漫談“建材下鄉(xiāng)”及其法律思考

摘要本文首先談?wù)摿恕敖ú南锣l(xiāng)”對拉動農(nóng)村消費市場的戰(zhàn)略意義及廣泛影響，接著闡述了其面臨的主要問題，最后對“建材下鄉(xiāng)”活動進(jìn)行了幾點法律思考。

關(guān)鍵詞建材下鄉(xiāng)法律思考

中圖分類號:D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、“建材下鄉(xiāng)”對拉動農(nóng)村消費市場的戰(zhàn)略意義及其廣泛影響

今年初中央一號文件提出:抓住當(dāng)前農(nóng)村建房快速增長和建筑材料供給充裕的時機，把支持農(nóng)民建房作為擴大內(nèi)需的重大舉措，采取有效措施，推動“建材下鄉(xiāng)”，鼓勵有條件的地方通過多種形式支持農(nóng)民依法依規(guī)建設(shè)自用住房。“建材下鄉(xiāng)”，拉動內(nèi)需，在近八億中國農(nóng)民的內(nèi)心和數(shù)萬家建材企業(yè)界掀起了軒然大波，若黃鐘大呂，震動海內(nèi)外，至此拉開了中國農(nóng)村消費市場最威武雄壯，最波瀾壯闊的震撼中國經(jīng)濟史詩般的帷幕。

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2008年我國農(nóng)村人口為72135萬人，依每戶家庭3.27人計算，約有農(nóng)戶22060萬戶。“建材下鄉(xiāng)”提出后，中國建筑材料流通協(xié)會，以此為課題，組織專家對北京、河北、江蘇、重慶、廣西、黑龍江等八個省市進(jìn)行抽樣調(diào)查顯示，被調(diào)查地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)階段人均年收入為6193元，略高于全國農(nóng)村居民人均收入，可以代表我國農(nóng)村居民的大多數(shù)。2010年度的新建住房農(nóng)戶為1985.4萬戶，約占農(nóng)戶比例為9%，平均每戶新建房屋費用為10.6萬元，每戶裝修費用一般占建房總額的的1/3左右，約為3.5萬元。在“建材下鄉(xiāng)”政策帶動下，農(nóng)村新建房屋每年將帶動農(nóng)村整體消費約5000億元人民幣，加上老舊房屋改造、房屋裝修、陳舊家具、家電的更新和一系列配套措施的逐步完善，屆時將會有數(shù)萬億聯(lián)動消費急劇提升。如果農(nóng)村建筑建材市場被充分激發(fā)出來，其增長效益和城市將十分接近，每年將激發(fā)和推動15%以上的凈增長并且會持續(xù)發(fā)展至少10年以上時間。“中國農(nóng)村城市化率還不到50%，空間很大，新農(nóng)村建設(shè)需求也很大”中國社會科學(xué)院發(fā)展研究所副主任李國祥如是說。以“建材下鄉(xiāng)”三年為一階段，每年將會使1500萬——2000萬戶、約6000--8000萬農(nóng)民直接受益，財政補貼資金將達(dá)到1000億元，每年直接增加國內(nèi)消費最少500——600億元人民幣。

“建材下鄉(xiāng)”這一歷史性的決策，無異具有劃時代的意義。從宏觀上看，在后金融危機時期，對引導(dǎo)中國經(jīng)濟走出低谷，徹底改變國際金融危機，對我國經(jīng)濟增長的負(fù)面影響，拉動農(nóng)村消費市場全面啟動，尤其是帶動中國房地產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，推動中國建筑、建材業(yè)的資源良性配置及其上下游企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的全面復(fù)蘇，及其由此引發(fā)的農(nóng)村住房改革，金融、信貸改革，環(huán)境治理等等，都將面臨巨大的歷史性沖擊和挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)說是舉世囑目的歷史性戰(zhàn)略決策。

然而首先受益的，將會給我國近8億農(nóng)民帶來新的實惠。商務(wù)部市場建設(shè)司司長常曉村說:“建材下鄉(xiāng)”是農(nóng)村消費的新增長點，刺激消費的空間巨大，也有利于改善民生。據(jù)初步測算，截止到2008年我國農(nóng)村人均住房面積為32.42平米，測算農(nóng)村建筑住房面積為233億平米，占全國總建筑面積的60%。房地產(chǎn)業(yè)可以推動鋼鐵、水泥、建材等行業(yè)，還可以拉動家具、家電、紡織行業(yè)，可謂牽一發(fā)而動全身。

在過去的兩年間，尤其是2009年中國經(jīng)濟的V型反轉(zhuǎn)，城市房地產(chǎn)業(yè)功不可沒，約占固定資產(chǎn)投資的25%，但同時也掩蓋不了地產(chǎn)泡沫化的風(fēng)險。全國超大城市的樓價一再刷新歷史新紀(jì)錄，樓市風(fēng)險急劇擴大。因此有人說，中國經(jīng)濟是地產(chǎn)經(jīng)濟，中國財政是地產(chǎn)經(jīng)濟財政。為此也有人驚呼:中國地產(chǎn)綁架了中國經(jīng)濟。就在各實業(yè)界、地產(chǎn)界、經(jīng)濟學(xué)界及至決策高層對此憂慮勿勿的時候，中央一號文件的發(fā)布，從根本上解決了中國經(jīng)濟對城市房地產(chǎn)業(yè)的依賴。因而有眼光的經(jīng)濟學(xué)家指出:這將成為中國經(jīng)濟，乃至中國財政去地產(chǎn)化的有效途徑，在解決經(jīng)濟瓶頸的固有矛盾的同時，使得經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更為優(yōu)化。中國城市、農(nóng)村的二元化社會，為經(jīng)濟調(diào)整提供了一種全新的可能，再造一個“房地產(chǎn)業(yè)”，繼續(xù)推動我國經(jīng)濟的高速度增長將成為現(xiàn)實。

二、“建材下鄉(xiāng)”面臨的主要問題

(一)中國農(nóng)村房地產(chǎn)市場并沒有真正啟動。

可以說，農(nóng)村住宅的現(xiàn)狀基本是自籌自建的自然經(jīng)濟狀態(tài)，住宅建設(shè)嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級以下的住宅建設(shè)基本沒有正規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)商涉足，靠市場機制作用的經(jīng)濟商品房開發(fā)尚未 啟動，可以說，我國農(nóng)村的房地產(chǎn)業(yè)僅僅是一個空白。在“建材下鄉(xiāng)”的春風(fēng)正徐徐吹來的時候，理論的超前，決策的適時和機制的落后之間的矛盾，立即凸顯在所有人的面前。而這個矛盾的解決，無疑涉及到理論界、經(jīng)濟界、司法界、決策高層及其項目推廣進(jìn)程中所有的基層政府、企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村層面，這是“建材下鄉(xiāng)”，拉動內(nèi)需首要的、極需解決的大問題。

(二)我國農(nóng)村地產(chǎn)業(yè)市場混亂無序。

在我國廣袤的農(nóng)村，傳統(tǒng)的農(nóng)村住宅基本都是自己投資建造的。所帶來的問題是:(1)土地資源嚴(yán)重浪費;(2)資金來源單一;(3)市場混亂，政府的管理成本節(jié)節(jié)攀升。

(三)農(nóng)村住房改革沒有形成有效的政策和法規(guī)體系。

政令不一，可操作性不強，將給“建材下鄉(xiāng)”帶來嚴(yán)重困擾。諸如農(nóng)房的拆遷、補償政策，農(nóng)房市場的信貸機制，農(nóng)村宅基地的供應(yīng)，流轉(zhuǎn)機制，農(nóng)村困難群眾的保障政策，適應(yīng)農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)管理的長效機制，落實縣級政府、鄉(xiāng)村建設(shè)管理的職能等問題，也立即凸顯出來。

(四)其他一些具體問題。

1、“建材下鄉(xiāng)”如何確定產(chǎn)品細(xì)則。我國建材行業(yè)競爭十分激烈。除了水泥、鋼材等大宗商品外，還有種類繁多的化學(xué)建材、新型建材，保溫隔熱材料，環(huán)保節(jié)能材料等等。很多規(guī)模不一的企業(yè)都希望能搭上“建材下鄉(xiāng)”的政策班車。該問題目前是尚未解決的具體問題。

2、產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)是保障系統(tǒng)的當(dāng)務(wù)之急。產(chǎn)品質(zhì)量環(huán)節(jié)，在農(nóng)村地區(qū)的投入，大多以低端產(chǎn)品為主。低端產(chǎn)品就意味著低質(zhì)。產(chǎn)品質(zhì)量如何保障，并建立完善的售后體系，各建材企業(yè)必須提到解決日程上來。

3、環(huán)保產(chǎn)品的推廣面臨難點。環(huán)保產(chǎn)品的特點是科技含量高，但價格也高。這將大大增加農(nóng)房消費的支出，普及推廣將很困難。

4、物流配送環(huán)節(jié)將是農(nóng)房建設(shè)的重點，但同時也是難點，應(yīng)立即著手解決。

三、關(guān)于“建材下鄉(xiāng)”的幾點法律思考

(一)把推進(jìn)農(nóng)村住房改革和“建材下鄉(xiāng)”做為一項系統(tǒng)工程，制訂相關(guān)的配套政策、法規(guī)體系，分步實施。

農(nóng)村住房改革是中央近幾年來解決“三農(nóng)”問題的大政方針。在明確政府職責(zé)方面，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司李兵弟司長提出過具體的意見，其主要觀點是:保障宅基地的有效供給;努力改善農(nóng)村人居環(huán)境;關(guān)心救助困難群眾;提供全方位的公共服務(wù)和社會管理;保障農(nóng)房的合法權(quán)益及登記證制度;劃分中央和地方政府的事權(quán)范圍與責(zé)任等等。這些意見都是各試點省、市實踐經(jīng)驗的總結(jié)與歸納，是行之有效的意見。所欠缺的則是沒有把拉動農(nóng)村消費市場，“建材下鄉(xiāng)”的市場機制的建立，以更好地、更有效地抵御金融危機和實現(xiàn)“三保”的主題結(jié)合起來。其中建立起農(nóng)村市場機制和在市場機制下有效的運行模式，則是這一課題的重中之重。而“農(nóng)房”財政權(quán)益的實現(xiàn)形式;“農(nóng)房”拆遷補償?shù)闹朴喤c實施;農(nóng)房土地供應(yīng)與流轉(zhuǎn)模式;及城鄉(xiāng)住房的流通模式的建立，則是農(nóng)村住房改革和“建材下鄉(xiāng)”、拉動內(nèi)需的重要市場機制組成部分，應(yīng)首先引起相關(guān)決策高層和立法(立規(guī))機關(guān)的密切關(guān)注。

(二 )農(nóng)村信貸改革勢在必行。

廣東省的統(tǒng)計是2005年個人住房貸款金額超過3350億元。延續(xù)到2008、2009年將以天文數(shù)字增長，占到了全省貸款比重的21%以上，且呈持續(xù)上升的趨勢。而房貸在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村幾乎空白。2005年廣東省的郵政儲蓄達(dá)到700多億元，其中2/3來自農(nóng)村存款。目前在廣東省還沒有一個專門針對農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的金融體系，也沒有專門的配套法規(guī)對農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的金融進(jìn)行引導(dǎo)。廣東是全國最主要發(fā)達(dá)的省份與地區(qū)。廣東尚且如此，全國其他地區(qū)的狀況則無出其右。為此，推進(jìn)農(nóng)村房產(chǎn)金融改革，為農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展提供金融保障勢在必行。推動農(nóng)村房地產(chǎn)金融改革，主要應(yīng)做好以下兩點:

一是改革農(nóng)村金融機構(gòu)。其中要重點解決郵政儲蓄中的“只存不貸”的瓶頸。要有步驟開放農(nóng)村住宅的存貸業(yè)務(wù)，促進(jìn)資金流向農(nóng)村。而農(nóng)村信用社要增加對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，主要是農(nóng)房產(chǎn)業(yè)的投放力度，開辦靈活、有效的小額貸款業(yè)務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村金融市場的建立。

二是形成相關(guān)法規(guī)、政策。建立健全農(nóng)房建設(shè)抵押貸款，保險和擔(dān)保制度;完善農(nóng)房建設(shè)保障制度。為“建材下鄉(xiāng)”，“農(nóng)房”改革和農(nóng)村房地產(chǎn)市場的開發(fā)與開放，建立法律、政策支持的綠色通道。

(三)有計劃、有步驟地開發(fā)、開放農(nóng)村房地產(chǎn)市場。

首先，縣級政府要對組織、規(guī)劃、分步推進(jìn)農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)市場機制的建立起積極地引導(dǎo)作用。其中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，以至于村委會在此工程實施中至關(guān)重要，黨政一把手要親自抓，親自管，具體監(jiān)督實施、落實。

其次，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，嚴(yán)控農(nóng)村集體建設(shè)用地，規(guī)范土地審批制度，并嚴(yán)禁非法圈地，避免違法占地的情況發(fā)生，建立行之有效的監(jiān)查、監(jiān)管制度。

第三、對農(nóng)村資源進(jìn)一步整合。要最大限度地利用農(nóng)村土地資源，和完善宅基地流轉(zhuǎn)機制，按照自然村、中心村、建制鎮(zhèn)、城市化的線路圖單向行進(jìn)。

第四、對取得國有劃撥性質(zhì)土地使用權(quán)證的房屋所有權(quán)人，按城市居民已購公房或經(jīng)濟適用房政策補繳土地出讓金及有關(guān)規(guī)費后，可依法上市流轉(zhuǎn)，真正形成農(nóng)村房產(chǎn)業(yè)的市場流通機制。

第五、高起點、高規(guī)格設(shè)計，建造一批農(nóng)民公寓示范點。可以不拘一格，或村村聯(lián)合，或跨村組合，或村鎮(zhèn)結(jié)合。在規(guī)劃設(shè)計中要考慮拆遷補償，宅基地流轉(zhuǎn)，公共資源配套及售后服務(wù)，公共管理等諸多問題，真正建成五十年不落后，符合中國國情的農(nóng)民新村。

(四)立即著手解決“建材下鄉(xiāng)”的瓶頸問題。

1、農(nóng)民的消費水平阻礙了“建材下鄉(xiāng)”之路。農(nóng)民的消費水平低下，一些產(chǎn)品成本費用高，形成了供需矛盾。如能減少熱傳遞，改善保溫性能的斷橋鋁門窗加中空玻璃，每平方米的費用不少于六、七百元，這無疑會增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

2、農(nóng)民的環(huán)保意識薄弱，阻礙“建材下鄉(xiāng)”之路。“建材下鄉(xiāng)”會更注重建筑節(jié)能推廣，包括門窗節(jié)能，建筑墻體節(jié)能，裝修、裝飾、家電、家具等節(jié)能產(chǎn)品。而相應(yīng)的節(jié)能產(chǎn)品要比普通建材造價、價格高，農(nóng)民很可能會選擇低端產(chǎn)品，這勢必有悖于“建材下鄉(xiāng)”的初衷。

3、對建材企業(yè)而言，更關(guān)心“建材下鄉(xiāng)”如何確定產(chǎn)品細(xì)則。其中主要建材產(chǎn)品及配套建材產(chǎn)品復(fù)雜多樣，琳瑯滿目，成千上萬種。這些企業(yè)則期盼早日見到具體的政策和產(chǎn)品細(xì)則的出臺。

筆者認(rèn)為，上述問題應(yīng)從以下幾個方面著重思考:

首先，按“建材下鄉(xiāng)”的政策規(guī)定，把財政補貼落到實處，要讓農(nóng)民首先享受到“建材下鄉(xiāng)”的實惠。

其次，對國家推廣的環(huán)保產(chǎn)品，決策層應(yīng)考慮，鼓勵農(nóng)民首選環(huán)保產(chǎn)品的刺激政策和特殊的補貼政策。其著眼點要提高到全國的高度，對低炭、環(huán)保產(chǎn)品的實質(zhì)性支持要惠及到農(nóng)村，惠及到企業(yè)。

第三、提高對農(nóng)村、農(nóng)民環(huán)保意識，消費意識的宣傳，鼓勵他們?yōu)榘倌甏笥嬏嵘M，環(huán)保意識。

第四、對產(chǎn)品細(xì)則的制訂要盡快，分步出臺，同時要求企業(yè)對售后服務(wù)工作要立規(guī)強化，解除農(nóng)民的后顧之憂。

總之，“建材下鄉(xiāng)”是黨中央，國務(wù)院為保障中國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、高速度發(fā)展，為拉動農(nóng)村消費市場，抵御后金融危機時期全球性經(jīng)濟衰退的大手筆、大動作，是高瞻遠(yuǎn)矚的英明決策。中央一號文件，已經(jīng)向全國各行各業(yè)發(fā)出了總動員令，具有重大的歷史及現(xiàn)實戰(zhàn)略意義。在此摧枯拉朽的歷史時刻，作為律師行業(yè)及每個執(zhí)業(yè)律師決不可能置身事外。讓我們在這偉大而光榮的歷史時機來臨之際共創(chuàng)輝煌。

(作者: 吉林易金律師事務(wù)所律師)

參考文獻(xiàn):

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[4]慧聰網(wǎng)作者.建材下鄉(xiāng)初步框架出臺.2010-03-11.

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