進了許多斯大林個人關于共產黨應如何執政的理念和認識，稱作斯大林體制可能名副其實，它與馬克思、恩格斯、列寧革命的初衷——建立真正由全體人民來直接參與國家管理的政權體制，或與他們原來所設想實行的那種充分體現人民民主的共產黨領導體制和領導方式是有很大區別的，甚至是兩回事，但這種帶有濃厚斯大林時代色彩的體制模式卻影響了后來世界各社會主義國家包括中國黨政體制的選擇。

(三)中國共產黨對執政后的黨政關系理論準備不足

中國共產黨在執政前長期處于敵對斗爭環境，對執政后應怎樣處理黨政關系、采取怎樣的領導方式，思想理論準備自然也是不充分的，加之自身沒有全國執政的經驗，在1949年執政后即以上述馬克思主義經典作家在一定歷史條件下所作的有關黨的領導的論述為依據，特別是以蘇聯黨政體制(實際上是斯大林體制)為模式來構建中國的黨政體制自然是順理成章的事，故而一定程度地重蹈蘇聯覆轍必不可免。

站在今天的歷史高度，如果深究一下現今中國黨政體制及領導方式的思想理論根源，可能主要有這些:其一，在相當長的歷史時期內，我黨對馬恩實際上所持有的“一黨制”思想傾向沒有作深入的思考，而是一直將其作為一條馬克思主義的“基本原理”在堅持。實際上，“一黨制”是不是能作為一條馬克思主義的基本原理至今未有定論。其二，對列寧在特殊歷史條件下所作的有關黨的領導的論述也未能作具體分析，沒有弄清其中哪些是應當長期堅持的基本原理，哪些只不過是適應特定歷史時期的個別結論，而是把基本原理與個別結論混為一談，甚至把個別結論也當作黨的領導的基本原理來堅持，不懂得在國家進入和平建設時期后，那種只適應于戰爭環境和階級斗爭任務的黨政關系和領導方式，必須逐步向法治化方向過渡。⑨其三，我們在相當長一個時期內一直把斯大林式的黨政體制及領導方式當成了正宗的、真正的社會主義黨政領導體制的模式來效仿，即使根據中國國情作了一定的調整，但沒有、也不可能真正跳出這種模式的大框架。對此，鄧小平1986年9月(當時蘇聯共產黨還沒有垮臺)在會見波蘭領導人時指出了我國黨政關系存在問題的原因所在:“我們兩國原來的政治體制都是從蘇聯模式來的。看來這個模式在蘇聯也不是很成功的。”⑩從鄧小平復出開始，我國處理黨政關系才掀開新的一頁，但由于種種原因進展緩慢。

二、戰爭環境養成的領導作風及黨仍具有的威望影響現今的黨政關系

(一)戰爭環境養成的黨政不分的領導作風及習慣仍影響至深

中國共產黨執政前長期處于戰爭及白色恐怖的環境中。在自身地位“非法”的情況下，黨曾于不同時期在中國的局部地區建立過自己的政權。在這種環境中形成的黨政關系及領導方式自然也不可避免地帶有了這種環境的特點，即要求決策迅速、處事果斷，常常不需要黨與政各自分開決策，黨政合署決策倒是最簡便易行的領導方式，所以，當時實際上就黨政不分。加之由于政權處于“非法”地位，必須與軍隊共同行動，受軍隊的保護，分開了就很可能被反動勢力剿殺，所以，實際上軍政也不分，這樣，黨、政、軍三者就都聯在一起了，即所謂的黨政軍“一元化”。當時的許多客觀情形也都要求實行黨政軍“一元化”的領導方式。如，由于政府人手不夠，很多具體工作諸如發動群眾、分田分地、發放財物、開荒種地、生產自救等都由部隊來幫助做。又如，軍隊需要給養甚急，政府收到錢糧之后，須馬上供給軍隊，中間不需要那么多環節，有時部隊就代表政府直接到老百姓中去征收了，導致軍政不分。再如，處在“非法”地位的黨和政權，為了加深與人民的感情、得到人民的擁護，還須以直接和人民打成一片、直接給人民以物質利益的方式來開展工作。對此，毛澤東在1934年第二次全國工農兵代表大會上所作的報告中就作了描述:“要得到群眾的擁護嗎?要群眾拿出他們的全力放到戰線上去嗎?那末，就得和群眾在一起，就得去發動群眾的積極性，就得關心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩的問題，解決群眾的一切問題。”{11}他還指出:“具體地而不是講空話地去解決這些問題”，“是每個在農村工作的共產黨員的第一位工作。”{12}共產黨人在人民中以這樣一種方式開展工作，自然不可能實行什么黨政分開，只能身兼二任，既代表黨又代表政，黨與政實際上就融為一體了。我黨在戰爭環境中形成的這種黨政體制及養成的領導作風、領導習慣，對執政后的黨政關系及領導方式無疑是有影響的。

(二)黨仍具有的威望使人民相當程度上仍習慣于黨以往的領導方式

中國共產黨是在馬克思主義暴力革命學說的指引下，用武力奪取政權的。在民主革命艱苦卓絕的斗爭中，共產黨人表現出了高尚的犧牲精神，黨是人民政權的締造者，而其他民主黨派則處于同盟者的地位，這些是中國共產黨在人民中享有崇高威望并且后來實行一黨執政的主要原因。

原東歐一些共產黨執政國家的黨政體制是蘇聯紅軍在二戰后期向德國推進過程中扶植起來的，這些黨在戰后聽命于蘇聯的訓示，有的黨內的人事安排也受蘇聯老子黨的影響，甚至有的國家黨的領導人還須經過蘇聯高級黨校培訓才能上任。故而這些黨在本國人民中威望不高，其一黨執政、以黨代政的執政方式容易引起人民的反感。而富有犧牲和民族獨立精神的中國共產黨執政才幾十年，許多打江山的老同志還在世，黨在人民中的威望還較高。黨曾經輝煌的歷史實際上已使中國人民對黨多年來直接行使權力的領導方式習以為常。在許多老百姓的意識里，中國共產黨的地位是第一位的，“黨委比政府權大”、“書記比縣長權大”，這些似乎已成為每一個大陸黃皮膚中國人的“常識”。而政治學有一原理:當一種社會政治秩序被人民群眾自覺認可和接受時，這種秩序就具有了政治學意義上的合法性，成為民心所向。既然中國老百姓幾十年來對這種實際上以黨委為權力核心的政治運行方式，即社會政治秩序已經認可和接受，這種秩序實際上就已具有上述政治學意義上的合法性了。當然，也應當承認，黨政關系最終將會由這種威望起主導作用的狀況轉到法律規范起主導作用的軌道上去。

三、執政后實行的社會制度及黨缺乏領導經驗等客觀因素導致黨政關系較為緊密

(一)公有制的社會制度客觀上使得黨政界限不十分清晰

一個社會實行什么樣的社會制度對黨政關系也是有影響的。如，實行私有制的社會制度，就只能產生與私有制相適應的那種黨政界線比較分明的黨政關系。因為，私有制社會中利益呈多元化，存在著代表各種利益集團或階層愿望及要求的政黨，通常要求實行輪流執政的多黨制，這樣，政權就實際上成了各執政黨輪流操縱的工具，執政黨上臺下臺，交替更迭，黨政之間的界限、分野就自然比較疏松、清晰。而實行公有制的社會主義國家，如中國，黨政關系則只能帶有公有制的特征，即黨政界限不十分清晰。其原因是，全社會利益的公有性、單一性只要求由一個黨來代表全社會的利益、對社會發展作出統一的決策，這樣，黨就長期處于執政地位，與政權的界限自然難以分得很清。加之，在解放后的相當長時期內，我們未認識到市場配置資源的基礎性作用，而是效仿蘇聯的經濟模式，實行了一種完全指令性的公有制計劃經濟，這種高度集中的計劃經濟客觀上要求高度集中的政治體制與之相適應，因而也導致黨集中了過多的權力、包攬了過多的行政事務，常常以黨代政，這就更使黨政職責不清、界限不明。可見，社會的公有制和黨在計劃經濟時期采用的領導方式及由此養成的領導作風、習慣等因素，也影響了我國的黨政關系。

現今發展市場經濟或多元經濟對我國的黨政關系會有什么影響?這是個很復雜的問題。但目前公有制在質態上還占主導地位，并且我們黨將始終不渝地堅持這一原則，我國的黨政關系就仍然會受這種長期占主導地位的公有制的影響而長久地保持相應的特征。

(二)缺乏處理黨政關系的經驗使得黨政關系難以較快規范起來

我們黨缺乏處理黨政關系的經驗。中國社會主義黨政體制(包含規范黨政關系的法律體系)是在推翻舊黨政體制、舊法律體系的基礎上建立起來的，至今只有幾十年的歷史，還不成熟。依現在的觀點來看，建立之初，其實就沒有比較成功的范例可作依照，只有將斯大林體制作為唯一的模式來參照，所以，中國建立的黨政體制與蘇聯相差無幾。由于蘇聯本身就缺乏處理黨政關系的經驗，自然難以使中國在這方面不再走彎路。同時，中國處理黨政關系客觀上面臨的困難也相當多:黨既要在不成熟的憲法和法律的體系內活動，又要不斷豐富和完善這些不成熟的憲法和法律，使之既適應當前，又兼顧長遠，很難做得都很完美;黨既是政權和法律的締造者，又是其建設者、完善者，還是約束政府嚴格執行法律的督促者，自身行為很難規范;再者，雖然中國黨在50年代中期已意識到蘇聯體制的一些弊端，曾提出“以蘇為鑒”，但并不認為斯大林體制的總體框架有問題，毛澤東探索中國特色社會主義道路，包括中國特色的黨政體制基本上還是在斯大林體制的框架內起步的，沒有也沒有可能跳出或突破這個框架，因而中國在這一歷史階段內黨政運作出現一些不規范的情況，甚至重蹈蘇聯某些覆轍也屬正常。

與社會主義黨政體制相比，西方黨政體制已有一二百年的歷史，積累了比較豐富的處理黨政關系的經驗，形成了一套比較完善的處理黨政關系的具體制度。比如，西方較為成熟的文官制度與政黨制度的結合，使得社會管理在多黨輪流執政的情況下，仍能保持相當程度的穩定性和持續性，不會出現中斷和脫節。而社會主義國家則缺乏這方面的經驗，相關法律體系還不完備，相關習俗還未養成，一旦黨與政權分離，社會管理就會中斷或脫節。為慎重起見，共產黨既必須起好執政黨的作用，又必須在很大程度上以社會管理者的身份出現，黨與政在一定歷史時期內就不可能分得很清。

由于蘇東等國共產黨失敗的原因之一是黨政關系未處理好，這也使得我黨在處理黨政關系問題上不得不十分謹慎。戈爾巴喬夫實際上是采用使黨從政權中逐步分離出去、逐步削弱黨手中權力的辦法，才置蘇聯共產黨于死地的。他從1988年1月開始設置了個總統機構，當起了總統，然后就逐步縮小蘇共中央政治局、書記處的權力，慢慢將權力都轉移到他的總統機構中。在1990年蘇共二十八大后，他實際上已使蘇共中央、政治局、書記處形同虛設，蘇聯共產黨手中已不再掌握政權(人權、財權、軍權等)，所以，到1991年11月，他能在一夜之間宣布解散蘇聯共產黨。原東歐大多共產黨國家失敗，黨政關系未處理好是一個重要原因，其許多共產黨領導人遭遇了更悲慘的命運——被逮捕和關押。國際共運中的這些曲折說明，在一定歷史時期內，社會主義國家執政黨與政權之間的關系處理得不好，黨就無法生存下去;共產黨要想使自己的事業長久發展，在一定歷史時期內還須與政權保持像列寧所說的“融為一體”的狀況。

(三)現實國情下的領導實踐顯示黨政職能難以截然分清

一般認為，中國共產黨是政治組織，其職能是管大政方針、決策重大問題，政府是行政組織，其職能是執行黨的決策、按照自身的職責權限作決策或處理日常性工作，所以，黨政應當分開。但我國具體國情下的領導實踐又表明:從黨作決策到決策的執行，是一個連貫的不中斷的過程;決策與執行這兩個階段的總目的其實始終是一致的，只是工作的程序、分工有所不同，黨側重于決策，政府側重于執行。由于政府在發揮職能作用時，實際上是在按執政黨的主張行事，因而政府職能某種意義上是執政黨職能的繼續和延伸，政府實質上是執政黨實現自己意志的工具。并且，在執行黨的決策過程中也有決策，甚至是重大問題的決策，而我們黨所肩負的重大問題的決策職能，也包含了對執行過程中出現的重大問題的決策。因此，在我國，黨的決策職能與政府的執行職能客觀上是難以截然分清的。在決策與執行兩個階段中，黨實際上起著總攬全局、把握事物發展方向的作用，只是不包攬具體事務性工作。實踐還表明，在我國現階段，黨政分開，還不是個很急的事，我們目前正把主要精力放在經濟建設上，急于脫貧，急于打經濟翻身仗，黨政不分，權力集中，還很管用;同時，我國復雜的國情客觀上也要求在社會管理中施行簡潔高效、權力較為集中的領導方式。如果我們忽視這種國情、忽視我國黨政之間由種種客觀因素所決定的這種緊密聯系、甚而融為一體的現實性，去搞形而上學的黨政分開，實際上就會分割統一的社會管理權，妨礙現今中國的社會管理按其種種內在要求來運行，也可能反而會引出黨政之間不必要的摩擦。

結語

理想式的黨政分開，在我國目前還難以真正實現。應當客觀地看待和評價現行的黨政關系、黨政體制及領導作風和領導習慣，它們是在種種歷史和現實的客觀因素基礎上產生和形成的，有其存在的一定必然性和客觀性。目前似應在對這種體制潛在優勢的發掘上下點功夫，盡量揚其長，避其短，而不能不加分析地一概否定，更不能不切實際地實行超越歷史階段的黨政分開，那樣反而不利于改進和加強黨的領導，不利于我們事業的快速推進。

注釋:

①②《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第369、293頁。

③⑤《列寧選集》第4卷，人民出版社1995年版，第423、157頁。

④《列寧選集》第3卷，人民出版社1995年版，第131頁。

⑥ 《列寧全集》第41卷，人民出版社1986年版，第11頁。

⑦《列寧全集》第43卷，人民出版社1987年版，第64頁。

⑧ 《斯大林全集》第8卷，人民出版社1954年版，第27頁。

⑨ 參見李樂剛《黨內法制與反腐倡廉》，湖北人民出版社2010年版，第246-254、259-264頁。

⑩ 《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第178頁。

{11} 《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第138-139頁。

{12}《毛澤東文集》第2卷，人民出版社1993年版，第467頁。

作者簡介:孫銘，男，1956年生，江蘇無錫人，中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部教授，江蘇南京，210004。

(責任編輯 劉龍伏)