淺析地方人大常委會的撤銷權

摘 要 地方人大常委會的撤銷權是指地方人大常委會在其職權范圍內對不合法、不適當的規范性文件予以直接廢除，并使其不再具有法律效力的權力。從性質上講，它是一種立法監督。在我國對抽象行政行為的司法審查尚未建立的情況下，地方人大常委會的撤銷權對監督地方行政規范性文件有著不可替代的作用，具有重大的意義。

關鍵詞 地方人大常委會 撤銷權 立法監督

中圖分類號:D922文獻標識碼:A

撤銷權是我國憲法和法律賦予地方人大常委會的一項重要權力 ，是地方人大常委會監督權的重要組成部分。包括兩個方面:對行政規范性文件的撤銷和對下級人大及其常委會作出的決議的撤銷。由于前者是權力機關對行政機關的監督，因此成為地方人大常委會撤銷權最重要的部分。這主要是因為行政機關作為全民總代表的公共機構，其所有行為都應以社會公共利益為歸依。但由于它是由一定的機構和官員組成的組織，其在行使權力的過程中難免會出現各種各樣的問題，從而偏離社會公共利益。這就需要對行政機關進行監督。在我國，對行政機關的監督雖然有多種方式，但作為國家權力機關的人民代表大會，由于其絕對的權威性，而成為監督政府工作的最重要、最有力的主體。然而在地方，由于各種原因，絕大多數地方人大都只是在召開人民代表大會會議的時候才依法行使監督的權力，會議結束以后就變成了擺設。為了更好地行使監督權，就必然要求地方人大常委會有所作為，否則，監督就成了一句空話。這種情況下，地方人大常委會的撤銷權便顯得十分必要。本文從界定地方人大常委會撤銷權的概念著手，厘清了其與相關概念的概念，并進一步分析了其存在的意義。

一、地方人大常委會撤銷權的界定

“撤銷權”最早源于民法中關于民事行為的一個概念，它是指以民事法律行為的一方當事人依自己的意思表示消滅民事法律行為為內容的權利。 “撤銷”即該當事人行使該項權利的一種法律行為。后來“撤銷”一詞被引入到憲法和行政法中，但行政法領域中的“撤銷”是不同于民法領域中的“撤銷”的。對于行政法領域中的“撤銷”，目前尚無統一、確定的定義。

一般認為，行政法領域中的“撤銷”有兩層含義:一層是對行為相對人違反行政法規范的行為實施的制裁措施，即行政主體對行政相對人的行為的監督;另一層是對作為成立時存在瑕疵的行政行為的補救措施，主要是針對行政主體做出的不合法、不適當的行為的補救，是對行政主體的監督。對于第二層含義，具體而言包括以下幾種:權力機關(包括各級人大及其常務委員會)對行政行為的撤銷、人民法院對有瑕疵的行政行為的撤銷以及行政機關內部的撤銷。

涉及到地方人大常委會，撤銷則表現在以上所說的第二種含義中。具體來講包括以下兩類:一是對同級行政機關發布的行政規范性文件的撤銷，它是一種對抽象行政行為的補救措施; 另一類是對下級人大及其常委會做出的決議的撤銷，也是對規范性文件的撤銷。 二者都屬于地方人大常委會監督權的一部分。在我國相關法律的規定中，還有一種情況使用了“撤銷”一詞，如《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)第44條規定的:“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，可以決定撤銷本級人民政府個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務;可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。”通過法條的表述，我們可以看出此“撤銷”即我們通常所說的撤職案，并非典型意義的“撤銷”，故筆者將這種情況排除在本文所論述的“撤銷”之外。

綜合憲法和相關法律的相關規定，筆者將地方人大常委會的撤銷權定義為:地方人大常委會在其職權范圍內對不合法、不適當的規范性文件予以直接廢除，并使其不再具有法律效力的權力。由于規范性文件是有權主體為了管理某項或某幾項社會事務而制定的，從廣義上來說，其屬于“法”。而撤銷權就是地方人大常委會監督這一類型的“法”的方式之一。因此，從性質上講，撤銷權是一種立法監督。而且，由于其行使以存在不合法、不適當的行政規范性文件為前提，故屬于一種事后監督。

二、相關概念的區分

為了更好地理解地方人大常委會的撤銷權，就要將其與相關的概念區分開來。筆者主要從下述兩對概念的區分來深入對地方人大常委會撤銷權的理解:

(一)行政法領域的撤銷權與民法領域的撤銷權。

如上所述，行政法領域的撤銷權是從民法中引進來的，其與民法領域的撤銷權既有聯系，又有區別。二者的聯系表現在:均是單方法律行為，只要基于一方的行為即可產生一定的法律后果，使一定的行為歸于無效;二者的行使均具有自主性，由一方主體決定是否實施。相對于聯系而言，二者的區別更為明顯，主要有表現在以下幾個方面:

首先，行使權力(利)的主體不同。這可以從字面上予以理解。行政法中的撤銷權的“權”指“權力”，而民法中則指“權利”。這便意味著前者的行使主體是享有一定公權力的機關，這些機關與相對方是不平等的關系。例如人大(權力機關)、政府等，本文中即地方人大常委會;而后者的行使主體則只能是享有私權利的自然人，與另一方當事人處于平等的法律地位。

其次，撤銷的內容不同。前者撤銷的是行政行為，包括具體行政行為與抽象行政行為，地方人大常委會撤銷的是抽象行政行為;后者撤銷的是民事行為，根據我國《合同法》的規定，主要是因重大誤解訂立的合同和訂立時顯失公平的合同以及一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同。

第三，撤銷權行使的效力不完全相同。盡管二者的行使均使一定的法律行為歸于無效，但在是否具有溯及力的問題上，前者一般要根據具體情況具體分析，而后者則具有溯及力，可撤銷的民事法律行為一旦被撤銷，則溯及自始歸于無效。

(二)地方人大常委會的撤銷權與行政機關內部的撤銷權。

由于我國憲法和法律所規定的人民法院的撤銷權僅指向具體行政行為，其在內容上與地方人大常委會的撤銷權沒有交集，再將這兩者作對比便顯得沒有意義了，故筆者只將地方人大常委會與行政機關內部的撤銷權做一個簡單的比較。

行政機關可以根據行政復議等對具體行政行為予以撤銷，對于抽象行政行為，我國《憲法》第89條規定，國務院有權“改變或撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指揮和規章”，有權“改變或撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定和命令”。第108條規定:“縣級以上地方各級人民政府領導所屬工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定”。《中華人民共和國立法法》第88條第6款規定:“省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。”由此可見，行政機關也可以撤銷行政規范性文件，這是其與地方人大常委會撤銷權的相同點。

二者的區別主要表現在兩個方面:一方面，對于行政機關制定的規范性文件而言，地方人大常委會的撤銷權屬于外部監督，而行政機關自己的撤銷權則屬于內部監督。由于行政系統內部自我保護意識較強，因此地方人大常委會的這種外部監督顯然會更有效。另一方面，作為權力機關，前者顯然更具權威性。

三、地方人大常委會對行政規范性文件的撤銷權的意義

如前所述，我國目前對行政規范性文件的審查監督有多種方式，不僅包括權力機關的監督，還有行政機關內部的監督，在這種情況下，再專門規定地方人大常委會的撤銷權是否必要?即規定地方人大常委會的撤銷權意義何在?筆者從以下兩個方面予以論述。

(一)撤銷權的必要性。

1、行政規范性文件的特點決定了需要對其進行監督。

在我國，行政規范性文件具有如下幾方面特點:制定主體的特定性和廣泛性，我國憲法和地方組織法規定的擁有行政規范性文件制定和發布權的主體，幾乎涵蓋了所有的行政機關行使;內容具有行政性與強制性;內容和形式具有規范性;反復適用性。行政規范性文件的這些特點，決定了它對行政相對人和社會公共秩序的影響非常大。也正基于這一點，倘若行政規范性文件出現不合法、不適當的狀況，必然會侵犯行政相對人的權利，擾亂社會公共秩序，甚至導致執法的沖突，影響和損害國家法制的統一，從而引起社會動蕩。而我國現階段，規范性文件整體而言還比較混亂，還有大量不合法、不適當的規范性文件的存在。在這種情況下，加強對行政規范性文件的監督便顯得十分必要。

2、行政機關內部撤銷權行使不到位決定了需要外部監督力量。

規定行政機關內部的撤銷權可以加強行政機關的自我審查，及時更正問題。可以說，行政機關內部撤銷權的行使應該是最快捷的一種方式。但不可避免的是，行政機關內部的自我保護意識會比較強，他們在撤銷行政規范性文件的時候總會小心翼翼，盡量維護自己的內部利益，因此需要一種外部力量對其予以規制。

3、我國目前司法審查尚未建立決定了需要權力機關的監督

在國外，對行政規范性文件的監督主要通過法院的司法審查進行。近年來，我國不斷有學者呼吁建立司法審查制度以加強對行政規范性文件的監督。毫無疑問。司法審查具可操作性強等優點，但現階段我國尚未建立起司法審查制度，我國《行政訴訟法》第12條明確規定行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為不在法院的受理范圍之內。除了司法審查之外，顯然只有權力機關的外部監督最有效。而在地方，人大閉會期間便只能依靠人大常委會的力量了。

(二)撤銷權的重要性。

由于地方人大常委會的撤銷權具有其他主體均無法媲美的權威性，其行使對加強行政規范性文件的管理與監督十分有效。可以說，地方人大常委會的撤銷權是對地方規范性文件進行清理審查的事后監督中一種不可替代的方式。同時，它也能促使各級行政機關在制定規范性文件時更加謹慎，從而有利于對行政規范性文件的事前監督。因此，規定地方人大常委會的撤銷權是十分重要的。

四、結語

1982年，我國《憲法》第一次作出了“縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令、下一級人民代表大會不適當的決議”的規定。此后，《立法法》、《組織法》、《監督法》均對此作出了相關規定。這說明了地方人大常委會的撤銷權有其存在的現實意義，其對完善我國規范性文件的管理具有不可替代的作用。

作為權力機關監督權的一部分，地方人大常委會的撤銷權與民法領域及行政機關內部的撤銷權有著重要的區別，同時有著不可替代的意義。就行政規范性文件來說，作為權力機關的地方人大常委會有權撤銷規范性文件對行政主體而言，能夠促使其依法制定和發布行政規范性文件，在源頭上促進規范性文件的完善;對社會公眾而言，則意味著在規范性文件違法的情況下，有著另外一條與公權力抗衡的合法途徑，這樣不僅有利于對規范性文件的事后監督，而且強化了社會公眾對監督行政的信心及對公權力的信賴。這正是本文著重強調地方人大常委會撤銷權的意義的原因所在。

(作者:賈蓓，中南財經政法大學憲法與行政法專業2009級碩士研究生;楊婧，唐山師范學院政史系助教，中南財經政法大學憲法與行政法專業2009級碩士研究生)

注釋:

1982年，我國《憲法》第一次作出了\"縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令、下一級人民代表大會不適當的決議\"的規定。此后，《立法法》、《組織法》、《監督法》均對此作出了相關規定。

馬俊駒，余延滿.民法原論 M .北京:法律出版社:2007.

此種情況本應包括對有瑕疵的具體行政行為的撤銷，但由于根據我國法律的規定，地方人大常委會并不直接對具體行政行為行使撤銷權，故筆者將其排除在外。

關于規范性文件的界定，特別是其范圍問題，學界眾說紛紜，筆者認為規范性文件不僅包括行政機關制定的行政規范性文件，而且包括權力機關作出的決定及司法機關的法律解釋等。