提高公共行政范式下行政相對人的地位

摘 要 公共行政既包括國家行政，也包括社會公行政。公共行政范式對行政法的發展產生重大影響，其中行政相對人的地位不斷提高。從行政主體方面來說，行政理念或模式由“管理”轉變為“服務”，相對人由被管理者變身為服務接受者;與此相關聯的，從行政相對人來說，參與行政也是其地位提高的表現和途徑。和諧社會的構建正需要和促進這樣的變化。

關鍵詞 公共行政范式 和諧社會 服務行政 參與行政

中圖分類號: D912文獻標識碼:A

一、公共行政與和諧社會

“范式”概念，最早是由托馬斯#8226;庫恩提出來的，基本上是這樣一種信念:規定了他們共同的基本觀點、基本理論和基本方法，為他們提供了共同的理論模式和解決問題的框架，從而形成了該學科的一種共同傳統，并為該學科的發展規定了共同的方向。“范式”這個概念是為我們提供了一套認識問題、分析問題和解決問題的思路。同時，根據庫恩的理論，某一學科內形成的一個范式會繼續發展成新的更先進的范式。我們要借助“范式”這一概念分析行政的變遷。行政法調整公行政。公行政按照是否涉及國家公權力可以分為國家行政和非國家的公共行政。在我國行政法學已有的體系來看，基本上是把“行政”定位在國家行政范式下，關于公共行政的認識甚至也是局限于國家行政。

國家行政范式下的行政有國家性和權威性、主體的單一性和權力性、行政行為的單方性和強制性等特點。公共行政有新的不同特點。(1)行政主體多元化。除了傳統的國家行政機關、法律法規授權的組織，其他類型的組織也在客觀上發揮行政管理的作用，行政更多的體現公共性。(2)行政相對人法律地位提高。行政相對人不再僅僅是被管理者的角色，而是更多的參與到行政行為過程中，影響著行政主體的活動。(3)行政行為方式和行政理念更新。行政主體越來越重視，并且更多的運用非強制性的行政手段，如行政指導，使得行政行為的強制性減弱。強制性的減弱使行政行為更易接受，行政效率提高。行政理念由原來的管理本位轉變為服務本位。(4)權力結構優化。由政府行政權獨大到政府、社會、市場各司其職，通力合作。綜上，我們可以概括公共行政所包含的兩個重要價值:一是“有限政府”，二是“有效政府”。這與和諧社會內涵的“小政府，大社會”的意涵相契合。公共行政范式對行政相對人地位的影響可以從行政主體的行政理念和行政相對人自身參與行政兩方面來談。其實這兩點是相互聯系的，行政理念從“管理”到“服務”的轉變使得行政主體的行政活動顧及行政相對人的滿意程度，必然引起行政相對人地位的上升。

二、由“管理行政”到“服務行政”

(一)行政相對人由被管理者變身為接受服務者。

公共行政轉變政府的角色 ，使政府成為公共服務的供給者。為了達到更好的行政效果，政府調整權力分配，還權于社會和市場，平衡權力結構，只管有必要由政府管理的事務，對于社會和市場可以自行管理的事務僅做宏觀上的把握，不再事無巨細、面面俱到。總的來說，不管具體采用何種管理方式，以公共利益為著眼點，服務公益是共同特點。

(二)行政主體更重視行政相對人在行政過程中的參與。

服務行政應以社會公眾的需求為出發點，以社會公眾的意志為根本向度。行政主體在行政立法、行政決策等行政權的行使過程中更多的給予公民表達意愿、發表意見的機會，通過行政民主的方式使公民的意志得到更充分的體現，從而可以使行政相對人得到行政主體更優質的服務，甚至可以主動要求行政機關提供某種服務。目前的行政主體確實較之“管理行政”模式下更為重視行政相對人的作用，但這種重視不應當是表面的、敷衍的、形式的。

三、參與行政

公共行政范式下行政相對人地位的提高還表現為參與行政。參與行政是相對于政府單方行政來說的，主要指的就是公民在行政過程中的參與。公民參與是現代公共行政的發展趨勢，是構建和諧社會的必然要求。參與行政有利于公民在行政行為中維護自己的合法權益;有利于以權利制約權力，對行政過程形成更有效的監督;有利于促進行政公開和行政決策民主化;還有利于促使行政職權職責化。這些都是和諧社會的支持因素。“行政參與的基本內容就是公民在行政程序中所享有的權利”， 這些權利大致包括:(1)知情權。包括對法律規范的公開、對行政決策和決定的公開、對行政信息的公開以及對行政過程的知情。(2)請求權。請求參與行政程序或請求啟動行政程序的權利。(3)表達權。即行政相對人在參與行政過程中充分表達自己意志的權利。四、獲得平等對待的權利。行政相對人之間獲得平等的對待，行政相對人和行政主體之間也要平等。

從公民參與行政的具體情況來看，參與行政要充分實現還有很多困難。參與行政發揮作用的程度與兩個因素有關:一是行政相對人的參與能力，二是行政主體的支持程度。在行政權過于強大的現實之下，行政相對人參與能力的實際效果取決于行政主體的支持程度。行政相對人參與行政的行為的效力受到了很大的制約，“相對人行為效力主要是一種程序效力，少有實質上的影響力和決定力。” 參與行政的實現還有很長的路要走，對參與行政的保障依然是應該重視的問題。(1)知情權的保障。政務信息和行政過程中的重要信息公開不足是知情權面臨的大敵。(2)提高參與行為對行政行為結果影響的有效性。有效性才是參與行政的實質意義所在，“行政參與的有效性主要是指參與行政的公民意志實現程度和行政目的實現程度相統一”。(3)擴大行政參與的范圍。首先，擴大參與主體。涉及的利益主體范圍越大，就應該有越多的代表有機會參與。其次，擴大討論范圍。行政主體的行為是否應為、應如何為，都應在討論范圍之內。聽證程序本身的設計是好的，但是操作過程中僅僅是把它當做“程序”就完全偏離了該制度設計的本意，參與行政的相關制度還要進一步完善。

四、結語

和諧社會需要提高行政相對人的地位，需要現代行政法建立在公共行政范式上;公共行政范式下的現代行政法體系更注重和促進是社會的和諧。對權利的態度不再是“管理”，而是“服務”，私權利可以更多的參與到行政過程中，公權力與私權利的關系才會更和諧。

(作者:山東大學法學院2009級法學碩士研究生)

注釋:

李智.范式抑或科學研究綱領--兼論傳統公共行政和新公共管理的區別.載于.上海行政學院報.2008年5月.

葉平.論行政參與.河北法學.2003年7月，第21卷第4期.

柳硯濤.行政相對人行為效力研究.濟南大學學報(社會科學版)，2008年第18卷第6期.