我國高等教育財政投資政策研究文獻綜述

摘要當前，我國高等教育面臨著嚴重的資金短缺問題。高等教育的準公共產(chǎn)品性質決定了財政投資的必然性的同時也注定了高等教育的投資主體不可單一的財政化。文章從高等教育財政投資的必要、教育成本分擔、多元化籌資渠道和財政撥款模式四個方面，對高等教育財政投資的理論進行歸納總結，并適當?shù)奶岢鲆恍┭芯康牟蛔愫妥约旱挠^點。

關鍵詞財政投資 教育成本 撥款模式

中圖分類號:G64文獻標識碼:A

高等教育財政投資政策是指政府財政直接投資于高等教育的經(jīng)費撥款及執(zhí)行的政策和引導非財政資金投資于高等教育的間接調控政策的總稱。本文所探討的高等教育投資政策是從高等教育投資必要性、教育成本分擔主體和經(jīng)費籌資渠道以及財政撥款模式這四個方面進行總結的。

1 財政投資高等教育的必要性分析

對于高等教育財政投資必要性的研究可以追溯到亞當·斯密，他曾在《國富論》中提出了政府應盡的三個基本任務，其中之一是建設并維護某些公共機關和公共設施，“青年教育設施”便被列入上述公共設施。自此以后，對政府投資高等教育必要性的探討很多。我國的多數(shù)學者認為財政投資高等教育具有必要性，細究可分為以下兩類:

第一，公平是政府干預市場的一個重要緣由，而財政投資高等教育有助于實現(xiàn)社會公平，所以政府投資高等教育是應該的(伍國燕2006，羅曉華2007，黃香香2006等)。人力資本是創(chuàng)造產(chǎn)值的重要因素，高等教育能提高人力資本的質量，提升受教育者的知識水平，是窮人及其后代提高收入，改善生活的重要途徑。伍國燕(2006)認為高等教育使工資和薪金結構發(fā)生變化，使個人收入分配的不平等減少，政府對高等教育進行直接投資或者對個人提供相應的補助，有助于實現(xiàn)高等教育機會均等的社會目標。

第二，高等教育是一個準公共產(chǎn)品，高等教育不僅使受教育者受益，還可以推動經(jīng)濟增長，增進人類的文明，促進社會進步，這些正外部性的存在，導致完全由市場提供必然造成高等教育的供給不足，所以政府必須為高等教育的發(fā)展提供資金和政策上的支持(伍國燕2006，李成立2006，黃香香2006)。高等教育事業(yè)不是完全贏利性的。對于那些在市場條件下很難得到資金支持的但具有巨大潛在經(jīng)濟價值的項目，如高等教育的基礎科研、基礎學科教學，需要政府加大財政投資，而對于應用性較強并具有私人產(chǎn)品性質的教育項目，應該充分發(fā)揮市場的作用(羅曉華，2007)。

2 教育成本分擔分析

如果政府要投資高等教育，那么政府應該在多大的程度上支持高等教育。如果高等教育成本不是完全由政府來負擔，那么其余的教育成本應該如何分擔。因此，將高等教育成本在各個主體之間進行合理分擔，為財政投入高等教育的“深度”提供一個基本的參考標準。

最先提出教育成本分擔的是約翰·斯通(1986)，他把教育成本分為教學成本、學生生活成本和機會成本，把政府、學生、家長、慈善家界定為高等教育成本分擔的主體，“成本分擔”成為世界各國制定高等教育學費政策的理論依據(jù)。根據(jù)這個理念，我國的學者從定量和定性兩個方面來研究我國高等教育成本的分擔問題。

定性研究高等教育成本分擔問題的學者，主要從受益原則和分擔方式這兩個角度入手。高等教育的對象是學生，學生是高等教育的第一受益者，其次是家庭，教育的外部性導致社會也成為高等教育的受益者。根據(jù)“誰受益，誰負擔”的原則，學生、家長、政府和社會都是教育成本的分擔主體(李成立2006，黃香香2006，黃成亮2005，尤莉2008)。實行成本補償有利于促進高等教育機會均等、高等教育公共資源分配公平，從而體現(xiàn)教育的公平。世界其他各國高等教育投資采用成本分擔的方法，中國的高等教育也應該實行投資主體多元化(黃成亮2005，尤莉2008)。至于政府以何種形式分擔成本，李成立(2006)主張要維持合理的學費水平、實行收費標準的差異化和學費折扣制度、完善獎學金和助學貸款制度等。

從對財政投資高等教育定量研究方面來看，有些學者通過對我國的高等教育有關數(shù)據(jù)進行分析，借鑒外國的成功經(jīng)驗，提出建議。馬圓圓(2007)得出“高校收費過高影響高等教育的機會公平”和“高校收費過高抑制居民消費”兩個結論，為此建議:將高校收費控制在合理的水平;拓寬高等教育經(jīng)費籌集渠道。李成立(2006)指出我國高等教育經(jīng)費的增長遠遠跟不上教育規(guī)模擴張的速度，財政對高等教育的投入不足，未能達到國際社會的一般水平，建議要加大政府對高等教育的支持力度。許琳(2007)利用高等教育經(jīng)費占GDP的比重和公共高等教育投資占財政支出的比重這兩個指標分別對WEI國家和OECD國家的高等教育投資規(guī)模進行比較并對我國的高等教育投資規(guī)模進行分析，得出結論:由于財政收入占GDP的比重與國際平均水平相比差距很大，使得公共高等教育經(jīng)費占GDP的比重比較低，提出應該提高財政收入占GDP的比重。

3 高等教育經(jīng)費籌資方式研究

許多國家的高等教育曾實行過單一的財政模式，國家承擔著高等教育的全部經(jīng)費，也有的國家的高等教育成本分擔和補償主要是依靠個人支付的高額學費。實踐證明，這種單一的模式是不可取的。

伴隨著教育分擔成本理論的深入人心，國內(nèi)對高等教育多元投資體制改革的討論不斷深入，基本上形成了一套關于教育投資主體多元化的理論。李成立(2006)主張高等教育財政多元化，教育經(jīng)費從政府撥款、學費、校辦產(chǎn)業(yè)、社會捐贈和科研收入等方面進行籌措，并提出創(chuàng)辦教育銀行，呼吁盡早推出教育彩票。于蘊芳、張兆瑋(2007)提出考慮發(fā)行中獎所得稅率10%的“低稅教育彩票”。張芳(2004)認為在堅持高等教育籌資渠道多元化的大方向下，應該以財政性教育經(jīng)費為主，適時擴大非財政性的教育性經(jīng)費。姚建華(2008)深入分析了我國高等教育投入體制的現(xiàn)狀與存在的問題，認為導致存在各種問題的主要原因是中央和地方兩級政府投資責任劃分不清以及多元化投入扶持力度不夠，提出了在公共財政框架下完善高等教育投入體制的對策。由于高等教育的準公共產(chǎn)品性質，維持高等教育所需的資金采用多渠道化是必然的，一方面受益者個人要為自己從教育中獲得的好處支付學費，另一方面政府或者社會其他組織為高等教育的正外部性買單。

4 財政撥款模式研究

我國財政對高等教育的投資長期以來沒能與教育成本等相關指標掛鉤。財政對高等教育的撥款模式經(jīng)歷了以下兩個歷程:1949年至1985年，高等教育投資撥款模式的依據(jù)是“基數(shù)加發(fā)展”，1985年至今，由“基數(shù)加發(fā)展”改為“綜合定額加專項補助”。雖然新的撥款模式有了很大的進步，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及體制的各項改革，弊端日益暴露出來。

閻元(2006)認為當前的撥款模式不夠科學規(guī)范，影響高等教育經(jīng)費使用效率的提高，難以實現(xiàn)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的財政目標，主張在對高等教育撥款的體制中引入績效考核機制，并針對績效考察這一撥款方式，提出了建立績效指標的立足點和基本原則。伍國燕(2006)主張財政撥款中不僅要注重績效，還要關注公平，并根據(jù)撥款對象的不同分別設計了撥款模式:以完善和改進國家助學貸款制度為重點探討學生資助的模式，以此更進一步促進教育公平;構建了以大學基金委員會為主的高等教育財政經(jīng)費撥款運行機制。許琳(2007)提出構建“政府→中介→學校”三方協(xié)調運作機制模式，增加撥款的透明度，克服高校的成本最大化行為，提高資金的利用效率，提高高等教育質量;并改革撥款方法，從單一的“綜合定額加專項補助”模式改為“公式加合同”復合模式，規(guī)范撥款決策程序，有效地減少學校與撥款機構的沖突，為教育經(jīng)費的公平分配提供了一個數(shù)量化的方法，具有較高的透明度。羅曉華(2007)提出政府在對高校進行撥款時，將撥款內(nèi)容分三大部分:教學、基礎設施和社會服務和貢獻;教學撥款以公平為主，基礎設施主要是根據(jù)學科競爭性評價結果撥付，兼顧學校公共基礎建設的需要，輔之以體現(xiàn)國家利益導向的特色與創(chuàng)新?lián)芸睢?/p>

5 研究評述

總的來看，國內(nèi)學者對高等教育財政投資研究主要是從政府如何解決高等教育投資總量的不足入手，在研究中，更多的是從多元化投資方面進行展開的。雖然對于高等教育財政投資的發(fā)展提出了不少有意義的見解，但筆者認為還存在著以下不足:

第一，同中求異。多渠道的高等教育籌資方式得到大多數(shù)學者的同意，然而對于財政投資在整個高等教育經(jīng)費的籌資總量中的地位，看法不一。有的認為政府應該承擔大量的教育成本，保證高等教育的有效提供;有的學者則認為，由于政府行政干預等有損高等教育提供的效率，在市場經(jīng)濟的情況下，應該發(fā)揮市場的基礎性資源配置作用，加大其他市場方式的籌資力度，保證市場提供的效率。

第二，重視總量研究，忽略了財政對高等教育投資的結構分析。國內(nèi)學者們大多從財政對高等教育的投入總量入手，注重總量分析，呼吁政府在總的財政投入中有所改善。財政對高等教育的支出主要包括教學、科研和社會服務三個主要內(nèi)容，由于這三大部分產(chǎn)品的性質有所差異，應該理應分開探討，從而達到財政支出結構的優(yōu)化，而學者們對于這方面的細化程度不是很深，有待于進一步改善。此外，對于不同地區(qū)、不同類型(如研究性大學和綜合性大學)的學校，財政投資是否要區(qū)別對待，這些問題沒能得到積極的探討。

第三，中央和地方財政對高等學校的投資比例研究有待深入。我們國家的高校有的隸屬于國家教育部、國防部等各部門，也有相當一部分是省屬的。國家財政處于公平考慮要投資省屬高校，地方財政出于彌補高校的正外部性原因也要投資部屬學校。對于國家部屬的高校，按照公共產(chǎn)品理論，由于它坐落在該省，就會對該省產(chǎn)生很大的正外部性，理應得到該省財政資金的大力支持，而在當前我國省級財政不是很寬裕的情況下，財政廳對高等教育的投資更多的是關注省屬高校，而給部屬學校的支持實在有限。同樣對于省屬學校，國家財政往往存在著省級財政類似的做法。中央和地方財政對部屬和省屬高校的投資，從理論上說，是要區(qū)別對待的，但對于這個區(qū)別程度，學者們考究的微乎其微。

筆者認為，在目前我國市場經(jīng)濟體制還在不斷完善的過程中，我們應該還是要注重政府對高等教育的投資作用。首先其他市場籌資渠道雖然多而廣，即使是有效率的，但是往往存在不穩(wěn)定性，教育作為一種“生產(chǎn)周期”較長的產(chǎn)品，必須要有長時間的穩(wěn)定的資金支持;其次，考慮到教育公平問題，市場調節(jié)對公平因素缺乏重視，筆者認為在未來的一段相當長的時間內(nèi)，政府應該是高等教育投資的“第一主體”。但是我們不應將高等教育的成本全部強加在政府頭上，在市場經(jīng)濟條件下，高等教育的經(jīng)費籌資渠道應該多元化，但是一定要堅持以財政投資為主。目前，我國的教育并沒有真正意義上的產(chǎn)業(yè)化，市場經(jīng)濟追求最大利潤，教育行業(yè)的回報率仍然很低，如果僅憑市場渠道，很難得到足夠的資金。社會捐贈的數(shù)額各年的起伏也很大。如果缺乏財政的核心作用，那么就會導致高等教育投資資金不能形成一個比較穩(wěn)定的增長態(tài)勢，無法保證高等教育的持續(xù)發(fā)展，最后，高等教育財政撥款模式的改革要從以下三個方面入手:首先要細化教育撥款內(nèi)容，保證資金的使用能真正落到實處;其次要建立透明的撥款機制，防止資金挪為他用;最后要建立績效評價機制，提高財政資金的使用效率。