基于我國(guó)公共政策制定模型的思考

摘 要 我國(guó)當(dāng)前正處于復(fù)雜多變的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共政策作為政府調(diào)控社會(huì)成員之間的利益關(guān)系、實(shí)現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標(biāo)的重要手段之一，越來(lái)越發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，如何運(yùn)用合理的決策模型去制定科學(xué)有效的公共政策就顯得尤為重要。本文通過(guò)分析公共政策制定的理論模型，并結(jié)合轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共政策的特點(diǎn)及出現(xiàn)的問(wèn)題，從而提出了我國(guó)公共政策決策模型的選擇思路。實(shí)踐證明，探索一個(gè)能適應(yīng)復(fù)雜多變的外界環(huán)境，能更好地承擔(dān)導(dǎo)向、協(xié)調(diào)與穩(wěn)定社會(huì)職能的政策制定模型是關(guān)鍵，只有符合中國(guó)化的決策模型才能解決社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 公共政策 決策模型 調(diào)整思路

中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

模型就是對(duì)原型的抽象與模擬。它是認(rèn)識(shí)主體為了一定的認(rèn)識(shí)目的，依據(jù)相似性原則而構(gòu)造出來(lái)的一種理念系統(tǒng)，以代表作為研究對(duì)象的真實(shí)系統(tǒng)即實(shí)際存在的事物。在公共政策分析中，理論模型得到了廣泛應(yīng)用。這些模型體現(xiàn)了對(duì)公共政策思考的不同角度，為理解公共政策和進(jìn)行政策分析提供了多種途徑。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，無(wú)論是政府還是社會(huì)都置身于一個(gè)復(fù)雜多變的外界大環(huán)境中，難免會(huì)存在諸如利益矛盾、價(jià)值觀念變化、道德倫理的沖突等復(fù)雜的問(wèn)題，為解決這些問(wèn)題，公共政策的制定更為重要，我國(guó)的公共政策要選擇出恰當(dāng)?shù)臎Q策模型從而更好地發(fā)揮其引導(dǎo)、調(diào)控和分配功能。

一、公共政策制定的理論模型

(一)理性決策模型。

“理性決策模型是決策者依據(jù)完整而綜合的信息做出理性的決策，也就是政府依據(jù)明確的公共政策目標(biāo)，對(duì)所面臨的多種方案進(jìn)行成本效益分析、權(quán)衡利弊，從中選擇出一種以最小代價(jià)換取最大效果的公共政策方案的過(guò)程。” 在這種決策模型中，是以“理性人”假設(shè)為前提，強(qiáng)調(diào)人在政策決定過(guò)程中的主體作用。理性決策模型的實(shí)質(zhì)是政策的優(yōu)選。公共政策分析的理性決策模型不應(yīng)當(dāng)也不可能成為實(shí)際公共政策分析的唯一工具和模式。

(二)有限理性決策模型。

有限理性決策模型是西蒙和馬奇在批評(píng)全面理性模型及對(duì)行政決策的研究的基礎(chǔ)上提出的。它的要點(diǎn)是決策者在決策過(guò)程中對(duì)備選方案的選擇，所追求的不是最優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案。決策者在“滿意”標(biāo)準(zhǔn)和有限理性之下，面對(duì)一個(gè)簡(jiǎn)化了的決策，不必再去檢視“所有的”可能備選方案。這個(gè)模式在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和公共行政學(xué)中有廣泛的影響，但是這一模式主要是為學(xué)術(shù)理論服務(wù)的，而不是為實(shí)際的政策分析服務(wù)的。

(三)漸進(jìn)決策模型。

漸進(jìn)決策模型是由美國(guó)學(xué)者林德布洛姆在批評(píng)理性決策模型的過(guò)程中構(gòu)建出來(lái)的。他認(rèn)為理性化無(wú)疑應(yīng)當(dāng)成為公共決策追求的目標(biāo)，但是基于“完全理性”的理性決策模型在實(shí)踐中則具有不可行性。漸進(jìn)決策模型是我國(guó)解放以來(lái)運(yùn)用的較為普遍的一種模型，對(duì)緩解社會(huì)矛盾沖突，維持政治穩(wěn)定和社會(huì)安定，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，它也存在許多的缺陷，在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)里，它發(fā)揮功效的程度相當(dāng)高;然而，在急速變遷的社會(huì)里，漸進(jìn)變遷就不能滿足社會(huì)發(fā)展的新需求。另外，漸進(jìn)決策模型一味企圖化解沖突，維持現(xiàn)狀，對(duì)于社會(huì)革新顯得無(wú)能為力，反映了一種消極的保守傾向。

(四)綜合掃描決策模型。

美國(guó)學(xué)者埃特奧尼提出綜合掃描決策模型的目的在于試圖保留理性決策模型和漸進(jìn)決策模型各自的優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)其缺陷。綜合掃描決策要求決策者在不同的情況下運(yùn)用不同的決策模型，把兩種決策模型結(jié)合起來(lái)，根據(jù)決策的情況來(lái)運(yùn)用，對(duì)變革時(shí)代制定較佳的決策方案具有積極的作用。

公共政策的形成是復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程，公共政策實(shí)踐的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性決定了公共政策模型的隨機(jī)性和復(fù)合性，在不同的時(shí)代背景、不同的政治經(jīng)濟(jì)體制下，公共政策的決策模型也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，不能籠統(tǒng)地說(shuō)哪種模型更有用，應(yīng)該用多種決策模型作為工具，對(duì)公共政策進(jìn)行多方位的分析。

二、當(dāng)前我國(guó)公共政策制定中存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在公共政策方案設(shè)計(jì)方面總體來(lái)說(shuō)是成功的，也取得了很大的成績(jī)，但是其中也存在一些不足，需要我們?cè)诮窈蟮恼邔?shí)踐中予以調(diào)整完善。就當(dāng)前我國(guó)公共政策方案設(shè)計(jì)的現(xiàn)狀而言，不足主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

(一)非政府主體在公共政策制定中的作用有限。

黨的十六大報(bào)告提出:“完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度、完善專家咨詢制度、實(shí)行決策論證制和責(zé)任制，防止決策隨意性?！边@是政府從決策環(huán)節(jié)對(duì)政策質(zhì)量控制提出的要求。

公共政策制定的主體包括政府和非政府主體。非政府主體主要包括現(xiàn)代公共政策研究組織及廣大人民群眾。其中，廣大人民群眾是最為廣泛的公共政策制定的主體，同時(shí)也是公共政策所最終要引導(dǎo)的目標(biāo)群體，因此民眾積極作用的有效發(fā)揮將極大地提高公共政策制定的質(zhì)量。然而，由于民眾有序參與體制不完善、參與公共政策制定的渠道不暢通、參與公共政策制定的法制不完備和民眾自身素質(zhì)不高等原因，民眾的訴求還很難在公共政策制定中得到體現(xiàn)，這也是現(xiàn)在聽(tīng)證制度很難令民眾滿意的原因所在?，F(xiàn)在一些政策的出臺(tái)都要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證這一流程，但是這種聽(tīng)證往往流于形式，民眾的真正價(jià)值未能得到充分的重視和有效利用。

(二)公共政策相關(guān)理論與方法的教條式引用。

隨著國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)改革的不斷深化，各級(jí)政府在公共政策制定過(guò)程中都開(kāi)始注重先進(jìn)理論與方法的運(yùn)用。然而在引用理論與方法的過(guò)程中，容易出現(xiàn)教條式引用的錯(cuò)誤。因此如何實(shí)現(xiàn)政策理論的本土化，是學(xué)術(shù)界探討的一個(gè)熱點(diǎn)。

政策科學(xué)興起于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)公共政策的教學(xué)與研究工作處于學(xué)習(xí)與起步階段，應(yīng)當(dāng)吸收和消化西方現(xiàn)代政策理論及其研究方法，但引進(jìn)中更要注意移植，避免“淮南為橘，淮北為積”的不良傾向。中國(guó)的實(shí)際情況不同于西方，不論從國(guó)體政體、政黨結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)，還是人員素質(zhì)、技能及組織文化等方面都同西方有很大的差別。所以如何構(gòu)建適合我國(guó)實(shí)際的模型理論體系，成為眾多公共政策研究專家們所探討的一大熱點(diǎn)。

(三)公共政策制定方法的經(jīng)驗(yàn)化。

經(jīng)驗(yàn)決策實(shí)際上就是決策者根據(jù)自己過(guò)去或別人積累起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析判斷，作出決策的一種方法，或者也可以叫做憑經(jīng)驗(yàn)決策。 改革開(kāi)放以來(lái)，我們積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這些好的經(jīng)驗(yàn)是需要我們合理繼承并因地制宜地予以發(fā)揚(yáng)的。就目前實(shí)際公共政策方案設(shè)計(jì)的方法而言，往往是將發(fā)揚(yáng)簡(jiǎn)單的理解成直接的應(yīng)用，最終導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)上的教條主義。

信息社會(huì)，首先是一個(gè)理性的社會(huì)。信息的快速增加，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)帶來(lái)的信息無(wú)障礙傳播，科學(xué)方法的快速普及，都要求政府在進(jìn)行公共政策方案設(shè)計(jì)的過(guò)程中尊重科學(xué)，通過(guò)現(xiàn)代理念與方法的運(yùn)用，制定真正適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的公共政策方案。與傳統(tǒng)社會(huì)政府說(shuō)什么民眾就信什么不同，民眾對(duì)待政策的態(tài)度是要對(duì)政策進(jìn)行理性思考、認(rèn)可政策后才會(huì)信服政府的舉措，才會(huì)按照政策的指向前進(jìn)，進(jìn)而達(dá)到政策的預(yù)期效果。

(四)公共政策制定內(nèi)容跟風(fēng)現(xiàn)象嚴(yán)重。

公共政策制定的目的是為了推動(dòng)一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)發(fā)展，這就要求在公共政策方案設(shè)計(jì)的過(guò)程中注意公共政策制定內(nèi)容要與本地的實(shí)際相結(jié)合。從本地實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)本地社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要設(shè)計(jì)公共政策方案，因地制宜，揚(yáng)長(zhǎng)避短。為促進(jìn)各地的快速發(fā)展，國(guó)家提倡向先進(jìn)單位或地區(qū)學(xué)習(xí)。向先進(jìn)學(xué)習(xí)有利于后進(jìn)者快速發(fā)展，少走彎路。學(xué)習(xí)先進(jìn)最重要的是要學(xué)習(xí)先進(jìn)單位或地區(qū)政策成功背后的方法。但是在實(shí)際執(zhí)行中，學(xué)習(xí)者學(xué)來(lái)的更多的是其它單位或地區(qū)的具體做法。這些從其它單位或地區(qū)拿來(lái)直接運(yùn)用的具體做法，實(shí)質(zhì)上是機(jī)械式方案。“機(jī)械式方案指的是從已有的解決問(wèn)題的各種措施和辦法中，尋找出的有用的措施和方法，即它是已有方案的挪用?！?/p>

隨著信息時(shí)代的到來(lái)，尤其是在當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)、國(guó)內(nèi)形勢(shì)及群眾心理等因素日益成熟的大環(huán)境下，在公共政策方案內(nèi)容的設(shè)計(jì)上需要結(jié)合自身實(shí)際大膽探索創(chuàng)新。因此，從中央到地方都應(yīng)強(qiáng)調(diào)公共政策方案內(nèi)容設(shè)計(jì)上因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)新的重要性。否則只能是盲目跟風(fēng)、重復(fù)建設(shè)，最終在損壞國(guó)家利益的同時(shí)，也損壞了地方利益。

三、我國(guó)公共政策決策模型的選擇

正如前文所述，公共政策的決策模型是西方特別是美國(guó)學(xué)者建構(gòu)的，滲透著西方尤其是美國(guó)的價(jià)值觀念。用這樣的模型去分析中國(guó)公共政策的決策過(guò)程，并不能有效地解決中國(guó)特色的決策實(shí)踐，因此，就需要依據(jù)中國(guó)公共政策的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來(lái)建構(gòu)有中國(guó)特色的決策模型。

改革之初，由于中國(guó)社會(huì)過(guò)渡時(shí)期的體制轉(zhuǎn)軌不是通過(guò)急劇的、斷裂式的方式向前推進(jìn)的，中國(guó)實(shí)行的是“摸著石頭過(guò)河”的改革策略，因此，漸進(jìn)決策模型就成為合理選擇。漸進(jìn)決策模式如前所述是以積少成多和穩(wěn)中求變?yōu)榛咎卣鞯?，它的主要特點(diǎn)是:公共政策的意義不在于創(chuàng)新而在于社會(huì)不斷進(jìn)步;決策者對(duì)同一公共政策問(wèn)題的解決方案只注重糾正、減少現(xiàn)行政策的缺陷，并不注重目標(biāo)的改進(jìn)和手段、方案的重新選擇。在我國(guó)的改革初期的實(shí)踐中不難看出，漸進(jìn)決策模型取得了相當(dāng)程度的成就，但是，漸進(jìn)的公共政策決策模型在應(yīng)對(duì)突發(fā)的危機(jī)事件中，愈發(fā)顯露出它的不足。

在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，竟?fàn)幦找婕ち遥嫒找娑嘣?，中?guó)的發(fā)展不能是保守的，而應(yīng)是抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展。因此，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的同時(shí)，我們需要建立能有效應(yīng)對(duì)常態(tài)和危機(jī)兼容的政策分析模型，即更多的借鑒綜合掃描決策模型。

從理論上看，綜合掃描決策模型是理性決策模型和漸進(jìn)決策模型的綜合，既能避免漸進(jìn)決策模型的保守性和短期目標(biāo)性，兼顧社會(huì)大部分人的利益，又能避免理性決策模型中理論和實(shí)踐相脫節(jié)的弊端，具有前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和綜合性;從實(shí)踐上看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化進(jìn)程的成功啟動(dòng)和順利發(fā)展，“入世”給我國(guó)帶來(lái)了許多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，需要有符合中國(guó)化的決策模型才能解決社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的問(wèn)題，因而中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展必須走更多地借鑒綜合掃描決策模型的道路。從而實(shí)現(xiàn)政策制定的與時(shí)俱進(jìn)，要時(shí)刻根據(jù)客觀環(huán)境和政策的要求，靈活采用決策模型。

(作者單位:鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè))

注釋:

張凱.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期我國(guó)公共政策決策模型的選擇.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2004(6).

陳寶峰.透視經(jīng)驗(yàn)決策.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè).1999.(12).

劉家順，王永青.政策科學(xué)研究(第二卷)，政策研究方法.人民出版社，2000:159.

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