城市發展中的城中村問題研究

摘 要 本文主要通過對城市發展中的城中村的成因、影響等方面問題進行研究，借鑒深圳與日本的經驗，提出了解決城中村問題的六條思路和自己對保障城中村中農民權益的一點思考。

關鍵詞 城中村 城市 農民

中圖分類號:F299文獻標識碼:A

一、城中村問題概述

(一)城中村問題的由來。

城中村是在急劇城市化過程中形成的、未完全轉型的，具有城市及農村雙重特點的區域。城中村的形成有其特殊的原因。一是城市不斷地向周圍擴張的過程中因為開發成本等各種因素跳過某個區域而進行發展，從而形成城中村;二是城市的快速發展，征收周邊農村的耕地，耕地被征收后，當地的農民卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地，村莊進入城市，形成了城中村;三是兩條或多條道路兩旁的區域快速發展，兩個城鎮首尾相接，形成了城中村;四是兩個城市的外圍不斷擴展，發展較快兩端相互聯合，中間部分形成城中村。

(二)城中村問題帶來的影響。

1、積極影響。

首先，城中村安置接納了大量進城務工人員，低廉的生存成本使他們在城市可以維持生活，使區域勞動力的供給充裕，降低了城市勞動力成本及人才進入門檻。其次，城市中的農民依靠租房、開小商店等方式增加自身收入，在少地或失地的情況下能夠維持正常的生活。最后，某些城市中一些城中村可以提供一些綠地，對于改變周邊及城市生態環境，起到了一些積極作用。

2、消極影響。

首先，城中村是外來人員的聚集地，是流動人口的高聚集區域，因而可能成為滋生事端的溫床，給社會治安帶來了負面影響。其次，這一區域因為租金低廉而吸引了許多外來人口前來居住，造成居住環境不斷惡化。城中村的農民為了獲取租金收入，不斷地違規搭建簡易住房等建筑，居住空間越來越狹小。形成了所謂的“貼面樓”、“握手樓”等。再次，公共設施落后，教育醫療等條件較差，人居環境差，存在著嚴重的安全隱患。最后，城中村一般都處于城市規劃區內，其存在影響到市容市貌，且不利于區域整體的規劃與建設。

二、城中村問題難以解決的原因

(一)農民的就業問題。

農民的技能比較缺乏，因此，一旦失去土地或租房的收入，沒有穩定的收入來源，就業不充分、就業渠道較少、就業穩定性差、結構性失業等問題將嚴重困擾著農民。

(二)城中村距離城市較近，相對低廉的居住成本使這里成為城鎮外來務工人員居住的樂土。

對于他們而在言，為數不多的收入不適于城市居住，在城中村中租房則更有利于他們節約開支。就農民而言，這樣使他們增收。因而，無論是城中村中的農民，還是外來人口，都希望維持這種現狀。

(三)城中村的改造開發過程不僅要支付土地補償款，還要為居民解決居住問題、教育問題、工作問題、生活保障問題、養老問題，政府在很多情況下，缺乏足夠的財力對農民進行安置，更無法提供保障，因而無法根本上改變現狀。

農民的失業保險、醫療保險、養老問題、子女教育問題。戶籍上的村民變市民之后，如何建立起保障生活的一系列制度安排。如何使農民變為市民之后，能夠有保障地生活，能夠盡快地適應新的生活，是規劃者必須考慮的問題。

(四)中國法律規定農村土地歸集體所有，所有權由村民委員會等集體經濟組織經營管理。

這就使得土地所有權主體不明確，即會產生所有權主體多元化，又會導致真正的所有權主體空缺。在城中村的改造開發過程中，在政府、開發商、農民的三方博弈中，農民明顯處于劣勢。自身權益是否得到保障，對于集體財產的處理，能否做到公正、透明，農民存在較大的擔憂。

(五)其它學者的觀點。

藍宇蘊(2005)從社會學角度對城中村問題解決的阻力進行了分析。馬洪(1996)、周曉唯(2006)等引入物理學概念，指出了城中村形成過程中的“路徑依賴”給城中村改造帶來的困難。譚媛媛(2005)等從文化角度指出了城中村改造的困境，認為城中村的產生及其現狀是現代都市文化與傳統村落文化沖突與融合的表現，它一方面反映出現代都市文化的強大威力，另一方面也折射出傳統文化的頑強生命力，而這種文化頑強的生命力是改造中的一大障礙。

三、解決城中村問題的經驗與思路

(一) 解決城中村問題的經驗。

1、宅基地入股。深圳市在治理城中村的過程中，采取了宅基地入股的方法，即讓農民分享土地升值的的利益。田廈新村最初確定的改造主導方就是深圳市田廈實業股分有限公司。田廈股東由三部分構成，持股比例基本上是三三制，其一為合作股，由999名村民共同持有，其二為集體股，由田廈村集體資產管理委員會持有;其三為募集股，由該公司法人鄭穩棠等1123人持有。由田廈股份負責田廈新村的改造、開發、建設，村民以其宅基地入股。開發資金由市區兩級政府出一部分，該部分主要用于補償村民住宅建設成本和拆遷安置過渡費用，田廈股分和村民自籌一部分。田廈新村改造完成后，村民可以分配獲得相應住宅，分配面積為宅基地面積的7倍。并根據各村民原商鋪的位置、租金高低，可以分得相應的商業面積。其余的辦公樓、酒店包括停車場等公共設施歸田廈股份所有，其收益按項目持股比例進行分配，村民又可以得到一筆收益。

2、都市農業。日本農民反對將農地變為建地，引起了日本政府對都市及近效農業的重視，使得農業在都市得以保留和發展。在東京，農田和農家有20%以上分布在城市中，實現了城鄉融合、城鄉一體。飛速發展的經濟帶來了城市病，在這種情況下，都市人渴望充實的精神生活，希望有更多的休閑活動。于是觀光農園、市民農園等“休閑型的都市農業”應運而生，迅速發展起來，深受都市居民的歡迎，農民也因此獲得了較高的收益。

(二) 解決城中村問題的思路。

1、農民集體土地收歸國有之后，農民的住房建設用地由當地政府協調，可以在原地，也可以選擇別處，國家都免收土地出讓金。農民住房可以由集體規劃，集體建設，規劃建設裝修成本由政府或土地開發商負擔。此外，政府或開發商還需給予農民一定的土地補償款。以地域優勢為依托，創造就業機會。要綜合考慮城市的發展需求，因地制宜，圍繞主導產業形成相應的產業群體，發揮主導產業的“擴散效應”，尤其是要大力發展適合村民就業的第三產業。還可以把擴大就業與社區服務結合起來，依托社區陣地，發動和組織社會力量開展社會化服務，適時開發社區就業崗位，并有扶持和培育這些崗位，以滿足農民就業。

2、政府統一規劃，將原有集體土地收歸國有后，部分劃為商業用地，通過獲取土地轉讓金，來統一建設農民住房及農民工公寓，歸農民所有。公寓建成后以略高于原有的價格統一出租給農民工居住，租金中大部分歸農民所有。建立基本養老制度，建立健全新型醫療保障體系，提供教育及技術培訓，創造更多的就業崗位。

3、推動城中村經濟發展，最終實現一體化。對于更具農村特征，生態條件仍然較好的城中村，那么可以結合城中村的區位及自然優勢，利用城市中心的擴散、幅射作用，發展鄉村經濟。

可以大力發展觀光農業，發展生態游。可以結合本村的自然特色，發展采摘、垂釣、休閑等系列活動。促入農民增收，改善鄉村環境，并逐步進行改造，最終實現一體化。另外，可以通過扶持某一產業的發展來發展城中村。

4、維持現狀，加強整頓與管理。對于外來務工人員較多的”城中村”，更好的方法是進行整頓。加強該地區的環境的治理和設施建設，加強治安管理，創新管理措施，加大宣傳教育的力度。逐步進行房屋的統一改造與建設。這個過程可以是持續的，緩慢的，最終就是要通過改善城中村的宜居環境，來達到整治的目的。在此過程中要充分發揮村委會的積極作用，積極宣傳國家的政策，鼓勵村民參與村委會的工作，使村委會的工作逐漸融入到街道居委會的工作中去。

5、農民整體進行遷移。劃撥另一處土地，農民仍然從事農業生產，并給予一定的補償費用。在城市中籌建廉租房，安置原有外來務工人員。但選擇接受地不是一件容易的工作，且中國農民安土重遷的思想仍然存在，因而需得到農民的認可。

6、在政府財力許可的情況下，在城市化進程中采取一次性征地、統一安置等辦法，避免一些城中村的產生。從源頭上解決城中村的問題。

四、思考

城中村的問題的解決，歸根結底是要給農民一個家。一個可以遮風擋雨，滿足其鄉土情懷的家。這個“家”的含義不僅包括了住所，還包括了給其以保障。要讓他們能夠居者有其屋，有穩定的工作。政府在進行規劃、整頓的過程中，要公正、充分地行使政府的職權，保障城中村中的農民、外來務工人員的權益。在這樣的前提下，加大教育宣傳工作，在生活方式、社會意識和社會行為等方面對農民進行引導，征詢農民及外來務工人員的意見。相信”城中村”的問題一定會得到妥善的解決。

(作者單位:中央民族大學經濟學院08級區域經濟學專業)

注釋:

周濤. 深圳城中村改造:嘗試以宅基地入股 投資達6億.www.hi.baidu.com

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