我國預見型政府建設的困境和出路

摘 要 預見型政府是政府治理的新理念，它要求政府把關注焦點從“事后”治療，轉向“事前”預防，從而有利于政府花更少的錢做更有效的事情。目前，我國正處于社會變革和轉型的關鍵時期，建設預見型政府，既是實現全面建設小康社會宏偉目標的客觀要求，也是加快轉變政府職能，深化行政體制改革的必由之路。

關鍵詞 預見型政府回應型政府政府職能

中圖分類號:D630文獻標識碼:A

改革開放三十多年來，我國在經濟、政治、文化和社會等各方面取得了巨大進步，經濟總量已躍居世界第三位，但是人均國內生產總值僅排在世界一百多位，這種巨大的反差預示著我國正處于社會變革和轉型的關鍵時期，各種新問題、新現象層出不窮，傳統的回應性政府已經無法應對繁雜性、突發性、非重復性問題所帶來的挑戰，同時也不能適應信息時代公民對于政府預見能力和反應速度的新要求。

現在許多國家的政府都屬于回應型政府，也可稱為治療型政府，它往往在“事后”尋找解決辦法，和“事前”預防相比，它面對的是變得繁雜化、擴大化的問題，同時還要承擔更大的成本壓力。正如《改革政府》書中指出，“有預見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量錢預防，而不是花大量錢治療;它們在作決定時，盡一切可能考慮到未來。” 既然預見型政府不僅有利于政府在問題征兆階段進行干預，尋找解決途徑，而且有利于政府節約成本，那么為什么預見型政府建設進展緩慢呢?

一、我國預見型政府建設遇到的困境

(一)缺乏與預見型政府相適應的組織體系和工作機制。

現階段，政府機構設置和組織體系的構建都是以職能劃分和服務對象劃分作為主要的依據，這種原則有利于使政府的組織體系滿足社會成員的各種利益需求，同時，政府工作人員則把工作重心集中在滿足社會成員的各種合法利益訴求，以及處理社會中出現的各種利益紛爭上來。在回應型政府的機構設置和工作機制下，政府往往忙于“劃槳”，而不是“掌舵”，在這種局面下，政府就不得不疲于應對、處理社會中不斷出現的各種新、舊問題。由于缺乏“預見性”和忽視“掌舵”，政府就被動地囿于這樣一個不斷被問題牽著走的怪圈，殊不知很多問題本來就可以避免。

(二)缺乏與預見型政府相配套的績效評估機制。

對于一個組織來說，績效評估是組織成員遵循組織價值理念，實現組織目標的重要保證，從另一個角度來說，績效評估機制決定著組織成員的工作動機與行為。在回應型政府中，績效評估與考核側重對“亡羊補牢”者的表彰與獎勵， 沒有幾個政府部門把考核、評估的重點轉到預防上來，傳統的政府績效評估機制更注重治療。因為，預防遠不如處理各種看得見的問題那樣有吸引力，在傳統的績效評估機制中，治療才能體現功績及其工作價值。

(三)現行的預算制度與預見型政府在價值理念上缺乏統一。

對于政府組織來說，現行的預算制度是根據投入而不是根據效果來撥款。每個政府部門都希望自己獲得更多的預算撥款，這樣不僅有充足資金來完成工作任務，還能夠改善工作人員的福利。與之相反，預見型政府主張在問題的端倪階段進行干預，防止問題的擴大化、繁雜化，它的核心就是花更少的錢做更有效的事。顯然，這與現行的預算制度在價值理念上存在差異。

二、探尋我國預見型政府建設的出路

(一)加快建設與預見型政府相適應的組織體系和工作機制。

我國是中央集權的單一制國家，政府部門實行的是一把手負責制，筆者認為，在我國國情下，應該更多地依靠在現有組織體系中創新工作機制來實現。各級政府的行政首長作為預見型政府組織體系中的核心，各職能部門的行政一把手負責本部門所預見風險的識別、評估和干預，如衛生部門負責識別出本地區可能會發生的公共衛生事件的風險;公安部門負責識別出本地區可能會發生的群體性事件和恐怖襲擊風險;環保部門負責識別出本地區可能會發生的重大污染事故風險等等。 他們要定期向政府行政首長匯報本部門預見型政府建設的工作進展，從而有利于各級政府的行政首長統攬全局，及時根據出現的問題做出調整改進。

(二)建設與預見型政府相配套的績效評估機制。

預見型政府要求政府在問題征兆階段進行干預，尋找解決途徑，這樣就可以實現公民要求政府花更少的錢辦更有效的事這一目標。因此政府的績效評估體系要改變傳統的側重對“亡羊補牢”者的評估與考核，轉向預防與治療并重的二元績效評估體系。政府應根據預見型政府工作機制制定出獎懲細則，如表彰對本地區可能發生的公共衛生事件進行成功預防的組織和個人，表彰在破獲可能威脅本地區公共安全案件中立功的組織和個人，表彰預防本地區未發生重大污染事故的組織和個人等。

(三)建設與預見型政府價值理念相吻合的預算制度。

中央政府編制的預算都是根據各職能部門所上報的本部門預算建議書為基礎。這種預算制度決定了各部門把焦點集中于如何獲得更多的財政撥款，如何支出更多的錢。相反，預見型政府主張政府花更少的錢辦更有效的事，主張對納稅人負責。因此，預算制度應從制度設計上給予符合預見型政府標準的單位以支持，特別是財政撥款支持。比如，地方政府在考核自己的環保部門時，若在該部門管理下，本地區全年未發生重大污染事故，成功預防環境污染，地方政府應給予環保部門以財政支持，若本地區全年內多次發生重大污染事故，即使得到有效處理，也需要給予警告處理，畢竟許多事故是可以預防的。

(作者:鄭州大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生)

注釋:

[美]戴維#8226;奧斯本，特德#8226;蓋布勒. 改革政府:企業家精神如何改革著公共部門.上海譯文出版社，2006.

趙新峰. 從反應型政府到預防型政府:公共危機應對的政府角色轉變.財政研究 ，2008，(5).

左小麟. 論地方政府公共危機預防能力建設.學術探索 ，2007，(6).