試論秦朝的監(jiān)察制度及其對現(xiàn)代的啟示

摘 要: 中國封建的監(jiān)察制度是從秦朝開始確立的，秦朝的監(jiān)察制度由中央監(jiān)察系統(tǒng)、地方監(jiān)察系統(tǒng)和言官規(guī)諫系統(tǒng)三部分組成，監(jiān)察官員上下垂直領(lǐng)導(dǎo)、位卑權(quán)重，且朝廷非常重視監(jiān)察官員的選任，這些特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)對當(dāng)代我國監(jiān)察制度的發(fā)展和完善有重要的啟迪和借鑒作用。

關(guān)鍵詞: 秦朝 監(jiān)察制度 啟示

中國古代監(jiān)察制度起始于秦漢，發(fā)展于魏晉，日臻成熟于唐宋，高度完備于明清，隨同封建制度的產(chǎn)生而萌發(fā)，伴隨封建專制主義中央集權(quán)的建立而誕生，又隨著封建君主專制的不斷強(qiáng)化而發(fā)展、完備。在夏商周三代的國家事務(wù)中已有監(jiān)察的因素或監(jiān)察的活動。春秋戰(zhàn)國時的御史雖已兼有監(jiān)察的使命，但這個時期尚未產(chǎn)生專職的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，作為一種嚴(yán)格意義上的監(jiān)察制度還沒有建立，中國封建的監(jiān)察制度是從秦朝開始正式確立的。

一、秦朝的監(jiān)察制度

秦朝建立之后，隨著中央集權(quán)的君主專制制度的確立，為了加強(qiáng)對官員的監(jiān)督統(tǒng)治，監(jiān)察制度逐漸建立起來。秦朝的監(jiān)察制度主要分三大部分。

(一)中央監(jiān)察系統(tǒng)。秦朝建立后，原先在君主左右“掌贊書而授法令”[1]的御史發(fā)展成為兼司糾察之任的監(jiān)察官吏。《文獻(xiàn)通考·職官考七·御史臺》載:御史“至秦漢為糾察之任”。說明在秦代時開始設(shè)立監(jiān)察制度。御史大夫是秦代的最高監(jiān)察官，眾御史之長，其地位在廷尉之上。御史大夫率屬吏組成御史府(臺)，構(gòu)成秦代的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)。秦御史大夫位高權(quán)重，“位上卿，銀印青綬，掌副丞相”，[2]秩二千石，與主管行政的丞相和主管軍事的太尉一起，并稱“三公”，處于國家中樞的地位。

御史大夫作為御史府的長官，本職是“典正法度”，“舉劾非法”，不僅可以代表皇帝糾彈內(nèi)外百官，而且可以司察丞相非法，彈劾丞相。秦始皇規(guī)定丞相位缺，御史大夫遷其位。這就促使丞相盡力保持奉公守法，免遭御史大夫乘隙彈劾，也促使御史大夫竭力施展監(jiān)察權(quán)力，糾察丞相違失。因此《通典·職官六》說:“凡為御史大夫而丞相次也，其心冀幸丞相物故，或乃陰私相毀害欲代之。”[3]

御史中丞是御史大夫的主要屬丞，其祿秩雖不高(僅千石)，地位卻很特殊，被稱為“貳大夫”。因御史大夫以輔佐丞相為第一職任，很少到府管事，故御史府的實(shí)際監(jiān)察任務(wù)，就落在御史中丞頭上。御史中丞處于宮廷之中，隨侍皇帝左右，是皇帝的近臣，因此職高權(quán)重，不僅監(jiān)察朝廷及皇室，而且負(fù)責(zé)監(jiān)察百官公卿。御史中丞除了監(jiān)察本職外，還主管公卿百官奏事的奏章，掌管圖籍秘書等職務(wù)。

(二)地方監(jiān)察系統(tǒng)。秦始皇在全國范圍內(nèi)廢除分封制，設(shè)置郡縣，建立了龐大的地方政府機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)對地方各級政權(quán)的監(jiān)督，秦政府在地方設(shè)置監(jiān)察官員，稱監(jiān)郡御史，也稱“監(jiān)”或“郡監(jiān)”，或稱監(jiān)御史。監(jiān)御史是由朝廷派往地方執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)的官吏，其主要職責(zé)是對所在郡的官吏實(shí)行糾察，并參與治理刑獄。但監(jiān)御史并不是地方官職，也不專駐地方，而是隸屬于御史府(臺)，受御史大夫和御史中丞直接指揮和節(jié)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直制，在秦朝已開始。

監(jiān)御史常駐地方，除“掌監(jiān)郡”外，還可以領(lǐng)兵作戰(zhàn)，負(fù)責(zé)開鑿水渠，以及向朝廷推薦人才，等等。秦始皇派尉屠睢進(jìn)擊閩越時，派郡監(jiān)祿開鑿靈渠。蕭何隨劉邦起義前，為秦沛縣主吏，受監(jiān)御史賞識而被薦舉。劉邦初起兵據(jù)守豐邑時，秦泗川郡監(jiān)御史平將兵圍豐。可見，秦監(jiān)御史除掌監(jiān)察外，還擁有行政和軍事方面的部分權(quán)力。這說明，秦代的監(jiān)郡御史權(quán)力是相當(dāng)大的。監(jiān)御史中還有一種往返于中央和地方的差遣御史，負(fù)責(zé)察核地方獄訟及上奏文書。《淮南子·泰族訓(xùn)》:“趙政晝決獄而夜理書，御史冠蓋接于郡縣，覆稽趨留。”[4]

(三)言官規(guī)諫系統(tǒng)。秦還設(shè)言諫之官，當(dāng)任者為給事中與諫議大夫。給事中是皇帝的近臣，對皇帝詔令或政令頗有影響。但秦時給事中不掌封駁。秦又“置諫議大夫，掌議論，無常員，多至數(shù)十人，屬郎中令”。秦朝雖設(shè)言諫官吏，但無專職，均為加官，與博士官一樣“皆備員弗用”。[5]

二、秦朝監(jiān)察制度的特點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)

秦朝的監(jiān)察制度尚處于初創(chuàng)階段，難免有一些缺陷，比如御史雖有監(jiān)察之責(zé)，輔佐皇帝監(jiān)察百官，但其仍負(fù)有其他各種行政事務(wù)，還不是專職的監(jiān)察官員。但是秦朝開創(chuàng)的監(jiān)察制度為后世所繼承，而且，御史監(jiān)察百官還構(gòu)成了中國古代政治制度和司法制度的一大特色。

總結(jié)秦朝的監(jiān)察制度，有以下幾個特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。

(一)監(jiān)察官員直接聽命于皇帝，自上而下垂直監(jiān)察。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)關(guān)一般也不隸屬于地方衙門。這種監(jiān)察體制有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，排除同級或上級行政長官的干擾。

(二)監(jiān)察官員位卑權(quán)重，以小制大。秦朝的監(jiān)察官員雖然官職不高，但職權(quán)很大。特別是負(fù)責(zé)巡查地方的監(jiān)察御史官職很低，一般為七品，但其屬中央機(jī)構(gòu)官員，代表皇帝和朝廷外出視事。監(jiān)察官員“自皇太子以下，無所不糾”，且可以“風(fēng)聞奏事”，凡屬國家政事，無論大小均參與監(jiān)察，在執(zhí)行監(jiān)察時可不受任何機(jī)構(gòu)、官員的約束，直接對皇帝本人負(fù)責(zé)。

(三)重視監(jiān)察官的選任。秦朝歷任統(tǒng)治者都非常注重監(jiān)察官的遴選，既要求監(jiān)察官有剛正不阿的品質(zhì)，又要求監(jiān)察官有豐富的為官經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)異的政績，還要求監(jiān)察官有較高的文化素質(zhì)。并根據(jù)實(shí)績對監(jiān)察官進(jìn)行考核，并采取了一些量化的方法，這樣就可促使監(jiān)察官盡職盡責(zé)、積極上進(jìn)，減少察與不察一個樣的虛監(jiān)現(xiàn)象。

三、秦朝監(jiān)察制度對當(dāng)代的啟示

秦朝的監(jiān)察組織和監(jiān)察制度系統(tǒng)的設(shè)計(jì)比較精細(xì)嚴(yán)密，監(jiān)察機(jī)構(gòu)在糾舉不潔、懲惡揚(yáng)善、澄清吏治中發(fā)揮了重要作用，也確實(shí)查處了不少貪污受賄案件。其中不少制度，對于今天我國政治體制的改革、紀(jì)律監(jiān)察制度的建設(shè)，仍可供借鑒。

(一)充分發(fā)揮監(jiān)察官的作用，保持監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官的相對獨(dú)立性。秦朝監(jiān)察官在行使監(jiān)察權(quán)力時，一般說來不僅不受同級乃至上級行政長官的干預(yù)，而且可以不受上一級監(jiān)察長官的左右。監(jiān)察官的相對獨(dú)立性，是監(jiān)察制度得以正常運(yùn)行的保證。借鑒秦朝監(jiān)察制度中監(jiān)察官員直屬中央，垂直領(lǐng)導(dǎo)的特色，我國中央書記處可以派出若干個特派員，由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，到地方去巡查，對地方官員進(jìn)行監(jiān)督，不受地方行政機(jī)關(guān)的制約，以確保監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官的相對獨(dú)立性。

(二)有較完備的組織系統(tǒng)和相應(yīng)的職權(quán)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅在中央和地方都應(yīng)有組織系統(tǒng)，而且職能設(shè)置必須嚴(yán)密完備。特別是對于位高權(quán)重的部門和地方的主要長官，不能出現(xiàn)監(jiān)察空白。現(xiàn)在一些省市的紀(jì)委書記，在省委市委里面可能排到第四位第五位，他有可能去監(jiān)督第一把手嗎?中國目前最大的問題也是最困難的問題就是如何監(jiān)督第一把手。

借鑒秦朝的監(jiān)察制度，以及監(jiān)察官員位卑權(quán)重的特色，我們也可以賦予監(jiān)察官員較大的權(quán)力，他的權(quán)力可以大到對省委書記哪怕是政治局委員進(jìn)行監(jiān)督，直接進(jìn)行限制。通過這種方式有效地監(jiān)督各級單位的第一把手，是一個很重要的值得探討的問題。

(三)必須重視監(jiān)察官的選任條件和待遇。秦朝對監(jiān)察官的選任非常嚴(yán)格，即使在當(dāng)代這一點(diǎn)也非常重要。借鑒秦朝，我們對于監(jiān)察官員的選任，一是必須強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官有淵博的學(xué)識;二是必須強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官有剛正不阿的品質(zhì);三是必須強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官有豐富的政治經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn):

[1][唐]杜佑.《通典》卷二十四，職官六.岳麓出版社，1995.

[2][元]馬端臨.《文獻(xiàn)通考》職官考七 御史臺.浙江古籍出版社，2000.

[3][唐]杜佑.《通典》職官六.岳麓出版社，1995.

[4][漢]劉安.《淮南子》泰族訓(xùn).河北人民出版社，1986.

[5][唐]房玄齡等.《晉書》職官志.中華書局，1974.