縣級政府決策優化:一種公共協商的路徑

摘 要 縣級政府是中央與基層、城鎮與鄉村、宏觀經濟與微觀經濟的結合部，起著承上啟下的重要作用。如何應對復雜的行政生態，推進決策的科學化和民主化，是縣級政府需要回應的一個重大問題。公共協商作為一種新的民主理論，將多方協商作為決策的基本形式，把與公共政策相關的利益群體吸納到政府決策中來，通過自由平等的信息交流和協商辯論，形成政策共識，維護公共利益。公共協商為我們優化縣級政府決策提供了一個獨特的視角和路徑，值得我們研究和思考。

關鍵詞 縣級政府 決策優化 公共協商

中圖分類號:D035文獻標識碼:A

公共協商把協商主體從政治精英擴展到廣大公民，公眾在“慎思”和“討論”之后，依據其學識和良知在對相關證據和辯論進行充分思考的情況下決定支持某一集體行動。 公共協商理論適用于對政府決策優化問題的研究，尤其是在規模較小的基層政治共同體中，避免了公眾規模過大給公共協商過程造成的不便，使公共協商更具操作性和實效性。縣級政府的行政管理范圍日益擴大，對縣級政府決策提出了新的要求和挑戰。如何應對復雜的決策環境，推進決策的科學化和民主化，是縣級政府急需回應的一個重大問題。以公共協商理論為路徑，探索我國縣級政府決策的優化問題，不僅具有一定的理論意義，還具有較強的現實價值。

一、推進決策機制創新，著力構建參與型政府

建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府是我國行政管理體制改革的最終目標。無論是服務型政府、責任型政府，還是廉潔型政府，都需要以“顧客”為導向，向“顧客”靠攏，需要政府在決策過程中傾聽群眾訴求、采納群眾意見，著力構建參與型政府。

蓋伊#8226;彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中指出參與式政府主張公眾與政府基層官員深入接觸，更廣泛地參與政府管理，通過對話式民主的方式對政策和管理決策進行最大限度的參與，以實現公共利益。我們可以借鑒參與式政府治理模式，深入推進我國縣級政府決策機制創新。這就需要我們改變以往的“內輸入”決策機制，更多地讓人民群眾參與到決策中來，在協商對話中推進縣級政府決策的民主化。首先，優化縣級政府決策主體，將廣大人民群眾納入重要的決策主體范圍。其次，優化政策議程，由“內在提出型”向“外部提出型”轉化，鼓勵人民群眾或社會團體通過各種渠道向縣級政府提出意見、反映問題，以推動社會問題進入政策議程。再次，優化方案規劃過程，在方案規劃中引入公共協商，尊重民智，認真考慮公眾在協商討論基礎上形成的政策意見。最后，優化方案抉擇過程，賦予民眾一定的方案選擇權，使其能夠真正影響縣級政府對政策方案的最終選擇。

二、重塑縣級政府角色，與公眾構建合作關系

公共協商得以開展的一個基礎性條件便是非統治型的政府，只有政府不是通過命令和強制來管理國家事務和社會公共事務，公民的交往和社會實踐才是可能的。因此，在推進協商決策的過程中，縣級政府首先應該樹立治理者的角色，而非統治者的角色。此外，在推進協商決策的過程中，縣級政府依然是決策的重要主體，在政策議程、方案擬定、政策合法化過程中依然起著主導作用，承擔組織者和幫助者的角色:積極引導公眾參加公共協商、認真籌備和組織公共協商，使協商決策能夠在有序、有效的意義上進行;通過各種手段幫助、促進公民參與素質的不斷提升，幫助公眾獲取決策的相關有效信息，促使公民有熱情也有能力參與公共協商。

縣級政府角色的轉變，實質上也是加強政府與公眾的合作互動，構建雙方的伙伴關系。在新公共管理和新公共行政運動的推動下，政府與公眾之間構建伙伴關系已成為政府行政管理的一種重要理念，為世界上許多國家所采納，并取得了良好的治理效果。縣級政府要改變以往高高在上的優越心態，改變把廣大人民群眾看成是不服管理、喜歡犯上作亂和變化不定的群體的看法，改變視民眾利益為敝履的錯誤觀念;要深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力，把人民群眾作為友善的伙伴，合作解決公共問題，共同促進公共利益的實現。

三、合理界定相關公眾，與公眾分享決策權力

在復雜多元的大規模群體中進行公共協商，對縣級政府來講顯然不是一件簡單的事情。這需要縣級政府合理地界定相關公眾，以確定在何種規模和程度上進行協商以及采用何種協商方式。托馬斯認為:“特定政策問題上的相關公眾包括所有有組織的和無組織的公民團體和公民代表，他們要么能夠提供對解決問題有用的信息;要么能夠通過接受政策或者促進決策執行，影響決策的執行。 我們借鑒托馬斯的觀點，并采用利益分析的方法，依據有組織和無組織、直接利益相關和非直接利益相關四個維度來界定相關公眾，如下圖所示:

圖中A、B兩個區域表示與特定政府決策有直接利益關系的公眾，他們受政府決策的影響最大，最希望參與公共協商，表達自身的利益訴求，影響政府的決策。其中A區公眾的組織程度較高，有自己的社區或其他社團組織，在公共協商中的影響力相對較大，應該引起縣級政府的高度關注。B區則是一些未組織起來的、以個人身份關注和影響政府決策的公眾，在當前縣域NGO發展薄弱的情況下，大部分公眾都處于這種分散狀態，縣級政府對這一部分公眾的界定還是存在一定困難的。圖中C、D兩區域表示與特定政府決策無直接利益關系的公眾，他們一般不太關心政府的相關決策，尤其是D區域的公民團體組織，一般不會介入到公共協商過程，但C區域中卻存在著一些關心社會公共問題，對政府決策感興趣的公眾，他們更愿意以公平中立的立場參與政府決策，也應該引起縣級政府的注意。在具體的操作方法上縣級政府不妨采用自上而下或自下而上的技術。自上而下的方法是以縣級政府及其公職人員為主導，采用頭腦風暴法激發思想，確定相關公眾。自下而上的方法恰恰相反，是讓公眾自己來界定自己，政府只是提供充足的信息和必要的條件，讓相關公眾自己涌現出來，自覺參加協商討論，這種狀況可能更會增加公共協商的有效性。

在確定相關公眾后，我們有必要在協商中賦予公眾一定地位，使其對縣級政府決策具有實質性影響。因此，縣級政府及其公務員需要轉變決策觀念，樹立決策民主化的意識，在決策中認真組織公眾進行協商討論，有勇氣認可和采納公眾的意見和建議，使相關公眾名符其實地發揮決策主體的作用。

四、提供相關決策信息，培養充分知情的公眾

首先，明確縣級政府在保障公民知情權方面的責任。公眾知情權的保障，恰恰是政府的責任。縣級政府在決策中應盡量消除政府與公眾之間以及公眾內部的信息不對稱現象，將除一般例行或特別機密、不宜公開的信息之外的政府內部信息，可靠地轉化為外部公共信息，建立社會互動的信息傳遞機制，以保證決策的公開透明。對于隱瞞決策信息或顯示錯誤信息，制造政府信息壟斷的縣級政府及其部門，應嚴格按照國家相關法規的規定，追究相關部門及其責任人的責任，切實保障公眾的知情權。

其次，大力推行電子政務，為公共協商搭建信息平臺。目前，我國各縣級政府的門戶網站也開設了公眾參與、群眾留言、意見建議等專欄，為縣級政府決策的民主化建立了有效和便捷的渠道。縣級政府應當以推進電子政務建設為契機，充分利用信息網絡動員公眾參與公共決策，使公眾可以通過信息網絡對縣域重大問題的公共決策發表意見、建議和要求，最大限度地保障公眾的知情權。

最后，拓寬縣級政府決策的信息發布渠道。縣級政府可以積極推行或借鑒新聞發言人制度，通過有線電視網絡，依托縣級電視臺，發布政府決策的相關信息，杜絕一些部門“捂蓋子”的傳統做法，使公眾掌握更多的政策信息。此外，縣級政府還可以運用信息宣傳欄等形式向基層社區發布相關決策信息，增進公眾對決策信息的了解。

五、以增進公益為目標，切實采納協商的意見

縣級政府決策中的公共協商必須以增進公益為目標，以改善公眾福利為依歸，在協商辯論中探尋“公共的善”。任何制度都需要一定的條件以滿足其正常運行，公共協商也不例外。

在公眾協商過程中，最基礎的便是公民的美德，即古希臘哲人伯里克利所說的一個真正的公民，既關心自己又熱心國家整體的福利。只有這樣，參與協商的公眾才能相互尊重，相互提供合理的觀點，使各種政策偏好得以整合，使公共利益得到彰顯。誠然，這種狀態是公共協商所追求的目標，是一種美好的愿望，它的實現也許會很遙遠和漫長，但公眾的科學素養和民主參與是相輔相成的，不應該分有孰先孰后的關系，公眾會在公共協商的實踐中不斷提升自身的素養，培育公民的美德，探尋并服從公共利益，實現公眾整體福利的改進。

在協商式的縣級政府決策中，一方面要在協商過程中努力探尋公共利益，另一方面對于公眾協商的結果，縣級政府又應該如何對待，在何種程度上接受公眾的意見，對于公共協商效果也是十分重要的。縣級政府只有真誠地尊重公眾智慧，在政策方案中切實采納正確合理的公眾意見，將公共協商的結果忠實地反映在最終決策中，使公眾切身體會到自己被縣級政府尊重、自己的意見被政府采納，自己的利益得到了有效維護，他們才會有動力去擺脫理性無知的狀態，以更加積極的心態和行動參與縣級政府決策，進行公共協商。在協商過程中，縣級政府要處理好作為最終決策者和公共服務職業者的關系。

六、營造良好決策環境，構建公共協商新形式

在市場經濟條件下，隨著公共政策主體走向分散化，任何一項政策都必須獲得社會公眾的認可，取得他們對政策的理解和支持。因此，必須努力營造良好的政策環境，在全社會中造成一種民主、平等的氣氛，形成一種人人能暢所欲言，充分表達自己觀點，并積極提出政策建議的局面;在政策子系統內部，在政策支持系統中貫徹“百花齊放、百家爭鳴”的方針，鼓勵探索創新，提倡競爭，促進多種方案的優選。 在決策問題上，領導者應自覺摒棄個人專斷的不良作風，相信群眾，有意識地培養群眾的民主意識，充分發揮群眾的積極性和創造力，使民主成為一種制度。

公共協商實現形式的匱乏，是運用公共協商優化縣級政府決策必須突破的一道難題。一方面，我們可以借鑒歐美成熟的公共協商經驗，在政策議程中開展協商民意調查、關鍵公眾接觸、在線論壇等協商形式，引導公眾的利益表達，收集公眾的政策偏好;在方案規劃中引入共識討論、公眾咨詢委員會、公民陪審團等協商形式，在討論中廣集民智，形成共識性方案;在政策合法化階段，可以采用公眾審查、投票表決等協商形式，反饋政府決策的具體情況，接受廣大公眾的檢驗。借鑒這些國外公共協商的實現形式，關鍵還在于再創新，使之與我國縣級政府決策的具體環境相結合，為本土決策服務。另一方面，要積極總結實踐經驗，推進縣級政府決策創新。一個層面是體制內的決策形式創新，比如深入推行和創新縣級政府決策的信訪制度、聽證制度、基層社區自治制度，加強縣級人民政協的決策協商功能等等，在這些制度中融入公共協商的因子，促使公共協商的決策體制與現有制度框架融合對接，使現有制度成為公共協商的新形式、新方法。另一個層面，調動縣級政府及其部門的積極性，倡導原創性的公共協商形式，鼓勵諸如溫嶺“民主懇談會”式的公共協商實踐，并在條件成熟的情況下加以復制和推廣。

(作者單位:劉莉莉，廣西大學商學院;游 珈，廣西經濟管理干部學院)

注釋:

參見Robert E. Goodin， When Does Deliberation Begin? Internal Reflection versus Public Discussion in Deliberatuve Democracy Political Studies，Vol51，2003，P.269.

[美]約翰#8226;克萊頓#8226;托馬斯著，孫柏瑛譯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略.中國人民大學出版社2005年版，第50頁.

王傳宏、李燕凌編著.公共政策行為.中國國際廣播出版社2002年版，第414—415頁.

藍光喜、魏佐國.民主決策:新世紀條件下的戰略選擇.載.陜西省行政學院、陜西省經濟管理干部學院學報.2006年第3期.