基層央行履職創新:實踐\\障礙與路徑

摘要:本文立足湖南邵陽視角，在當前復雜的國際國內金融環境下，對基層央行履職創新實踐進行了歸納分析，在此基礎上對履職難點進行了剖析，揭示基層內行履職創新面臨整體與局部、法律缺失、社會認知度低及基礎脆弱等掣肘，指出要有效履職，必須重構監管機制、法律、人力資源制度及環境四大保障體系。

關鍵詞:基層央行;履職創新;矛盾;重構;保障體系

一、創新實踐:基于邵陽視角的積極探索及成效

2008年國際金融危機爆發后，對基層人民銀行履職提出了嚴峻的挑戰:基層人民銀行面臨既要嚴格執行國家頻繁調整的宏觀調控政策，又要承擔引導金融機構積極支持地方經濟發展的難題。為此，人民銀行邵陽中支進行了積極的探索和有益的嘗試，取得了一定的實效。

一創新“窗口指導組合平臺，提高貨幣政策實施效力

一是完善引導平臺。建立了以“風險預警、政策傳疏、發展引導為主要內容的中小金融機構約見談話制度，加大“道義勸說力度，引導中小金融機構嚴格執行從緊和適度寬松的貨幣政策，把握信貸投放節奏，均衡投放貸款，滿足合理信貸需求;協助政府組建市、縣兩級中小企業信用擔保公司，改善中小企業貸款抵押擔保難問題。二是搭建考核評估平臺。制定《邵陽市銀行業金融機構信貸政策導向效果評估暫行辦法》和《評分細則》，通過建立信貸政策傳導與信貸管理、經濟培育、政策引導等三大類測評指標，對信貸政策導向效果和政策調整后的效應進行測評。起草出臺金融支持地方經濟考核獎勵辦法等制度，強化貨幣政策實施的考核力度。三是搭建政銀企溝通互動平臺。通過協助政府召開銀企洽談會、項目對接會，增強銀政企交流力度;通過創建“中小企業信貸項目庫，打造“信用評級+融資輔導的中小企業融資平臺。通過建立經濟金融形勢分析例會、財稅銀聯席例會制度，將人行的意志轉化為政府意志，增強“窗口指導的有效性。

二因地制宜開展金融產品和服務方式創新，提升金融服務水平

一是創新信貸產品和服務方式。組織開展“項目融資促進年和“一行縣一品、重點突破的信貸創新活動，打造返鄉農民工創業貸款、生態旅游貸款、林權抵押貸款、聯保貸款等信貸品牌，建立農村信用社“中小客戶貸款營銷中心、城市信用社“三通一平中小企業信貸服務新模式，引導中小法人金融機構加大對縣域、“三農、中小企業的信貸支持力度，創造就近就地就業機會。2009年該市涉農貸款增量名列全省第二，有力地促進了該市由農業大市向農業強市的轉變。二是通過開展“農村批發市場刷卡無障礙試點和實施“預算外資金納入國庫管理改革，不斷創新清算服務方式，提升服務效能。

三創新監管模式，強化基層央行權威

通過建立“行政執法+金融教育+金融維權+金融服務四位一體的監管新模式，維護人民銀行監督管理權威。一是依法履行金融監管職責。在強化金融服務的同時加大行政執法力度。如2009年利用人行征信系統查處邵東個人異議信息牽出長沙銀行“假按揭貸款，得到人總行蘇寧副行長批示。二是創新金融宣傳機制，提高社會遵守金融法律法規的自覺性。創建反假幣流動培訓學校和征信學校，分別被國務院反假貨幣聯席會議辦公室和人總行肯定推介。三是積極開展金融維權，優化金融生態環境。近年來，在全市分別開展了以清收國家公職人員欠款為主體的維護金融債權行動、金融案件“執行月活動、“司法服務金融活動，市金融生態環境得到了較大的改善。四是將監管寓于金融服務之中，提高監管的社會價值。創建發行庫存取款預約制度，提高現金出入庫效率，完善《開戶單位繳存錢捆和對外支付現金質量考核辦法》，提高市場流通幣整潔度;開展“信用建設年、邵東縣“信用市場創建活動，提高社會公眾守信意識。

四積極歷練風險預警處置能力，維護金融穩定

一是建立了完整的業務風險防范體系和區域金融風險處置體系，其中，國庫資金風險評估體系在贛鄂湘三省國庫工作會議上作經驗發言。二是積極開展風險處置演練，提高實戰能力。組織“中小金融機構擠兌風險處置演練，長沙中支和省內地州市中支到場觀摩指導，為全省提供了可資借鑒的范本。三是積極介入處置區域金融風險。先后成功處置了新寧縣糧補資金被挪用謠言引發的郵政儲蓄擠兌風波和洞口縣特殊人民幣尾號一兌二謠言引發的銀行網點兌換風波等。

二、難點透析:基層央行履職創新面臨諸多現實矛盾

一貨幣政策目標整體性與局部不確定性的矛盾

理論上，為實現貨幣政策目標，中央銀行可以通過其直接控制下的各種貨幣政策工具對宏觀經濟施加影響。但是，當前基層央行執行和傳導貨幣政策的手段卻十分有限:一是存款準備金政策和中央銀行基準利率缺乏執行彈性。如存款準備金率的執行，基層央行沒有結合地方實際靈活實施差別存款準備金的權限;面對商業銀行的利率執行，基層央行也只有“監測權而沒有“監督權或管制權，對處于資金壟斷地位的金融機構單方信貸定價無力作為。二是再貼現貨幣政策工具和公開市場業務政策的空白。與總行可以對全國性商業銀行實施再貼現和公開市場操作相比，針對地方性法人金融機構基層央行則無再貼現和公開市場業務操作的權限。三是再貸款對貨幣政策的影響力小。由于商業銀行流動性充足且再貸款管理上的局限性等原因，當前基層央行發放給金融機構的再貸款數額小、比重低，其對貨幣政策的影響非常有限。

其次，區域經濟發展的不均衡性與貨幣政策目標的高度統一性和強制執行性存在較大的沖突。從宏觀、整體層面來說，國家的貨幣政策目標有著相對的一致性，即著眼于全國的總體經濟確定相對固定的目標，沒有考慮太多的區域差別性，同時它又具有較高的強制性，地方必須無條件執行，沒有變通的緩沖地帶。例如，貨幣政策的傳導對欠發達地區來說，緊縮時最先緊縮，寬松時最后寬松，這種政策傳導特征對欠發達地區經濟發展傷害最大;而從微觀、個別層面上說，不同的區域中、不同的行業、不同的產業對金融都有著不同的需求，因而對貨幣政策有著差異性的要求?，F實往往是，基層央行既要執行和傳導中央貨幣政策、保證中央宏觀調控的統一性，又要結合地方實際、滿足促進地方經濟發展的要求，因而在承擔雙重職責中面臨著兩難的抉擇。

二履職責任與法律缺失的矛盾

.履職主體與對象責任義務不對稱導致基層央行履職處處掣肘

一是維護金融穩定問題。如盡管《中國人民銀行法》用了系統條文對中央銀行維護金融穩定的責任作了詳盡的敘述;但是，對金融機構承擔的支持、配合中央銀行維護金融穩定的義務，則無論是《中國人民銀行法》還是《商業銀行法》都沒有明確規定，有違責任和義務相對應的原則，導致中央銀行在開展維穩工作時難以取得金融機構的有效配合和支持。

二是傳導和執行貨幣政策問題。根據《中國人民銀行法》賦予的職責，基層人民銀行的首要工作任務是傳導貨幣政策，而當前貨幣政策傳導的手段主要是靠出臺幾個指導意見、召開幾次經濟金融形勢分析會、座談會和約見談話等道義勸說的“軟手段，對于商業銀行不按照央行引導方向操作的行為缺乏法律和政策上的約束，使基層央行貨幣政策在傳導環節受阻，導致貨幣政策傳而不導，傳而難導。

2.制度上的監管與處置分離導致基層央行防范系統性金融風險角色被動

人民銀行維護金融穩定的主要職責是防范和處置系統性金融風險，眾所周知，在金融實務中，系統性風險總是由單個銀行甚至單個網點的道德風險、經營風險和財務風險等共同作用誘發而來，銀監分設以后，基層人民銀行對商業銀行的高管資格不再有審查權，對其經營行為的檢查處罰權也較大程度的削弱，只能“根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督，單一風險的防范和處置責任由銀監部門承擔，這種制度安排的直接后果使得基層央行在處置金融風險的時機上難以提早介入，角色被動，最終扮演“運鈔車、“提款機的角色。

3.職能界定的“全能化趨勢導致基層央行履職抓不住重點，履職效能被削弱

一是金融服務“全能化。提供優質、高效的金融服務既是基層央行的重要職責，也是塑造良好形象的有效手段。但筆者認為:央行服務的重心應當是創新金融工具，提供服務平臺，凡屬通過商業銀行能夠提供的金融服務可以由商業銀行去承擔，人民銀行創新的金融工具可提供給商業銀行選擇使用，不必不計成本強制推行，如銀行本票的推廣，規定每個金融機構要辦多少筆，完全不顧及市場的接受度和需求度，最后大部分演變為銀行職工自開本票完成任務。

二是征信體系建設“全能化。征信系統是以銀行借貸為主體的金融信用信息系統，目前正在向司法、財稅和社會管理領域擴展，其目標是試圖建立涵蓋整個社會的信用信息系統，但從人民銀行的地位和職能而言，目前是無法完成如此龐大復雜的系統工程的。

三是金融調研“全能化。優質的調研監測是決策的重要前提和基礎，但目前調研全能化、全員化傾向嚴重，“跑題調研多。表現在人民銀行的調研不僅內容、對象包羅萬象，涉及到社會各個領域，遠遠“跑出了金融這個核心，“跑出了貨幣政策、金融服務范疇，而且基層人民銀行不論所處的崗位和職責，每個部門都有調研任務，甚至每個員工都有調研任務。

三履職的高協同性與基層央行社會地位低認可度之間的矛盾

央行履職涉及多個層面、需要多方協同。只有通過各分支行同心協力，構建和完善對外溝通互動、對內協作配合的運行機制，才能形成合力，發揮整體功能，提升履職效能。

而現實情況是，目前基層央行的社會地位認可度較低，履職很難得到相關對象的協同配合，工作局面難打開。例如在履行執行貨幣政策和維護金融穩定職責時，基層央行處于“想為但難作為和“能為但不能為的尷尬狀態，其對外宣傳的履職形象與實際社會地位形成強烈反差:一是相當一部分地方政府部門認為，基層人民銀行“手無縛雞之力，只有“問沒有“答，不能為地方經濟發展解決實質性問題，作用有限，反映問題多了反而認為人民銀行是無事找事、越俎代庖，對基層人民銀行希望了解的情況提供的資料極其有限或語焉不詳，態度生硬。二是銀行類機構“口是心非。對人民銀行的窗口指導、布置的工作和召開的會議有些敷衍了事，只有“聽和“應，落實到具體行動上不是遲緩就是推一步動一步。三是與保險、證券類機構的關系基本“形同陌路。四是社會公眾對人民銀行職能及作用知曉度低。

四基層央行履職的高挑戰性與履職基礎脆弱的矛盾

當前，我國改革發展正處于關鍵時期，人民銀行金融調控所處的環境和面臨的問題更加復雜。分支行在人民銀行整體核心職能發揮的過程中，面臨的挑戰日益增加，比如說既要確保有關貨幣政策措施切實落實到位，又要結合區域經濟金融情況積極為地方政府當好參謀，促進地方經濟持續可協調發展，極大地考驗基層行的履職能力。然而當前基層行履職基礎相對脆弱，難以適應履職需要。一是用人制度僵化。履行職責靠的是人，人的因素迫切需要重新審視?；鶎友胄新毠に刭|參差不齊，人員年齡偏大，難以適應新職能的要求。人事管理權責不對等?；鶎有腥藛T進口過小，出口不暢，新生代人員補充不足，不適合在人民銀行工作的人員也無法責令退出，隊伍素質和結構一時很難改變。二是組織結構僵化。內設機構和崗位設計“上下一般粗，左右一個樣。黨政綜合部門職能分工太細，分設部門過多，整合力度不夠;業務部門崗位設置重疊，過度占用資源，導致人手不夠。三是激勵制度僵化?；鶎有袉T工收入分配制度改革力度不大，激勵機制作用不大，在職員工積極性難以調動，部分青年員工存在不思進取傾向。

三、路徑選擇:構建四大保障體系

一重構有中國特色的金融管理機制

由美國次貸危機引發的全球金融海嘯給世人留下的深刻教訓就是:在經濟全球化的今天，寬泛的金融管制會給市場經濟帶來滅頂之災。目前，我國的金融監管體制是順應經濟轉軌、分業經營而建立的“一行三會制，隨著我國市場經濟的日臻完善，這種體制的弊端也日益凸顯，混業經營使監管重疊與真空并存，政出多門使政策效力中途流失，盡管國務院批準的人民銀行新“三定方案明確了建立由人民銀行牽頭，“三會參加的金融協調機制，但這種機制在基層究竟如何操作沒有下文，即或有細則出臺，在目前行政體制下，其實際效能仍值得懷疑。筆者認為:要抓住國家實行行政體制改革，有選擇地建立大部委制的機遇，重構中國金融監管體制:一種模式是將監管“三委由國務院直管的事業單位改為由人民銀行代管的國家局，建立由人民銀行領導，銀監、保監、證監、外管各施監管職能的監管體系;另一種模式就是在行政上保持現有模式不變，但黨團領導機關設置于人民銀行，只有統一政令，才能步調一致，才能從制度上保障基層央行職責與權力相匹配。

二重構基層央行履職法律保障體系 

一是以法規形式保證基層央行信貸“窗口指導的法律效力。除明確基層央行在信貸規模和公私合營投向上進行“窗口指導的法律效力以外，還要通過明確基層央行可以采取的懲罰性措施、賦予基層央行有限的利率管制權等手段，保證“窗口指導的有效性。

二是以法規形式保證基層央行金融穩定監測的法律效力。應規定金融機構有義務定期向基層央行報送包括流動性、資產安全性、盈利能力、增長質量和效益等指標，同時相應明確基層央行對金融機構實施金融穩定監測可以采取的罰則。并應考慮有條件擴大到包括證券、保險等整個金融業。

三是以法規形式保證基層央行對征信市場監管的法律效力。

三構建人力資源制度體系

構建央行人力資源制度體系是指在人才引進、培養、使用、評價、激勵等環節建立起有關人才隊伍建設方面的各項制度。人才作為科學發展第一資源的地位和作用，決定了在人才強行戰略中必須把人才發展放在優先發展的位置，積極引進和招錄優秀人才，努力為各類人才創造培養與開發機制，堅持以用為本最大限度地激發人才活力，正確有效地對人才的工作能力和業績進行恰當的考核、評價與定位，滿足人才成長和自我實現的需要，實現人才的全面可持續發展，從而塑造一支高素質的人才隊伍，為央行履職提供不竭動力。一是要建立健全人才引進與招錄制度。要適當提高基層央行進人比例，為基層央行補充一批素質較高、責任心較強、具有真才實學的生力軍。二是要加強人才有序流動，促進人才合理配置。進一步完善行級領導異地交流制度，積極傳授或學習分享工作經驗。嘗試建立人民銀行優秀人才到商業銀行或地方政府掛職鍛煉，注重在實踐中鍛煉和提高應對各種風險和解決復雜問題的能力。三是要健全人才培養和使用制度。在人才制度的設計上，以公開、公平、競爭、擇優為導向，加快推進職位分類管理的試點與推廣應用，制定并健全競爭上崗制度;破除逐級晉升原則的限制，建立健全領導干部的破格選拔機制。以充分發揮干部的真才實學和潛能。四是要健全人才激勵與保障制度。要探索建立具有央行特色的央行文化，從薪酬激勵、組織激勵、工作激勵、文化激勵等方面著手，對高素質人才采取特殊的激勵措施，形成有利激勵和促進創新的規章制度，最大限度地釋放人才的潛能。為努力建設高效履職、科學發展的中央銀行而提供一支強有力的人才隊伍。

四構建基層央行履職環境支撐體系

一是要提高基層央行的創新能力。隨著經濟金融改革發展，人民銀行工作的探索性日益突出，對工作創新能力的要求也越來越高，這方面我們更要提高自覺性，增強緊迫感。當前從中央銀行的金融穩定、信貸征信、反洗錢等新業務發展情況來看，還處在發展和探索階段，需要不斷適應形勢發展變化，及時完善和調整，不斷開拓創新。

二是要積極探索改進新形勢下基層央行與、地方政府部門、金融機構和其他經濟主體的協同方式。目前，我國的貨幣政策傳導渠道主要是“中央銀行-金融機構-企業或居民，貨幣政策通過金融市場的傳導只起輔助作用。在監管職能分離和商業銀行改革深入的形勢下，人民銀行對商業銀行等金融機構的政策引導、窗口指導職能更為集中，需要結合實際認真搞好這方面的工作，本著依法履職、綜合協調、符合規律、創新方式的精神繼續積極探索。要通過多種途征的宣傳、業務窗口、融資平臺，進一步拓展分支行與政府有關部門、社會經濟主體之間的協調溝通方式，以利更加全面準確地獲取必要的信息，同時將央行有關信息傳播給對方，以提高基層人民銀行的社會公信力和知曉度，為更好地履職營造良好的社會環境。

參考文獻:

[1] 曾省暉《法律視角下基層央行履職環境與效能優化問題探討》，《武漢金融》2008年期。

[2] 張本明、鮑瑞琪《金融法規缺失視角下基層央行履職的尷尬處境及建議》，《中青年論壇》2008年0期

[3] 《銀監分設以來人民銀行分支機構履職狀況的反思》，《武漢金融》200年第4期

課題主持人:宋利亞胡立平課題組成員:譚英祝趙霽彭平華李大剛