完善人民檢察院對公安機關的偵查監督芻議

摘 要 人民檢察院是國家法律監督機關。在加強人民檢察院對公安機關的偵查活動的監督的過程中，應當堅持在我國憲法的框架內進行。完善立法、健全偵查監督的程序和加強檢察監督的強制性要同時并舉。在加強人民檢察院的偵查監督的過程中，應當強調的是其對公安機關在程序上的制約，為訴訟參與人提供一個救濟程序，在檢察機關對公安機關的制約過程中實現程序正義。

關鍵詞 偵查監督 程序正義 相對合理

中圖分類號:D918文獻標識碼:A

一、偵查監督的概念

偵查監督就是對具有偵查權的機關和偵查人員的偵查活動進行的監控和督促。其實質是對偵查權的限制和督促，防止權力的濫用，侵害公民的權利。偵查監督應當包括立案監督和對偵查機關偵查活動合法性的監督。本文將主要就人民檢察院如何加強對偵查機關的立案以及偵查活動的監督提出一些自己的看法。

二、偵查監督的必要性

任何不受制約的權力必然濫用，各國都在立法和制度設計上對偵查權加以嚴格的控制。

(一)出于對公民合法權利保護的需要。

公安機關在刑事案件的偵查過程中享有廣泛的偵查權，這些措施的采用往往會給當事人的合法權利以及正常的生活帶來巨大的影響，對這種權利如果不加以限制和監督，這種不受限制的權力必然導致濫用和腐敗，對公民的合法的權利造成損害，這是違背法律的初衷的。

(二)偵查監督是法治的應有之義。

法治是指統治階級以法對國家權力的限制和制約，以有效的制約和合理的運用公共權力，使已經指定的法律獲得普遍的服從。 法治要求國家機關和公職人員必須依法行使職權，保證法律規定的權力在法律規定的軌道上運行。我國法律設定由人民檢察院作為國家法律監督機關對公安機關的偵查活動進行監督，就是為了監督和制約偵查機關的偵查權，使得偵查權正當合理的運行，既要防止偵查權的過分擴張，侵害公民的權利，又要防止偵查權的消極行使，放縱犯罪。

(三)加強偵查監督有利于完善訴訟結構，確保程序公正。

現代刑事訴訟強調控辯平衡、裁判者中立的框架結構，凸現程序法價值理念，維護程序公正。偵查監督要求偵查人員依法行使各種偵查手段，這是保障被追訴一方適用依法享有的訴訟權利的前提。刑事訴訟的宗旨是實現實體公正，而實體公正只有通過程序才能實現。“在訴訟結果與案件實體真實不盡吻合的情況下，程序公正仍能使公眾切實感受到法律的正義與公正，從而化解部分當事人的不滿，使訴訟結果為當事人所接受。反之，在程序違法的情況下所產生的訴訟結果，即使與實體真實相符，也難以消除人們對其正確性的疑慮。”

三、我國現行法律規定的問題

我國憲法明確規定了人民檢察院的國家法律監督機關的地位。 我國現行的《刑事訴訟法》第8條明確規定人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。但是，我國刑事訴訟法并沒有對人民檢察院的對偵查活動的監督權做應有的詳細規定，使得實踐中人民檢察院對公安機關的偵查活動很難進行有效的監督，存在著以下缺陷:

(一)立案監督方面。

1、監督的對象過于狹窄。我國現行的法律只是就公安機關的立案活動賦予了人民檢察院明確的法律監督權，可是對于國家安全機關、監獄、軍隊保衛部門以及海關走私犯罪偵查機關的偵查活動，我國《刑事訴訟法》并沒有明確的規定人民檢察院對這些機關的立案活動的監督權。

2、沒有窮盡立案監督的所有情況。我國現行的《刑事訴訟法》只是規定了立案監督中的一種情況，即“應當立案而不予立案”，對于“不應當立案而立案”的情況法律并沒有做出明確的規定，致使實踐中檢察機關對這種違法的行為不能進行很好的監督、制約。

3、監督的保障措施不力。依據我國現行法律的規定，人民檢察院在通知公安機關立案后，公安機關若是不予立案或者立案后消極偵查甚至直接撤銷案件，人民檢察院缺乏相應的制衡權力，這使得人民檢察院的法律監督的效果在很大的程度上要依賴于辦案機關的配合，遵守法律，而缺乏相應的強制力，這是違背基本的法理的。

4、人民檢察院發現“立案錯誤”的途徑有限。我國現行的《刑事訴訟法》并沒有為人民檢察院發現“立案錯誤”提供必要的途徑，除了被害人的申訴外，都要由人民檢察院自行發現，而公安機關的立案或者不立案決定，以及公安機關對治安案件的處理，并不需要報人民檢察院備案或者通知，使得人民檢察院的監督受到了很大的限制。

5、對撤銷案件缺乏監督。公安機關對與人民檢察院要求其立案偵查的案件，在立案后做撤銷案件處理的無法監督，這使得人民檢察院的立案監督落空。

(二)對偵查活動的監督方面。

1、同立案監督一樣，對偵查活動的監督也沒有將所有的享有刑事案件偵查權的國家專門機關涵蓋在內，使得人民檢察院對這些機關的監督缺乏相應的法律依據。

2、對偵查活動的監督只是涉及到了偵查活動的合法性問題，而對偵查活動的適當性并沒有規定。這使得公安機關可以將法律規定的特殊情況下的授權當作一般授權來使用，這極大地侵害了當事人的合法權利，與法律的初衷的違背的。如將法律規定的特殊情況下 的提請審查批準逮捕的30天的期限一般化，對多數案件都適用30天的期限。

3、對于強制措施的采用，公安機關有很大的自主權，除了逮捕必須經過人民檢察院的批準外，公安機關可以自由的決定對犯罪嫌疑人采取強制措施，而且對這些強制措施的采用，人民檢察院是無法監督的。

4、人民檢察院的監督缺乏其應有的強制力。我國現行的《刑事訴訟法》只是賦予了人民檢察院監督偵查活動是否合法的權力，而沒有進一步規定人民檢察院如何行使這種權力及其相應的保障措施。

5、人民檢察院介入偵查的時間法律沒有明確的規定。對公安機關的偵查人民檢察院是否介入以及何時介入完全由人民檢察院依據具體的情況決定。這導致實踐中做法不一，較為混亂。

四、完善的建議

(一)立案監督方面。

1、首先，立法要明確人民檢察院不但對公安機關的不立案決定有權進行監督，而且對公安機關的立案決定也有權進行監督。

2、要加強立案工作的公開性，建立完善的告知制度，加強刑事訴訟參與人對公安機關的制約。

3、拓寬人民檢察院了解公安機關立案情況的渠道。立法應當要求公安機關將全部發案、破案以及立案、撤銷案件的情況報人民檢察院。

4、可以設置駐公安機關的人民檢察院的工作人員，專門監督公安機關的立案是否依法履行其告知義務，是否如實的登記和上報人民檢察院，防止公安機關虛假的登記和上報。

5、完善立案監督的程序。可以參照現行刑事訴訟法的規定，對于訴訟參與人以及其他的利害關系人向人民檢察院提出申訴的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案或者立案的理由，人民檢察院認為公安機關的理由不能成立的，應當通知公安機關立案或者撤銷案件。對于人民檢察院立案或者不立案的決定，公安機關應當執行。對于人民檢察院通知公安機關立案的，可以在現行刑事訴訟法的基礎上賦予人民檢察院自主偵查權，由人民檢察院直接立案偵查。 對于人民檢察院通知公安機關撤銷案件的，公安機關拒不撤銷的，人民檢察院在審查起訴階段做出不起訴的決定。

(二)對偵查活動的監督方面。

1、立法首先應當明確人民檢察院介入公安機關偵查活動規定。基本的思路是:對于社會影響較大的案件，檢察機關通知公安機關立案的當事人反映偵查人員有違法行為的案件，以及檢察機關認為有必要介入的其他案件，檢察機關可以介入公安機關的偵查活動，參加公安機關對案件的討論，參與案件的訊問、詢問、勘驗、檢查、復驗復查等，并可對依法取證發表意見，加強對偵查活動的監督。

2、完善告知程序，加強訴訟參與人對公安機關偵查行為的制約。我國現行刑事訴訟法并沒有規定公安機關告知訴訟參與人有關的程序性權利的義務。這使得實踐中，很多情況下是因為訴訟參與人不知道自己享有的權利，所以對公安機關的違法行為沒有提出異議。據此，筆者建議立法完善公安機關的告知義務，明確規定公安機關在偵查的過程中的每一個環節，都有義務書面告知(對沒有閱讀能力的，還有義務為其宣讀、解釋)訴訟參與人其所享有的實體權利和程序上的權利，而且必須告知其認為自己的權利受到侵害時的救濟的途徑。

3、完善強制措施的適用條件與程序。(1)對于限制人身自由的強制措施，公安機關采取強制措施后應當報請人民檢察院備案，人民檢察院認為強制措施不當的，應當向公安機關提出糾正意見。公安機關認為糾正意見錯誤的，可以向上一級人民檢察院提出異議，但是必須變更強制措施。(2)對于剝奪人身自由的強制措施，原則上應當事先提請人民檢察院審查批準;情況緊急，必須立即采取強制措施的，應當在采取強制措施后法定的時間內報請人民檢察院批準。(3)對于搜查、監聽等涉及隱私權的強制措施，應當事先經過人民檢察院的批準。情況緊急，公安機關可以先行采取必要的保全措施，但是事后必須在法定的較短的時間內報請人民檢察院批準。人民檢察院不批準的，公安機關應當立即停止。公安機關認為人民檢察院的不批準的決定有錯的，可以向上一級人民檢察院提出異議，但是必須先予執行。(4)對于扣押、凍結、查封等涉及當事人財產的強制措施，應當在事前征得人民檢察院的批準，而且這種強制措施不允許公安機關在未征得人民檢察院同意的情況下采用。

4、關于超期羈押的問題，可以仿效實踐中的可行做法，建立“三書制度”或者“超期羈押預警系統” 來督促公安機關在法定的期間內辦案結案。可以在案件期滿七天前向辦案部門發“案件即將到期預告書”，旨在預告、提示辦案人員被羈押人即將期滿，以便加快案件辦理速度;二是案件期滿三天前向辦案機關發“案件到期催辦書”，催促公安機關盡快的辦案結案;三是案件期滿后向公安機關發“案件超期違法通知書”，通過發檢察建議的形式，監督糾正辦案單位的違法行為的同時，將“案件超期違法糾正建議書”報送人大常委會備案。這種做法筆者以為對于督促公安機關盡快的辦案結案，遏制超期羈押是一個很好的嘗試。另外，立法應當明確規定重新計算偵查羈押期限的應當經過人民檢察院的批準。同時，人民檢察院在審查是否批準延長羈押期限時，應當聽取犯罪嫌疑人以及其辯護人的意見。

5、完善偵查監督的保障措施。首先，要賦予人民檢察院一定的調查權。其次，要明確“糾正違法通知書”的法律效力。公安機關接到通知后應當立即糾正違法行為;公安機關認為人民檢察院的糾正意見有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提出異議，但是必須立即執行。第三，要賦予人民檢察院一定的處分權。對于情節嚴重的違法行為，構成犯罪的，人民檢察院應當立案偵查;對于不構成犯罪的違法行為，人民檢察院有權要求公安機關更換偵查人員、重新偵查等，公安機關應當更換偵查人員或者重新偵查。第四，對于公安機關消極偵查的，人民檢察院有權向有關部門提出檢察建議，要求對公安機關的行為給與處分，有關部門應當將處理決定通知人民檢察院。

(作者:廈門市湖里區人民法院助理審判員)

注釋:

劉金國，舒國瀅主編.法理學教科書.中國政法大學出版社，P415.

李斌.檢察監督與程序公正.http//www.chinalawedu.com/news/2004-02-16.

我國憲法第129條規定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關.

任何有效的法律監督都應當具有強制性的特征，法律監督關系是基于強制而形成的，并不以被監督者的自愿為前提。參見劉金國，舒國瀅主編.法理學教科書.中國政法大學出版社，P225.

《刑事訴訟法》第69條規定:公安機關對被拘留的人，認為需要逮捕的，應當在拘留后的三日以內，提請人民檢察院審查批準。在特殊情況下，提請審查批準的時間可以延長一日至四日。對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準的時間可以延長至三十日.

《刑事訴訟法》第18 條規定:對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查.

萬春.偵查監督制度改革若干問題.國家檢察官學院學報，2005年第4期，P156.

超期羈押自動預警系統:科學構建糾防超期羈押工作制度 .“三書制度”:糾防超期羈押的有效嘗試.國家檢察官學院學報，2006年第4期.