縣級資源型城市經濟轉型中的財政金融問題分析

如何加大對資源型城市尤其是資源枯竭型城市的可持續發展的支持力度，實現經濟發展方式的轉變，是我國現階段一項重要的經濟發展戰略。在此，筆者以湖南省汝城縣作為實證分析對象，對該縣經濟轉型情況及其面臨的財政、金融問題進行了專題調研，供參考。

一、汝城縣經濟轉型發展的基本情況

汝城縣位于湖南省東南部的湘、粵、贛交匯處，地屬南嶺北麓多金屬礦帶，轄內礦產資源特別是有色金屬十分豐富，擁有鐵、鎢、鉬、鉍、鉛等各類礦種23種，其中鐵礦儲量.23億噸、鎢礦儲量0萬噸，屬典型的資源型城市。自上世紀90年代中期以來，隨著國家個私經濟鼓勵引導政策的出臺，轄內涌現出了大批個私礦產采掘、加工企業，礦產行業稅收占了全縣財稅收入三分之一。目前，全縣共有各類礦床、礦點、礦化點95處，其中大型黑色金屬礦床處、中型礦床4處、小型礦床5處，年均礦產量達 200萬噸以上。 

一礦產資源的開發，有效促進了當地經濟的增長。近幾年，礦產資源的開發帶動了交通運輸、礦山機械制造等行業的發展，為社會提供了大量的就業機會。2009年，全年完成GDP24.57億元，同比增長2.32%;完成財政總收入2436萬元，比上年增長22.04%;農民人均純收入、城鎮在崗職工人均工資、城鎮居民人均可支配收入等三項指標，分別由2005年的968元、474元、7524元，增長到2009年的902元、2430元、9597元。 

二對礦產資源依賴程度較高，但依賴強度逐漸減弱。據2004-2009年的統計數據顯示:礦產行業增加值占第二次產業的比重，除2008年和2009年在45%以下，其他年份有年達47.06%，有3年都超過50%，礦產行業幾乎占了第二次產業的半壁江山。同時，從礦產行業增加值占生產總值的比重也可以看出，除2008、2009年由于金融危機和礦業整治的影響，礦產行業增加值的比重較低外，其他年份都超過20%。由此可見，汝城縣的經濟增長對礦產資源的依賴程度較高。但從礦產行業增加值占第二次產業、生產總值的比重自2005、2006年以后逐年遞減的情況，表明經濟增長對礦產資源的依賴強度越來越小。如表一

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表一2004-2009年汝城縣礦產業增加值與占比情況統計表

三產業結構調整穩步推進，經濟轉型取得初步成效。一是多業并舉，產業結構日趨完善。農業基礎得到鞏固，第一產業得到了進一步發展。農業產業化、高效農業、特色農業長足發展，形成了高山無公害反季節瓜菜、雜交制種、特種養殖、優質稻、農特產品等五大特色產業。在第二產業方面，水電產業蓬勃發展，總裝機容量達到3.56萬千瓦，居全省各縣市之首。第三產業逐步發展，利用氣候、森林、溫泉、文化等優勢大力發展旅游業，旅游業發展如火如荼。二是強力推進項目建設，優化經濟發展環境。筑巢引鳳，招商引資，以良好的投資環境和優惠政策吸引外來資金，形成了集聚資金、勞動力、技術要素的“洼地。2009年，全縣第一、二、三產業結構比重，已由2005年的9.75:5.02:29.23轉變為:25.2:27.7:47.62。

二、當前縣域經濟轉型中面臨的財政金融問題

一資源產業衰退，地方稅源銳減。資源具有不可再生性。隨著資源逐漸被開采，其儲存量必然減少，資源的衰竭必然帶來礦產行業的衰退，導致該行業的工業總產值、本年應交增值稅、利稅總額、企業單位個數和從業人員的減少，地方稅源減少。如表二

二地方財政收入結構和水平受到影響。一是礦產業稅收減少，嚴重影響財政收入總量。2004-2009年，汝城縣當級稅收占當級財政收入的比重分別為98.35%、79.53%、79.83%、84.86%、87.05%、90.39%，在其他接續替代產業還未進入成熟期階段前，礦產企業的增值稅、資源稅仍是財政收入的主要來源。而在經濟轉型過程中，隨著礦產行業的逐漸衰退，其稅收逐步減少，導致財政收入總量減少，并影響財政收入的來源結構。二是經濟轉型“斷檔，導致財力增長難以持續。長期以來，由于資金投入主要集中在以資源為基礎的支柱產業和相關專業化生產部門，導致其他產業的發展相對落后，當不能再生的資源面臨枯竭時，財政也必將陷入困境。

三后續治理的財政支出明顯增加。近年來，汝城縣財政支出總額逐年增加。2004-2009年，全縣財政支出分別為5920萬元、23653萬元、34357萬元、43203萬、5829萬元、7497萬元，平均每年以億元以上的速度遞增。一是資源型城市轉型、礦產行業衰退后，原先該行業的大部分職工將失業，導致財政社會保障就業支出必然加大。2009年，全縣社會保障就業支出達0358萬元，比2004年增加7707萬元，增長290.72%;二是生態環境損壞嚴重，恢復治理生態環境，財政要支付一筆很大的資金。至2009年底，全縣各類礦山占用土地面積2.83公頃，其中占用耕地50.6公頃、林草地7.67公頃。因采礦造成的水土流失面積達68.58公頃，導致財政在恢復治理生態環境方面的支出逐年增加。三是強化城市功能，加強城市建設，需要增加財政支出。2009年，汝城縣財政在“一般公共服務方面的支出達955萬元，在“交通運輸方面的支出2456萬元，分別比2007年增長87.30%和76.44%。

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表三2004-2009年汝城縣社會保障和就業、環境保護財政支出表

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四銀行信貸資金大量外流，盈利空間壓縮。2004-2009年，全縣貸款平均增長速度為0.68%，遠遠低于存款的增長速度。尤其是2008年在存款增長27.34%的情況下，貸款卻減少6.26%。說明在礦產行業不景氣、其他支柱產業還未形成的情況下，銀行從安全性和盈利性角度考慮，不愿意投放大量信貸資金，導致大量的銀行資金上存或外流。從銀行盈利情況看，2004-2009年，汝城縣金融機構整體的盈利數額相對較小如表四。

表四2004-2009年汝城縣金融機構存貸款與當年結益表

五礦業整治帶來的信貸風險加大。2004-2009年，隨著產業政策、環保政策和其他宏觀調控政策的不斷調整，政府對一些不符合規定的礦產企業采取了治理、整頓、淘汰、關停等措施，給礦產企業經營帶來的壓力不斷加大，而銀行機構在這些行業投入貸款又較多，導致行業風險迅速向銀行轉移。據不完全統計，截止2009年末，汝城縣因礦業整治造成的銀行不良貸款達000萬元以上，約占礦產行業銀行貸款的20%。 

六金融生態環境欠佳，存在市場主體信譽風險。一是部分借款人誠信意識淡薄，趁企業破產改制之機，懸空逃廢金融債務現象時有發生，不良資產增加。2004-2009年，汝城縣借款人懸空、逃廢銀行債務達769萬元。二是部分企業財務制度不健全，編造虛假財務報表問題嚴重。三是金融債權保全與執行難，存在執行時間長、程序復雜、執行費用高、抵債資產回收效果差等問題。部分行政主管部門顧及自身和局部利益，地方保護主義、本位主義現象仍然存在，致使金融債權得不到有效維護。四是中介機構少，運作不規范，存在行為失范及信用信息披露公信力低等問題。

三、對策與建議

一調整優化產業結構，培植稅源財源。一是發展替代產業，變單一主導為多元發展。應抓住當前汝城的礦產資源還未完全衰竭的關鍵時期，大力發展替代產業，實現產業再造。如在第一產業方面，可立足汝城當地氣候條件發展無公害瓜菜、水果、茶葉、苗木等特色農業，推進農業產業化進程，著力打造全國綠色食品原料生產基地、粵港澳農產品供應基地、湘粵贛高山無公害農產品集散地三大品牌;在第二產業方面，大力發展小水電產業，建議政府出臺相關優惠政策，扶持小水電行業健康發展;在第三產業方面，充分挖掘利用當地自然風光、獨特氣候、溫泉等自然資源和理學發源地、湘南暴動策源地、古祠堂群等人文資源，做大做強旅游業。二是發展接續產業，延長礦業產業鏈條。對礦產品進行精深加工，提高工藝和科技水平，提高產品附加值。三是實施產業重組和整合，增強競爭實力，由粗放型向集約型轉變，實現對礦產資源的有序有效開發。在整治礦產行業時，對符合開采法規、具備開采條件的礦產企業，要具體問題具體分析，不搞“一刀切。四是搭建對接平臺，開展各種形式的招商活動。要把承接產業轉移與推進產業結構調整相結合，鼓勵承接技術含量高的產業、非資源依賴產業及為本地特色優勢產業延伸配套加工的產業，促進形成一批大中小企業相互配套、關聯度大、帶動力強、輻射面廣、集約化高的優勢產業集群。

二建立資源開發補償機制，改革資源稅收制度。在資源開采過程中，應遵循市場規律，采取法律、經濟和必要的行政措施，引導和規范各類市場主體合理開發資源，承擔資源補償、生態環境保護與修復等方面的責任和義務。按照“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復的原則，明確企業是資源補償、生態環境保護與修復的責任主體。改革資源稅制度，完善資源稅計稅依據，調整資源稅賦水平，加強資源稅的征收管理，增加資源開發地的財政收入。一是重新確定礦產資源補償費率。我國現行的礦產資源補償費率是比例費率，自始至終不變。建議針對企業發展的不同階段確定不同的費率，以緩解企業壓力，保證礦產資源補償費的及時入庫、使用。二是轉移礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費的使用側重點。我國礦產資源補償費主要用于礦產勘查，探礦權采礦權使用費應專項用于礦產資源勘查、保護和管理支出。這樣的使用范圍明顯則重于將兩項資金用于礦產資源的勘查，而對于資源與環境保護來說，扣除其他用途使用后的兩項資金數額是遠遠不足的，應調整兩項資金的使用方向，真正實現補償意義。三是積極推進資源稅改革。一方面，改現行定額稅率征稅方式為累進利潤稅率，這樣既可利用超額累進稅率的內在自動穩定機制，又可實現分檔設計的適應性;另一方面，調整資源稅的優惠政策。建議對資源回采率和選礦率達到一定標準的資源開采企業，給予一定資源稅稅收減免，以激勵企業自覺保護資源，提高資源開采率，降低對環境的負面影響;設立單位利潤免征點，以減輕進入衰退期的資源企業的負擔，使企業在轉型、轉產過程中輕裝上陣。

三積極營造良好的金融發展環境，促進經濟金融共同繁榮。一是充分發揮傳導貨幣信貸政策作用，著力引導銀行增加有效信貸投入的同時，人民銀行還要發揮綜合協調職能，加強與地方政府及相關部門的聯系，精心打造政府、銀行、企業對接的“金融平臺，為銀企牽線搭橋，促進項目與資金銜接。二是搭建融資平臺。銀行、政府要發揮橋梁紐帶的作用，對具備一定條件、產業和產品優勢明顯的中小企業，通過支持技術改造、功能升級、兼并聯合重組等手段和形式，促其加快發展。三是創新適應縣域經濟要求的金融產品體系。金融機構要深入探索和調查研究，探索建立專門針對縣域經濟特色的一體化金融服務體系。充分考慮[CM27*8/9]到縣域經濟發展水平的差異性，采取差異化的信貸措施，加大對優勢產業支持的力度。四是建議政府建立產業創業基金和風險補償基金，化解金融機構獨立支持形成的風險;鼓勵中小企業多渠道籌集資金，加大自籌力度，引導民間借貸等，以減輕他們對政府、金融機構的過分依賴狀況。五是搭建誠信平臺，推動信用建設，創造良好的區域金融生態環境，建立信貸安全的長效機制。在政府負總責的前提下，動員全社會的力量，政、企、銀各負其責，共同努力，下大力氣，建立金融生態區域。銀行機構要改變對以前政府、企業不信任的觀念，正確處理支持地方經濟與防范金融風險的關系，加大有效信貸投入力度。政府、企業則要著力打造誠信品牌，實現政、銀、企良性互動。六是搭建中介服務平臺，做大做強擔保機構。鑒于汝城縣缺乏擔保機構的現實，要按照多元化、多層面、多渠道的思路，通過政策引導、資金扶持、輿論宣傳等手段，積極引進投資者，鼓勵民間的社會資本進入擔保市場，完善市場擔保機制，為金融業發展提供安全屏障，實現互惠雙贏，促進地方經濟與金融和諧發展，共同繁榮。七是建立健全風險監測機制，增強防范風險的預見性和主動性。建立有效的分析監測機制，加大對重點行業的監測力度。在分析掌握本地經濟金融發展情況的基礎上，向金融機構提出符合實際的信貸投向指導意見，對盲目投資、低水平重復建設等行業和領域做出信貸風險提示，引導金融機構加強信貸管理，防范系統性金融風險;建立靈敏快捷的通報機制，及時向上級人民銀行、本地政府和主管部門通報和反應系統性風險隱患，以促使其采取措施盡快處置。

四大力推進城市化進程，加強生態環境保護。一是加大資源型城市基礎設施建設投資力度，增強完善城市功能。按照縣委提出的“把汝城建設成為湘粵贛邊際中心縣城，著力打造開放汝城、活力汝城、生態汝城、文明汝城、和諧汝城的目標，推進城市化建設，使汝城成為宜居、宜商、宜業、宜游的美好城市，促進汝城對人才、資本、產業、物流的吸納能力和承載能力的提升。努力創建文明、衛生、園林城市，不斷提升汝城的形象和品位。二是堅持“生態立縣 戰略，把生態保護作為一項長期的戰略任務，持續加大環境保護和生態建設力度。全面開展對采礦區、水源地等重點污染區、預防保護區的建設與保護，有效防控水土流失。大力實施城市森林、通道森林、水系森林、景區森林、礦區復綠、封山育林等生態工程，努力改善生態環保。對政策規定的環境補償和整治資金，企業要足額提取和安排，政府要足額征收和安排，并確保專款專用、管好用好。做好土地復墾規劃，從征收的土地復墾費中撥出一部分資金，加大礦山廢棄土地復墾力度。

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[5] 汝城縣統計年鑒，2004-2009年.

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作者單位:中國人民銀行汝城縣支行 中國人民銀行郴州市中心支行