淺論人民調(diào)解制度

摘 要 自古以來我們就強調(diào)重義輕利，以和為貴，親鄰善友，雙方對簿公堂會被認為是件很丟臉的事。這與現(xiàn)在我們所要求建設(shè)社會主義和諧社會相適應，人們調(diào)解制度作為解決糾紛的一種方式也越來越受到重視。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解 不足 完善

中圖分類號:D926文獻標識碼:A

一 、人民調(diào)解制度概述

民事糾紛又稱為民事沖突、民事爭議，是指平等主體之間發(fā)生的以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會糾紛。糾紛必然帶來對秩序的破壞，甚至帶來巨大的社會動蕩從而損害全體社會成員的根本利益。 民事糾紛涉及當事人的利益，解決好了有利于社會的穩(wěn)定，如若處理不好往往激化矛盾，導致新的沖突發(fā)生，令社會動蕩。縱觀世界各國解決民事糾紛的手段可以分為非訴訟糾紛解決機制和民事訴訟。民事訴訟是通過國家公力來救濟私權(quán)，非訴訟糾紛解決機制包括私力救濟和社會救濟。人民調(diào)解制度可以看作是社會救濟的一種方式。

調(diào)解是第三方在爭議的雙方當事人之間溝通信息，擺事實講道理，促成其相互諒解相互妥協(xié)的解決糾紛的活動。人民調(diào)解制度中的第三方就是指人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員，根據(jù)我國法律的規(guī)定，人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作，人民調(diào)解員是經(jīng)群眾選舉或者接受聘任，在人民調(diào)解委員會領(lǐng)導下，從事人民調(diào)解工作的人員。人民調(diào)解又稱為訴訟外調(diào)解，指在人民調(diào)解組織的主持下進行的調(diào)解活動。人民調(diào)解的根據(jù)和方式多樣，經(jīng)常是以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當事人進行說服教育，規(guī)勸疏導，促使糾紛雙方當事人互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭。

與其他的解決糾紛方式一樣，人民調(diào)解活動涉及當事人的切身的民事利益，但是人民調(diào)解又和其他的民事糾紛解決方式所依據(jù)的理由不一樣，人民調(diào)解所依據(jù)的理由不全是法律，而且就目前而言我們的人民調(diào)解員素質(zhì)不是很高，在進行調(diào)解時尤其要遵守法律規(guī)定的原則。我國《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第4條規(guī)定人民調(diào)解必須遵守如下原則:(1)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策進行調(diào)解，法律、法規(guī)、規(guī)章和政策沒有明確規(guī)定的，依據(jù)社會主義道德進行;(2)在雙方當事人自愿平等的基礎(chǔ)上進行調(diào)解;(3)尊重當事人的訴訟權(quán)利，不得因未經(jīng)調(diào)解或者調(diào)解不成而阻止當事人向人民法院起訴。

二、人民調(diào)解制度的不足

人民調(diào)解制度是我國所特有的，它是在中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)所創(chuàng)立的。人民調(diào)解制度在我國的歷史比我們現(xiàn)在的民事訴訟制度還長，盡管人民調(diào)解制度具有成本低、貼近群眾、方法多樣、社會教育等優(yōu)勢，但不可否認人民調(diào)解制度仍有不少不足之處，人民調(diào)解制度也有許多值得完善的空間。

現(xiàn)實生活中的調(diào)解，無論是在所達到的解決內(nèi)容上還是在達到解決的過程上，都與其理念狀態(tài)有極大的差距。 在我國雖然人民調(diào)解具有許多天然的優(yōu)勢，然而它并非解決民事糾紛的主要方式，我們沒有要求用人民調(diào)解來取代民事訴訟，然而卻可以用作對民事訴訟解決民事糾紛的一種有效補充。

盡管人民調(diào)解委員會受理調(diào)解了很大一部分糾紛，但是在實踐中卻還經(jīng)常出現(xiàn)基層人民法院審判負擔過重的情況，究其原因，很大一部分是因為大家法律意識提高維權(quán)觀念增強，卻認為只有法院才能維護他們的權(quán)利這導致許多微小糾紛訴至法院，人們對人民調(diào)解不是很重視。另外，又由于人民調(diào)解員很大一部分是就近選出，聘任的占少數(shù)，就是聘任的也不是很專業(yè)對法律不是很熟知導致大部分調(diào)解員法律水平不是很高，很多時候調(diào)解員只是運用說理方式進行，進行法學教育的程度有限，充當“和事佬”打圓場的角色濃厚。另外根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》有關(guān)當事人應當履行人民調(diào)解協(xié)議，然而違反了這些條文并沒有任何處罰，這些條文形同虛設(shè)，很多糾紛經(jīng)過調(diào)解最后還是起訴至法院。這并不是要求調(diào)解實行一調(diào)終結(jié)不允許起訴，可問題是，許多判決和調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容一樣或相差無幾，這就浪費了許多財力物力很多當事人為了避免調(diào)解后仍訴至法院走彎路的情況干脆直接訴至法院，未充分利用人民調(diào)解制度，未給法院的審判任務(wù)起到合理分流作用，人民法院的審判任務(wù)自然增多。同時還有學者指出，近年來法院在審判侵權(quán)訴訟判決賠償數(shù)額不斷攀升和相差懸殊的結(jié)果，也無形誘發(fā)了當事人通過訴訟獲得更大利益的僥幸心理，“權(quán)利的不確定性增加訴訟”，法律的增加和糾紛的復雜化也是漠視人民調(diào)解的原因。

在其他國家，調(diào)解“作為常設(shè)的制度，在現(xiàn)代社會中與審判制度一樣，無論在糾紛解決的量還是質(zhì)上都發(fā)揮這重要作用”。 外國許多國家在積極提倡ADR非訴訟糾紛解決機制，而我們的許多糾紛卻在盡量地繞開此種資源而訴至法院，這種現(xiàn)象值得我們反思。

三、人民調(diào)解制度的完善

針對人民調(diào)解的不足，我們有必要對癥下藥，加緊完善人民調(diào)解制度，使之更為有效快捷地解決民事糾紛，有以下幾點可供參照。

(一)轉(zhuǎn)變觀念，重視人民調(diào)解。

人民調(diào)解委員會雖說不是國家司法機關(guān)，但是任何人也不能抹殺它在建設(shè)社會主義法治和和諧社會中的巨大作用。國家對人民調(diào)解應該給予積極支持和指導，在財力物力上給予支持和保障，加強司法機關(guān)特別是基層人民法院和人民檢察院與人民調(diào)解委員會之間的聯(lián)系。糾紛當事人應該轉(zhuǎn)變唯有司法機關(guān)才能維護他的權(quán)利觀念，增加對人民調(diào)解委員會及其調(diào)解員的信任，支持他們的工作，恪守信用，切身履行調(diào)解達成的協(xié)議。

(二)提高人民調(diào)解員的水平。

目前我們的人民調(diào)解員水平普遍較低，提高他們的包括道德水平和法律水平在內(nèi)的綜合素質(zhì)成為迫切需要。在選舉聘任人民調(diào)解員時，盡量選擇道德高尚法制意識強，責任心強人緣關(guān)系好的人來擔任，在他們?nèi)温毱陂g加強對他們的培訓，嘗試由基層人民法院審判員和助理審判員與人民調(diào)解員的“對口指導制”，由審判員或助理審判員具體負責指導某一個或幾個人民調(diào)解員的工作，組織人民調(diào)解員旁聽法庭審理，挑選人民調(diào)解員擔任人民陪審員等等。

(三)為一些輕微糾紛設(shè)置起訴前置程序。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律，糾紛發(fā)生后，當事人既可以選擇調(diào)解，也可以向人民法院提起訴訟，即人民調(diào)解不是訴訟程序的必經(jīng)程序。我們能否考慮將一些輕微糾紛設(shè)置訴訟前置程序并將其先交由人民調(diào)解委員會解決，由其進行“準審判”。 從法理上來說并無不可，設(shè)置前置程序并未剝奪當事人的訴權(quán)只是在行使方式上給予了限制，如果當事人不滿調(diào)解協(xié)議的可以向人民法院起訴。從現(xiàn)實來看，設(shè)置了訴前前置程序可以實現(xiàn)人民法院受理糾紛的合理分流，減輕人民法院的審判壓力，使人民法院能將司法資源集中到重要的案件上去。同時我國也有勞動糾紛先進行調(diào)解，調(diào)解不成方可起訴的做法，也可以將這一制度適用于其他輕微糾紛案件。當然鑒于人民調(diào)解的自身不足，并不能代替人民法院，只能為一些輕微糾紛設(shè)置訴前前置程序如一般的家事婚姻糾紛，對于那些標的額大的或其他不易設(shè)置前置程序的案件應允許當事人直接起訴。

(四)建立調(diào)解協(xié)議司法審查制度，賦予一部分人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力。

按照我國現(xiàn)在的法律，人民調(diào)解協(xié)議沒有強制執(zhí)行力，這也一定程度上導致許多當事人不愿進行人民調(diào)解或雖經(jīng)調(diào)解但不遵守調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容。如果賦予人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力的話，問題將會得到很大程度上的解決。是否賦予強制執(zhí)行力必須由有管轄權(quán)的人民法院，人民調(diào)解委員會畢竟不是國家司法機關(guān)，它不能決定自己的協(xié)議有沒有強制執(zhí)行力，將決定權(quán)賦予有管轄權(quán)的人民法院也可以看作是人民法院間接行使審判權(quán)。對于那些合法的、爭議標的額小的，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確雙方當事人在調(diào)解時均感滿意的調(diào)解協(xié)議，由法院進行司法審查加以認定賦予其強制執(zhí)行力，對那些不合法的，標的額大或權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明或非基于當事人自愿的調(diào)解協(xié)議不能賦予強制執(zhí)行力。由于處理這些輕微糾紛省略了起訴、受理、法庭調(diào)查、辯論的環(huán)節(jié)，當事人還無須請訴訟代理人或律師，節(jié)約了時間和金錢，不會導致司法資源的浪費。應該注意的是，賦予一部分人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力并不是和仲裁裁決一樣，仲裁裁決強制執(zhí)行力是當然具有，沒有強制執(zhí)行力是例外，只有仲裁裁決不合法時才能被法院認定為沒有強制執(zhí)行力，而賦予了強制執(zhí)行力的人民調(diào)解協(xié)議并不當然具有此種效力，是經(jīng)法院審查認可而具備的。□

(作者:吉林大學法學院2007級本科)

注釋:

李剛主編.人民調(diào)解概論.中國檢察出版社，2004，第9頁。

[日]棚瀨孝雄著，王亞新譯.糾紛的解決與審判制度.中國政法大學出版社2004，第47頁.

范愉.非訴訟糾紛解決機制研究.中國人民大學出版社2000，第508頁.

[日]棚瀨孝雄著，王亞新譯.糾紛的解決與審判制度.中國政法大學出版社2004，第22頁。

[日]棚瀨孝雄著，王亞新譯.糾紛的解決與審判制度.中國政法大學出版社2004年版，第19頁對“準審判過程”的定義是在審判外的糾紛解決過程中，第三者以糾紛的解決為目的而介入的場面。

參考文獻:

[1]范愉.非訴訟糾紛解決機制研究.中國人民大學出版社，2000.

[2]范愉.非訴訟程序(ADR)教程.中國人民大學出版社，2002.

[3]何冰.現(xiàn)代社會的糾紛解決.法律出版社，2003.

[4]李剛主編.人民調(diào)解概論.中國檢察出版社，2004.