淺析地方政府投融資平臺信貸風險及對商業銀行的影響

摘要:2009年中國應對國際金融危機的進程中，地方政府投融資平臺帶動的基礎設施投資和城市化進程，為中國內需的擴張提供了良好的動力，也帶動了銀行貸款的快速增長。地方政府投融資平臺的融資風險開始引起監管者的關注，并不斷進行風險提示和監管指引。按照3-5年的還債期，2013年地方政府將達到一個收支緊張的階段，也就是債務與當年的收入相比缺口最大的時候，提前關注政府融資平臺的信貸風險無疑使具有前瞻性的，如能在后續信貸管理中提高對其風險的把控能力，從銀行業風險管理的角度而言，此類信貸的風險仍屬可控。本文從銀行實務角度對地方政府投融資平臺信貸的特征和風險因素等進行了分析，并對該類貸款的風險控制提出了相關建議。

關鍵詞:政府投融資平臺;信貸;風險管理

地方政府投融資平臺，肇始于1998年的擴張性財政政策，是由地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的法人公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各路市場信貸資金的目的，平臺的投融資項目主要涉及城市水電氣熱的生產供應、城市交通、環境治理、土地儲備、園區開發等。截至2009年8月，全國共有地方政府投融資平臺3000家以上，其中70%為縣區級平臺公司。2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，各級地方政府積極創新發展理念，轉變發展方式，拓寬籌資渠道，打造出新形勢下一大批統一的新型投融資平臺，最終形成了2009年政府投融資平臺信貸余額的井噴現象。2009年末，地方政府投融資平臺貸款余額7.38萬億元，同比增長70.4%。其中，當年新增3萬億元，占銀行業全部貸款額的比例約為15%，較2008年末提高了5%。項目貸款余額5萬億元，占全部融資平臺貸款的比例已經超過80%。今年前幾個月，負債規模仍然較高速度增長，銀行業新增貸款中又約40%流向了地方政府融資平臺。

一、地方政府投融資平臺信貸的現狀和主要特點

(一)地方政府投融資平臺貸款的現狀

1.行業投向主要集中在基礎設施建設領域。央行2009年第四季度的貨幣政策執行報告顯示，全年全國金融機構中長期貸款增加較多，其中行業投向第一位的就是政府投融資平臺的主營業務——基礎設施行業(交通運輸、倉儲和郵政業，電力、燃氣及水的生產和供應業，水利、環境和公共設施管理業)，投向這個行業的本外幣中長期貸款合計達2.5萬億元，占全部產業新增中長期貸款的比重為50.0%。

2.發達地區的貸款增速較高。目前來看，商業銀行對于占據70%以上的縣級地方政府投融資平臺一直持十分謹慎的態度，在地方政府投融資平臺的融資結構分布中，財政償還能力較強的省(直轄市級投融資平臺的融資占據主要比重。

粵滬魯蘇的政府項目貸款余額

數據來源:劉興亞、周源、姜子葉《當前政府項目貸款的發放情況及建議》，現代金融2009年第11期總第321期，P3-4

3.項目資本金不足。地方投融資平臺普遍存在向多家銀行融資的現象，部分銀行在競爭中出現了忽視審慎經營的原則，對政府背景的項目把關不嚴，盲目樂觀，不少項目甚至變相利用信貸資金充當資本金，增加了銀行系統性風險。

(二)地方政府投融資平臺貸款的主要特點

1.貸款對象多樣。地方政府投融資平臺的貸款人形式多樣，分布于政府信用鏈的各個環節，甚至出現項目批復的投資主體與項目融資主體不匹配現象。包括市政公用設施單位、政府所設的投融資公司、其它公共企業、其它政府關聯企業和政府提供其它隱性擔保的企業。地方政府投融資平臺信貸根據其不同貸款主體可以劃分為三種主要類型，由于不同類型的公司差異很大，從而令銀行對其授信審查要點也存在較大不同。

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類別公司特征貸款評估特征

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2.貸款主體以國有商業銀行為主。全國性商業銀行對地方政府投融資平臺的信貸支持無論存量還是增量都遠高于地方法人金融機構。2009年末銀行業地方政府投融資平臺貸款余額5.84萬億元，其中中行、工行、建行占比三成，分別為4243億元、7200億元、6463億元。上海市銀監局的數據顯示，截止2009年末上海市銀行業對政府投融資平臺的貸款共計約7000億元，其中四大國有銀行的貸款余額約占50%，且利率普遍下浮，部分項目出現期限由從中長期轉向短期化的現象，貸款投向重點突出。以上海市為例，投融資平臺的貸款投向主要包括市政公共設施管理、軌道交通、城市道路建設、商務服務業和土地開發。

3.擔保方式多樣。地方政府投融資平臺的擔保方式多樣，總體來說分為兩類，一是有完備法律效用的擔保，主要包括(1)有效資產抵押，以土地儲備中心已辦妥合法土地使用權證的土地作抵押向儲備中心發放的貸款;(2)由政府所屬企事業單位或其關聯企業提供擔保(資產抵押、保證等)。二是不具備完備法律效用的擔保，比較常見的是(1)由財政明文下發補貼資金額度和頻度，作為金融機構評估償債資金來源的依據，如市政府每年下撥城市資產經營投資公司建設資金的文件(2)人大常委會出具預算方面的承諾函;(3)以政府所屬單位經營收費權作質押。 

4.政府的需求與銀行的偏好。經濟下行周期中，銀行信貸項目的次優選擇是導致政府投融資平臺項目貸款井噴的直接原因。為了抵御出口下滑，保持經濟又好又快的發展，2009 年初國家推出4 萬億投資計劃，地方出臺配套計劃，然而地方政府存在巨大配套資金缺口，財政壓力較大，需要擴大外部融資。由于各商業銀行執行適度寬松貨幣政策，隨著金融危機影響向實體經濟蔓延，可貸項目越來越少，銀行將地方政府投融資平臺作為抵御風險的避風港。地方政府迅速擴大的融資需求和銀行對政府項目的偏好，是此輪地方政府項目貸款高速增長的最主要原因。

二、地方政府投融資平臺信貸的主要風險

(一)投融資平臺的貸款集中度高，結構性風險集中

1.地方政府投融資平臺的系統性風險增加。一方面，由于投融資平臺主要的作用是為政府融資，通常以政府劃撥的土地、股權作為資產，公司缺少突出的主營業務和充足的固定資產，投資回報率同償債能力之間形成越界超支缺口;另一方面，投融資平臺都承擔了大量的政府公益性的建設項目，這些項目的資金投入量大，而回報和收益較少，結構性風險突出，造成了地方投融資平臺的高負債率，部分地方投融資平臺負債率高達100%甚至200%。中國社科院地區金融生態環境評價課題組負責人劉煜輝推測，目前全國的數千家地方政府融資平臺所投資項目，只有10%可以用產生的現金流償還貸款，絕大部分項目都需要利用土地開發后出售的增值收益償還，還有部分項目完全是用黨旗政府的財政補貼來償還。如果土地批租和稅收收入出現大幅下滑，則會直接威脅地方財政償付能力，導致投融資平臺難以履行其償債的義務，這部分貸款最終將成為銀行的不良資產。此外，為維持資金鏈，投融資平臺往往從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，增加了信貸資金的系統性風險。

2.地方政府投融資平臺項目擔保方式，實質仍為信用擔保。一是承諾函5的擔保形式。由于其多以會議紀要方式形成，承諾效力相對較弱，隨著政府換屆，領導人員變更，承諾函的兌現存在較大的不確定因素。實際上，從《擔保法》的角度來看，政府還款承諾是不具備法律效力的。在沒有其他抵押、擔保的措施下，此類貸款實際就是信用貸款。二是收費權質押。城建項目貸款， 目前常用的質押方式是收費權質押。雖然這些收費權都按照貸款銀行的要求，在有關上級主管部門作了抵質押登記， 但是國家沒有明確規定這些收費收益權可以作為質押物， 法律依據不充分，存在法律瑕疵; 另一方面，目前這些項目收費權都是政府壟斷的權利，在現實市場中是不能轉讓的， 項目收費權質押不具備變現性， 質押實際上是懸空的，況且有些收費項目會隨著國家規范行政行為而調整或取消，這就給還貸增加了隱性風險，如全國已全面取消了省道二級公路的收費權就是一個例證。

(二)政府在負債狀況(顯性和隱性)、償債資金安排和管理模式等方面存在信息嚴重不對稱

1.地方政府投融資平臺負債及擔保不公開。從目前情況看，投融資平臺通常存在不具備主營業務、不具有發展長期性、法人治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規范等問題，一些地方政府往往通過多個投融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，從而導致銀行難以把握地方政府真實的負債及擔保狀況。

2.地方政府投融資平臺的財務不透明。在當前財政預算體系下，銀行很難掌握區縣融資或負債總量，預測融資平臺的還款能力。特別是對于沒有自營收入的公益性項目，項目本身需要政府回購，在無法全面掌握地方政府融資總量、負債規模、可持續財稅收入等情況的背景下，銀行自然無法準確評估地方政府的真實財力。這使得銀行與政府投融資平臺之間存在嚴重的信息不對稱，銀行發放貸款時存在著較大的盲目性。

3.地方政府財政預算內與預算外兩本帳。由于制度性的缺失，目前地方政府還沒有把預算外資金全部納入預算管理。銀行業內部的各業務部門對財政預算內資金收支情況掌握途徑便利，可通過政府網站披露的年度預算文件去獲取，但對預算外資金(主要為土地批租收益)收支情況掌握渠道有限，了解甚少，缺乏適時準確的資料。

(三)銀行信貸資金流向的監管難度較大

對于投融資平臺的資金運用，銀行貸后管理面臨與其它生產經營性企業截然不同的情況，信貸資金監管較為困難。有些地方政府在通過投融資平臺獲得資金后，將所承貸的資金劃轉至財政專戶或關聯企業，導致銀行難以監測信貸資金的真實流向，有些資金被挪用于其它項目或進入無法還貸的項目，甚至出現“飛過海”的現象，將信貸資金流向了房地產開發和證券市場。

總之，受益于適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的支撐，在建項目的持續資金供給保證性較強，地方投融資平臺貸款并不會出現風險集中爆發的現象，如十年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年開始就還款，風險被逐年分散。因此，從信貸質量本身而言，可能存在單個項目因現金流不確定性而引起的壞賬風險，但在經濟復蘇確認過程中，出現行業貸款不良率反彈的可能性極小。此外，人們對于地方投融資平臺融資貸款風險的考慮主要源于對政府財政支付能力的擔憂，在當前經濟保持快速發展的大背景下，各級地方政府的財政實力近年均有大幅提高，政府償付能力不斷增強，貸款風險短期內爆發的可能性不大。同時，城市化率的提高，基礎設施的完善，也會提高土地的收入，增強地方政府財政的還款能力。

三、對地方政府投融資平臺信貸風險管理的建議

(一)商業銀行應建立對政府投融資平臺信貸的實時管理機制

1.商業銀行支持地方政府融資平臺的貸款投放，必須遵循商業化和差異化的原則，區別對待，有保有壓。應根據地方政府的財政實力狀況實行名單式甄別，對投融資平臺可比照集團客戶進行統一授信，先對各級政府財政部門的融資承債能力進行合理評價，并在此基礎上對市、區政府實行統一授信，確定地方政府的授信限額，按年實行動態管理，實現風險和收益的匹配。

2.銀行對地方政府投融資平臺貸款要進一步規范流程，明確貸款用途，對應具體項目，禁止打捆貸款。同時，強化過程管理，對項目貸款采取封閉運作、開立專戶等，并要改革貸款支付辦法，由實貸實存改為實貸實付，加強資金監控，確保貸款不被挪用，回籠現金優先用于還款。

3.鼓勵以銀團貸款、聯合貸款等方式分散風險。對直接收益較高的項目可以接受信用放款;對其它的項目應采取相應風險緩釋措施，如通過落實土地抵押、收費權質押、應收款項質押、地方優質國企保證、地方人大批準財政納入預算以及提供專項政策安排或償債基金等，加強還款約束。其中，采用出讓的土地使用權作為抵押方式，選擇地理位置優越，增值潛力較大，宜于轉讓的商業、旅游、娛樂、商品房等四類城市經營性用地，抵押率原則上不高于銀行認可的資產評估公司出具的估價50%。這在當前國家實行對房地產政策調控后顯得更加必要。對投資巨大的項目應以銀團貸款方式給予支持，參與聯合貸款項目如需向國家開發銀行支付手續費，必須由國家開發銀行提供連帶責任擔保。

(二)拓寬地方政府投融資渠道，改變主要依賴銀行信貸的融資模式

1.進一步拓寬地方政府融資渠道，通過發行市政債券的方式來規范增量。央行行長周小川認為，“未來市政債發展具有無限空間”，他將地方政府融資平臺比喻為“開后門”，而將地方政府債和市政債比喻為“開前門”，兩者相較，還是“開前門”的好。通過債券發行籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束，這與債券發行所引入的各種市場約束機制密切相關，例如投資銀行和會計師、律師、評級機構的參與等;促進了項目投融資行為的規范化。當前地方政府投融資平臺過度依賴銀行信貸資金的做法，易給銀行業帶來潛在的系統性風險。因此，拓寬其融資渠道，對于降低銀行信貸風險尤為重要。地方政府投融資平臺資金的增量，要從間接融資轉向直接融資，以提高籌資能力、降低籌資成本和規范籌資行為，實現增量的可持續性。要積極探索通過發行市政債券的形式來滿足地方政府對資金的需求。央行行長周小川在參加中國地區金融生態環境評價報告發布會時也表示，隨著地方政府融資平臺逐步推進，市政債以一種融資方式逐步引起重視。美國、加拿大、日本和德國等發達國家通過市政債券為公共基礎設施建設融資已經發展得十分充分，值得我們借鑒。

2.推動地方政府投融資平臺融資行為的市場化，加快存量貸款的證券化步伐。逐步將政府投融資平臺貸款資產證券化，以市場化分散貸款融資風險，對融資者來講，可以較大幅度降低融資成本，規范融資行為，接受社會監督;對銀行來講，還能從資產證券化中提高核心資本充足率，從而提高銀行的資金營運能力。對銀行在地方政府投融資平臺存量貸款的資產證券化處理方式主要包括:(1)可以發債進行置換;(2)可以擴大項目融資，就目前而言，各類投融資平臺恰好具有證券化原始權益人和受托資產管理人的身份，因此可以將項目融資的貸款打包做成資產池，以其項目未來現金流收益，經過評級增級，按標準化合約銷售給各種投資者，包括自然人，實現項目融資信貸資產支持證券化。

(三)加強地方政府融資主體的整合與規范，實現投融資平臺的財務信息公開

1.地方政府投融資平臺作為地方財政出資人的代表機構應該具有唯一性。現在地方政府投融資平臺還沒有形成類似國資委明確的三級制度，既多且又分散，甚至條塊分割，未形成完整的出資人制度，難以實現大范圍的資本運作和資金整合，甚至連縣區級所轄的鄉鎮(街道)政府都建立投融資平臺。因此，政府應從出資人角度去整合現有投融資平臺，規范政府行為和企業法人治理結構，納入同級財政的年度預算管理，形成本級財政設立唯一的投融資平臺或納入本級財政統一預算管理的若干個投融資平臺。這樣做的目的:一是為了真正建立基礎設施領域的出資人制度，二是為了便于當地人大常委機關會監督審議它所蘊含的財政風險，三是為了便于承接中央政府所給予的融資政策。同時這也是深化國資體制改革的一項內容。

2.卸包袱，讓地方政府及其融資平臺逐步退出經營性領域。當前，導致地方政府融資平臺信貸失控的重要原因之一在于政府擔負了公益性、準經營性與經營性領域的全能性投資，要重塑地方政府的融資模式，就應當把地方政府不該承擔的投融資包袱卸下來，逐步退出經營性和準經營性項目領域，將現行融資平臺的資本金置換為民間資本或法人資本，經營性項目形成完全市場化的運作模式，準經營性項目由政府提供必要的財政補貼、貼息等支持，從而尋求地方政府投資“事權”與財力嚴重的重新均衡。

3.再造地方政府融資模式的平衡目標——實現資金來源與資本形成之間的總量均衡和資本與負債之間的結構協調。首先，建立地方政府資產負債表，將分散的投融資活動、投資的來源與投資使用方向、結構、總量限制在資產負債的框架之內。其次，努力建立地方政府建設預算制度。根據各地區的財力水平動態規劃、統籌安排各種投資來源與投資使用。最后，建立地方政府投融資的預警系統。通過各種監控指標與風險信號，把地方政府投融資風險控制在安全可靠的范圍之內。

4.建立標準化的口徑一致的地方債務信息系統，實現投融資平臺財務信息公開。目前地方政府債務的有關資料、數據分散于不同部門，沒有一個口徑統一的統計反映體系，銀行業難以有效地掌握政府債務的總體情況。為了加強政府債務的管理，亟須建立一個標準化的、口徑一致的地方債務信息系統。該系統應包括:一是建立地方政府債務統計的基礎數據庫。搜集和存儲歷年財政收入、財政支出、赤字、借款、顯性債務余額、或有債務余額(包括地方金融機構的資本金缺口、經過風險加權后的各種政府擔保、養老金赤字 、逾期債務余額、債務用途、債務結構等數據。二是實行地方政府債務規模控制與風險預警。這是世界各國管理地方政府債務較為普遍的做法。規模控制通常有需求控制和供給控制兩種方式:前者主要約束作為借款方的地方政府;后者旨在規范銀行及非銀行金融機構發放政府貸款的行為。三是建立地方政府財政和投融資平臺信息披露制度。定期或適時披露相關重要信息，確保信息的真實性和有效性，并承擔相應的法律責任。

(四)監管部門應加大對地方政府投融資平臺信貸的監管力度，及時提示風險

1.進一步規范明確政府融資平臺企業的界定范圍。從當前各銀行對政府融資平臺“打開重檢”的工作來看，面臨很大一個問題在于政府融資平臺的界定口徑。目前，銀監會、人民銀行對于政府融資平臺的界定范圍各不一致:(1)銀監會是將平臺企業貸款按照還款來源分為三類，分別為具有穩定充足的現金流和第一還款來源、經濟可持續、抵(質)押品完備且手續齊全的貸款;缺乏第一還款來源、現金流不足的貸款;以及對不符合相關規定投向產能過剩行業、違規挪用或資金閑置的貸款。并在此基礎上由各銀監局對轄區內的政府融資平臺企業進行名單式明確。(2)人民銀行則是將政府融資平臺定義為由各級政府直接或間接出資設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產或者以財政補貼、政府擔保作為還款承諾，包裝起來的一個資產和現金流均可達到融資標準的，政府實際控制的企事業、機關法人。在此基礎上，將政府融資平臺劃分為各類開發區、園區投融資平臺;國有資產管理公司;土地儲備中心類公司;城市投資建設公司;財政部門設立的稅費中心;交通運輸類政府投融資平臺;其他類型政府投融資平臺。從實物操作中，可以發現，人民銀行和銀監會的定義為交集關系，各銀行以上述界定范圍為基礎，篩選客戶和項目，無疑造成銀行間的管控力度的松緊差異。為從本質上規范政府融資平臺的信貸投放，建議監管部門應出臺統一的界定范疇和名單。

2.加強對銀行業政府融資平臺信貸的風險提示和策略調整指導。人民銀行和銀行業監管部門要加強對地方政府投融資平臺貸款風險監管力度，在窗口指導工作、貨幣政策傳導會議、經濟金融形勢分析、現場監管和非現場監管等工作中及時提示風險，密切關注信貸資金的使用、歸還進程，認真分析政府背景項目的資金盈利能力和效益實現可行性，并從監管機構的角度分析信貸風險隱患，提示風險集聚程度，及時進行風險預警和信息通報，避免出現系統性風險。

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(作者單位:中國銀行上海市分行風險管理部)