全球化海洋政治中非傳統安全威脅及對策

摘 要 在當前全球化背景下，海洋非傳統安全威脅在其威脅來源、影響范圍、安全的性質和治理途徑上等體現出了傳統安全威脅所沒有的新特征，這也使得海洋非傳統安全威脅對海洋及其海洋周邊國家乃至全球造成了非常大的影響。海洋非傳統威脅的危害性不得不引起我們的注意和研究，我們只有對海洋非傳統安全威脅進行深入的研究，才能更好地制定相應的對策，更好地利用和開發海洋。

關鍵詞 全球化 海洋政治 非傳統安全威脅 對策

中圖分類號: D82文獻標識碼:A

從20世紀90年代開始，經濟全球化的加速發展成為時代的重要特征，也成為影響和改變原有國際政治和國際關系格局的重要因素。伴隨著經濟全球化的發展，世界作為一個統一大市場的雛型開始顯現，國際資本在世界范圍的流動明顯加快，國際資源在全球開始實現更廣泛的配置，各個國家的經濟聯系和交往日益密切，經濟利益的相關性由此不斷增強。經濟是政治的基礎，經濟全球化的發展，不僅改變著國際經濟關系，同時也對國際政治關系產生了巨大影響。在國際政治領域中，經濟與政治的相互聯系和互動更加明顯，經濟全球化也必然導致海洋經濟政治的全球化。得海權者興，失海權者亡;得海洋者盛，失海洋者衰 。在當前全球化背景下，很多國家希望更加有效地利用海洋，卻受到了海洋非傳統安全威脅的很大制約。海洋非傳統安全威脅在其威脅來源、影響范圍、安全的性質和治理途徑等方面都體現出了傳統安全威脅所沒有的新特征，這也使得海洋非傳統安全威脅對海洋及其周邊國家乃至全球造成了非常大的影響。海洋非傳統威脅的危害性不得不引起我們的注意和研究，我們只有對海洋非傳統安全威脅進行深入的研究，才能更好地制定相應的對策，更好地利用和開發海洋。

一、海洋非傳統安全威脅的新特征

據考證，“國家安全”的現代用法最早出現在美國報紙專欄作家李普曼1943年的著作《美國外交政策》中，自此美國學界把國家安全界定為有關軍事力量的威脅、使用和控制。根據十六大報告的名詞解釋， 非傳統安全問題是相對傳統安全問題而言的，指除軍事、政治和外交沖突以外的其他對主權國家及人類整體生存與發展構成威脅的因素。非傳統安全問題主要包括: 經濟安全、金融安全、生態環境安全、恐怖主義、疾病蔓延、跨國犯罪、海盜、洗錢等。 中國學者王逸舟先生也曾在《SARS與非傳統安全》的文章中說，非傳統安全威脅主要“是指近些年逐漸突出的、發生在戰場之外的安全威脅。” 以上對非傳統安全威脅所作的論斷，也基本適用海洋政治領域的非傳統安全威脅。傳統的安全主要是指指國防問題、領土糾紛、主權問題、國家之間的軍事態勢等“高政治安全問題”。非傳統安全則是指傳統安全之外的其他安全問題，即經濟安全、恐怖主義、環境污染、人口爆炸、毒品走私、跨國犯罪、艾滋病傳播等“低政治安全問題”。 與傳統的海洋安全威脅不同，非傳統的安全威脅表現出了自身的特點。

(一)海洋非傳統安全威脅表現形式的多樣化。

海洋非傳統安全威脅超越了傳統的海洋軍事安全僅限于軍事安全的樣式，具有明顯的多樣性。傳統的海洋安全主要是海上軍事安全，主要表現為戰爭以及與其相關的政治軍事斗爭、外交斗爭等。海洋非傳統安全超出了軍事領域的范疇，其安全威脅來自于政治、經濟、環境、文化等諸多領域，表現為各國之間因共同開發引發的爭議，海上原油泄漏對海洋的環境污染，海盜問題等，而這些都不是傳統海洋安全所關注的范圍。而且隨著全球化政治、經濟的發展，非傳統安全威脅的內容還在不斷的擴延，如海洋信息安全威脅、科技安全威脅等非傳統安全威脅不斷滋生的變異形式，也在日益威脅著海洋政治安全。

(二)海洋非傳統安全威脅的主體多元化。

傳統安全問題中的行為主體和來源相對比較明確，一般都是來自主權國家之間的利益沖突與紛爭，主要是國家和政府行為的結果，因而是典型的國際問題。非傳統安全問題的行為主體和淵源則更具多樣性，許多非傳統安全威脅都不是國家行為直接造成的，而是各類非國家行為體活動的結果，如現今最為猖狂的海盜行為、海上的恐怖主義行為等，并不是主權國家的行為，而是有違國家意志和法律的組織所為。與傳統的海洋安全威脅相比，非傳統海洋安全的主體由國家向下延伸至微觀層次的個人，向上擴展到體系層次的人類社會。

(三)海洋非傳統安全威脅的影響和危害范圍更大。

在當今的全球化背景下，海洋非傳統安全威脅的影響和范圍具有跨國性、跨領域、全球性的特性，這就使得非傳統的海洋安全威脅會造成“蝴蝶效應”，即事件相互激發并造成大范圍連鎖性的影響，任其惡化則將外溢，會對不同部門、地區甚至國家的安全與穩定造成重大損害。如當今最為猖獗的海盜和海上恐怖主義行為。從海盜與海上恐怖活動的嚴重威脅來看，它不僅給世界和相關國家造成了嚴重的經濟和治安危害，更為危險的是海盜與恐怖勢力的聯手構成了世界安全的重大威脅。傳統海盜的目的只是為了搶劫財物，而現代恐怖分子的目的在于對抗政府、制造混亂;恐怖分子目標也不再僅限于油輪和商船，軍艦、碼頭、港口、旅游勝地乃至居民聚集區都成為他們的襲擊對象。隨著現代科技的發展，海上恐怖分子的裝備更為先進，作案手法也更加“高明”，有的甚至還走上了集團化、組織化、國際化的道路。反恐專家認為，在所有主要的恐怖戰術中，海上恐怖襲擊是最難對付的。

(四)海洋非傳統安全的治理難度更大。

之所以說治理難度更大，首先從海洋非傳統安全威脅的特征看，是由于非傳統的海洋安全威脅內涵和主體的多元化、影響和危害的范圍擴大化所導致的。主體超越了國家的界限，許多組織和團體在海洋的活動超越了國家的管理范圍，如海上的恐怖組織在公海的恐怖活動;非傳統安全威脅的影響也超越了國家范圍，擴展到各領域以至于全球，加大了治理難度。其次，從國家對問題的認知角度看，由于各國國情不同，面臨的非傳統安全問題的類型、程度各不相同，各個國家很難就某一個問題的治理完全達成共識。再次，國家力量也會受到各種因素的制約，因為許多非傳統海洋安全問題根植于各國自身社會、經濟、文化的深層土壤中，因此不同國家在資源運用、社會動員、應對機制和處理方式等方面有所不同，也各有局限。加之非傳統海洋安全自身的隱蔽性、擴散性使整個人類社會的生存與發展環境受到威脅，一旦成勢就具有很強的慣性，非短期內能夠化解，也非靠少數國家的努力能夠解決。

二、如何應對海洋非傳統安全威脅

我們研究海洋非傳統安全威脅的特征，目的是為了共同探求有效的應對之策。雖然徹底解決海洋非傳統安全威脅并非一朝一夕之事，但是如何應對這些挑戰，來維護海洋和世界的和平與穩定，仍是我們必須認真思考和切實解決的重大課題。本文主要從以下幾個方面進行分析:

(一)應對海洋政治中的非傳統安全威脅，首先必須建立新的海洋安全觀。

傳統的海洋安全觀只是注重國與國之間的傳統安全問題，往往以國家為單位來劃分敵友界限，合作成員國相互間常以結盟等方式搞集體防衛或集體安全，注重以威懾、遏制等手段來制約潛在對手。這種“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”的觀念和應對方式可能會造成非傳統安全威脅在更大范圍內蔓延與擴散，最終不僅解決不了自身的問題，還可能殃及其他國家的安全。因此這種安全觀顯然不能適應海洋非傳統安全威脅的特點。隨著新的非傳統安全問題的凸顯，新的安全觀和安全理念開始逐漸形成，新的安全觀亦可以適用到海洋安全領域。黨的十六大報告指出:“要樹立互信、互利、平等和協作的新安全觀，通過對話和合作解決爭端，而不應該以武力或以威力相威脅。” 新的安全觀與舊的安全觀相比，新的安全觀在安全性質上表現為各國之間的“共同安全”;在安全要素上呈現為多領域、多內容的“綜合安全”;在安全手段上體現為“合作安全”;最終目標是實現國際與國內的“普遍安全”。 新的安全觀具有了綜合性、普遍性、國際性等的特點，更加適應應對海洋非傳統安全威脅的需求。總之，只有樹立綜合安全、共同安全、合作安全等新的海洋安全觀念，才能妥善應對各種海洋非傳統安全威脅。

(二)海洋非傳統安全威脅的超國家、超地區特征要求加強各國間國際安全合作，這也是應對非傳統安全威脅最主要的手段。

我國國家海洋局的楊金森先生指出:“合作是海洋國際事務中使用最多的詞匯，包括封閉和半封閉海沿岸國之間的合作，國際海底勘探開發的國際合作，公海生物資源保護的國際合作，海洋科學研究的國際合作，防止海盜和非法廣播的國際合作。世界的海洋是聯在一起的，開發和保護海洋必須有各種國際合作。” 由于非傳統安全領域出現的許多威脅都不是僅針對個別國家的，而是大多數國家共同面臨的問題，因而非傳統海洋安全威脅使各國在安全問題上的共同利益增多了而不是減少了，為在國家之間培育共同安全意識提供了客觀基礎。例如，最近比較猖獗的索馬里海盜問題，它所表現的特征和危害，更是讓各國感覺到應該加強國際合作。

2010年5月14日，聯合國秘書長潘基文在聯大發言時說，加強國際合作對于解決海盜問題至關重要。他呼吁各國在《聯合國海洋法公約》及安理會相關決議的框架下，加強協調與合作，全面應對海盜問題。 在應對海盜問題上，有必要加強以下幾個方面的合作:

首先，面對這一國際問題，聯合國應該在國際合作中起著重要的協調作用，協調各國建立海上安全防衛機制，海上安全應急機制等，協調各國軍艦在該區域的護航行動，幫助各國的船只免受海盜的襲擊。

其次，各國應該建立打擊海盜的合作機制，并使其法制化。如2004年11月，東盟10國以及中國、日本、韓國等16國在日本東京共同起草了《關于打擊亞洲海盜活動和武裝搶劫船只行為地區合作協定》，該協定已于2006年9月生效。根據該協定，成員國將在新加坡建立“信息共享中心”，并在馬六甲海域建立聯合巡邏制度。通過亞洲各國的合作努力，打擊海盜取得了很好的效果，海盜行為受到一定程度的抑制。

再次，各國應加強全方位的合作。正如潘基文在發言中說，海盜問題不能只從海上解決，改善索馬里等國陸地上的安全與穩定將有助于海上局勢的好轉。他強調必須對海盜嫌犯進行司法處理，聯合國會員國應當承擔起通過刑事司法制度起訴海盜嫌犯的共同責任。他說，打擊海盜需要考慮到更廣泛的海上安全問題，如集裝箱安全、人口販運、走私、有組織犯罪、洗錢等問題，否則海盜問題很難單獨解決。

因此加強海洋非傳統安全領域內的合作，進而尋求切實有效的應對措施，不僅是各國維護自身安全利益的共同需要，也是維護和平、穩定的地區安全環境的現實需要。各國應該強化共同安全，通過加強國家間的對話與協作，建立防范和解決傳統與非傳統安全威脅的國際海洋安全新體系。

(三)應對海洋的非傳統安全威脅，應該醞釀建立國際海洋組織，充分發揮國際組織的作用。

隨著全球化進程的加速發展和全球公共問題的日益增多，國際組織在世界經濟和政治結構變化中廣泛興起，成為管理全球公共事務的重要治理主體。國際組織以全球公眾為服務對象的公共安全治理功能主要包括問題提示、信息提供、標準設置、績效評估、組織協調、外部監督等六個方面。國際組織的治理職能幾乎覆蓋了全球公共生活的所有領域。而作為一項人的基本需求的安全議題，則更是國際組織開展和進行治理活動的重要領域。但是國際海洋事務方面的國際組織仍然欠缺，對于近來一系列海洋非傳統安全威脅的出現，國際海洋事務也開始成為聯合國的熱點問題，聯合國系統的海洋機構也在不斷加強。以前建立的海洋領域的國際海洋科學組織，里面所包含的海洋學科學規劃聯席委員會(ICSPRO)、海洋污染科學專家組(GESAMP)、全球海洋站系統聯合促進組等，都為應對海洋非傳統安全威脅作出了巨大的貢獻。因此，應該加強海洋領域國際組織的建立，充分發揮海洋領域國際組織的作用，有效的應對海洋政治中的非傳統安全威脅。

(四)國家是應對非傳統安全威脅的主體。

主權國家在解決非傳統安全問題上擁有自主決定權，因此在國家層面應對海洋非傳統安全威脅，還需要各個國家建立應對海洋非傳統安全威脅的國家危機應急管理機制。由于非傳統安全威脅的特征，如“非傳統安全問題具有潛在性、突發性、擴散性和一時難控等特點，它們時常以危機的方式呈現出來，并挑戰政府的治理與控制能力。” 萬人無家可歸，而且給東南亞、南亞國家的經濟與社會發展造成巨大打擊。這場引起國際社會空前關注和歷史上最大規模國際救援的災難，構成了全球化時代人類所面臨的最嚴峻的危機和挑戰，提出了建立應對海洋非傳統安全威脅的國家危機管理機制的要求。正如《禮記#8226;中庸》中所說:“凡事豫則立，不豫則廢”，各個國家建立起應對海洋非傳統安全威脅的危機管理體制，如像美國、日本等建立起的全方位的既相對獨立又高度協作的危機管理組織體系一樣，才能在面對威脅的時候從容應對，降低它給國家或人類帶來的巨大損失。

(五)解決海洋非傳統安全威脅，還應該堅持標本兼治的原則。

任何事物的產生都有它的根源，任何事物都不是孤立存在的。面對非傳統安全威脅，不應該只看它的表面現象，而且更應該找出它存在的根源，從源頭上對非傳統安全威脅的滋生因素進行逐步的削弱、轉化和消除。否則，只能是杯水車薪，無濟于事。還是以海盜問題為例，世界上有多個敏感的水域，唯獨索馬里水域海盜猖獗，原因何在?這主要是因為索馬里是世界上最貧窮的國家之一，國家多災多難，早年有殖民統治的創傷，近年有內戰的困擾，國內動蕩、政局不穩、經濟蕭條、民不聊生。歷史和現狀為海盜的滋生提供了土壤，而政府無力抑制和打擊又使海盜活動日益猖獗。可以說索馬里海盜的根源不在海上而在陸上，因此多國出兵圍剿打擊很難徹底消滅和根除。要打擊海盜，根除索馬里水域的匪患，必須從陸上著手標本兼治，打擊海盜與穩定索馬里局勢、恢復政治秩序與經濟援助同時進行，國際社會要聯手出兵、出錢、出力、出智，盡快幫助索馬里建立一個有效、和平、穩定的政府，使索馬里政府自己有能力抑制和打擊海盜才是長久之計，方可從根本上解決海盜問題。

非傳統安全已經嚴重威脅著海洋的安全，甚至進而影響著世界的和平與穩定，我們只有在認真分析海洋非傳統安全威脅的特征基礎上，建立新的海洋安全觀，加強國際合作，相互幫助，相互配合，才能將它給人類帶來的損失降到最低，才能更大程度上保護我們的利益。但是同非傳統的安全威脅作斗爭并非一朝一夕的事情，而是一個長期的艱苦的過程，因此就更需要各國人民共同努力和合作。

注:中央高校基本科研業務費專項資金資助(supported by “the Fundamental Research Funds for the Central Universities”)，本文為教育部規劃基金項目《經濟全球化時代的海洋政治與中國的海洋戰略》(08JA810023)先期成果

(作者:劉西紅，中國海洋大學法政學院政治學專業研究生;曹文振，中國海洋大學法政學院教授，主要從事全球化問題和國際海洋政治研究)

注釋:

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潘基文說解決海盜問題需要國際合作 多方面下手. http://caofeidian.china.com.cn/international/txt/2010-05/15/content_20047193.htm，2010-05-15.

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