試論法國公務員行政侵權賠償責任制度及對我國的啟示

摘 要 “有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”，這是現代行政法治原則的基本要義。在行政侵權賠償領域，公務員行政賠償責任制度涉及到公民、公務員和行政主體三方復雜的利益關系，構成國家賠償制度的重要組成部分。本文試圖對法國公務員行政賠償責任制度作一簡要梳理和分析，以期對我國相關制度構建和完善有所啟發。

關鍵詞 公務員行政賠償 個人過錯 公務過錯

中圖分類號:D922文獻標識碼:A

公務員行政侵權賠償責任是指公務員在執行行政職務中故意或重過錯造成損害所負的賠償責任，包括公務員對受害人直接所負的賠償責任、公務員與國家連帶對受害人所負的賠償責任、也包括國家對受害人予以賠償后公務員對國家所負的返還責任。 作為行政法領域的一朵奇葩，法國現代公務員行政侵權賠償責任從產生之日起，其命運就同國家賠償責任緊密相連，在歷經一個多世紀發展流變中，法國的權限爭議法庭和行政法院在一系列富有創造性的典型判例逐漸認識到公務員行政賠償責任的特殊性，理順了公務員行政賠償責任和國家責任的關系，使之日臻完善，在人民權利的救濟、公務員利益的保障和公共利益的維護等方面不斷獲得有效的平衡。

一、法國現代公務員行政賠償責任制度的確立——比較法視角

(一)現代公務員行政賠償責任基礎的確立。

通說認為，在19世紀70年代之前，法國受“國王不為非”的主權觀念束縛，公民因國家的行政活動受到的損害，除法律特別規定的極少數情況以外，國家不負賠償責任，完全由執行職務的公務員承擔全部賠償責任，如同解決私人糾紛一樣，適用民法規則由普通法院管轄。直到1873年權限爭議法庭在布朗戈案件的判決中確立了行政主體的國家賠償責任，將其作為一種獨立的賠償制度由行政法院管轄。在這一前提下，公務員作為國家行政職務的具體執行者和有形代表，其個人的主觀認知和意志不可避免地融入在執行職務的具體行為中，與行政主體的意思表示密不可分。因此，就行政侵權的損害賠償而言，科學地區分行政主體的賠償責任和公務員的行政賠償責任實屬必要。

以1873年“佩爾蒂埃”案件 為標志，法國權限爭議法庭在判決中創設了公務員過錯和公務過錯的二元分立理論，并從根本上否定了沿襲已久的公務員承擔全部行政賠償責任的論點。法官在該案判決中闡述道:在行政活動引起的損害事實中，哪些事實由公務員負責，哪些事實由行政機關負責的區分標準應當是根據產生損害的事實的性質而定。如果產生損害的事實可以和行政職務分離，它就不屬于公務員活動，而是公務員本人的事實，構成公務員本人過錯，由公務員本人負責。如果產生損害的事實不能和行政職務分離，它就包含在公務之中，構成公務過錯，由行政主體負責。 該判決既明確了公務員本人的賠償責任和行政主體賠償責任的區分標準，又提供了普通法院和行政法院劃分各自管轄權的依據。自此，確立了現代法國公務員行政賠償責任的基本原則。

既然“可以和行政職務分離的公務員本人過錯”是公務員承擔行政賠償責任的基礎，那么先要回答的基本問題是哪些過錯構成可分離的個人過錯呢?法國通過行政法院和權限爭議法庭的判例，形成了公務員本人過錯的以下三種情形:

第一， 在執行職務之外的和執行職務無關的過錯。這種與執行職務客觀上分離的私行為完全可以通過平等主體之間的民事侵權賠償規則解決，并不屬于行政法上研究的公務員賠償責任范疇。

第二， 在執行公務中，通常因公務員的某種缺陷、一時沖動和疏忽大意而產生的故意行為或重過錯行為，稱之為與行使職務有“主觀上的脫離”。如執行公務時公報私仇、蠻橫無理甚至付諸武力。而主觀脫離性過錯又有兩種:一種是公務員有個人目的，在行使職務中謀取個人利益，或由于個人恩怨打擊報復;另一種是公務員行為的性質已不屬于應有的范圍，如警官執行公務時，粗暴毆打他人，管教人員辱罵在押人犯等事實性行為。

據此，在法國行政法上，公務員由于本人過錯引起的損害賠償責任之訴，完全應由普通司法法院管轄，并適用民法上的私人損害賠償規則來解決爭議。而有關對公務員本人過錯還是公務過錯而提起管轄權異議之訴這一先決問題則通過權限爭議法庭來決定。

(二)公務員和行政主體兩種責任并存的產生和發展。

法國法上把公務員的行政賠償責任作為一種獨立的責任制度確立下來之后，上述 “看上去很美”的把行政活動中的過錯截然劃分，兩種賠償責任不能并存的理論，卻無法適應社會生活的變化。結果導致一方面因為公務員個人往往因財力有限無法承擔行政侵權的全部賠償責任，而難以有效保護受害者的利益;另一方面行政主體的賠償責任中完全排除了公務員個人過錯，這便加大了國家財政的負擔，也不利于公務員依法行政的責任意識和行政效率的提高。

事實上，伴隨著國家行政權力的不斷擴張，以及行政事務自身的紛繁復雜，在同一行政活動中，公務過錯與個人過錯“混同”或“并存”的現象日益增多。 對這兩種過錯作法律上或事實上的分離變得越來越困難，也無必要。因此從20世紀初起，(1) 1911年法國最高行政法院在Auguet案中承認了損害的發生是由于公務過錯和公務員本人過錯共同造成的情況;(2)在1918年Epoux Lemonnier案的判決中承認了公務執行中的過錯同時構成公務過錯和公務員本人過錯的情況 ;(3)在1949年Dlle Mineur案中確立了公務員執行職務之外的某些過錯同時構成公務員本人過錯和公務過錯的情況，進一步擴張了兩種過錯和兩種賠償責任并存的情形和范圍。

其后，法國最高法院判例的發展趨勢是公務員本人過錯除和公務完全無關之外，都同時構成公務過錯。公務員本人過錯和公務過錯再也無法簡單劃分，而是我中有你，你中有我。

(三)追償權的確立。

上述兩種過錯并存和兩種賠償責任并存的判例規則，客觀上允許了被害人既可以選擇依據行政法規則向行政法院要求行政主體承擔國家賠償責任，也可以依據民法規則向普通法院追究公務員本人賠償責任，根據“損失填平”規則，受害者只能選擇其一，不能得到雙份賠償。但實踐中，受害人卻更易于選擇有解決問題能力的行政法院提起行政主體的賠償責任，而國家往往代替公務員承擔了與執行公務相關的一切損害賠償責任，囿于行政主體對公務員沒有直接的損害賠償請求權，只有代位求償權，有過錯的公務員在此制度屁護下沒有收到應有的懲罰而毫發無損。這種對公務員保障過多的賠償責任制度顯然不利于行政主體的利益。

隨著“人人都應對自己行為負責”的平等法治理念日益深入人心，在兩種過錯并存且行政主體先行賠付了全部的賠償責任之后，有過錯的公務員的責任是否要追究，如何追究呢? 1951年法國最高行政法院在拉呂厄爾(Laruelle)案件的判決正式確立了行政主體對公務員的追償權，從而徹底放棄了公務員對行政主體不負賠償責任的原則。

在該案中，士兵拉呂厄爾未經授權擅自將軍用車輛開出營地，進行私人旅行，撞傷了一名行人。受害人向行政機關要求賠償。行政法院審理認為，行政機關因對存放車輛的車庫疏于管理而存在公務過錯，故應當承擔賠償責任。行政機關在向受害人賠償后，要求士兵進行全額賠償，士兵將行政機關訴至行政法院。最高行政法院審理后認為，本案中盡管同時存在行政機關的公務過錯和公務員的個人過錯，但公務過錯是因士兵拉呂厄爾故意欺騙車庫衛兵所致，故行政機關有權向其主張全額追償。

后來法國行政法院的判例逐漸認同并確立了這樣的原則:不論公務員或行政主體賠償全部損失后，都可請求共同責任人償還其應當承擔的部分。在公務過錯和公務員過錯并存的情況下，行政主體和公務員按各自的過錯程度分擔賠償金額。從而追償權的實現有兩個維度:一是行政主體享有對故意或重過錯的公務員有直接損害賠償權，以及雙方有爭議時由行政法院管轄。二是被訴公務員依據普通法院的判決承擔賠償責任后可向有公務過錯的行政主體追償。這種不真正的連帶責任，適應了現代行政法治原則的要求，它有效的平衡了受害人、公務員和行政主體的三方利益，既有利于損害賠償責任的公平負擔，也有利于制約公務員恣意或濫用職權。

二、 我國公務員行政侵權賠償責任的現狀及其缺陷

(一)我國公務員行政侵權賠償責任的現狀。

目前，我國法律法規關于公務員行政侵權賠償責任的規定主要反映在《行政訴訟法》和《國家賠償法》的行政追償之訴中。《行政訴訟法》第68條規定:行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益造成損害的，由該行政機關或者該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償。 行政機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關工作人員承擔部分或者全部賠償費用。新修改的《國家賠償法》也有類似的表述。 因而要解讀我國公務員行政侵權賠償責任的特點，有必要從其所依附的上位概念即行政侵權賠償責任角度分析，有如下特點:

1、國家承擔實質責任，行政主體承擔形式上的責任。賠償義務機關即被請求權人雖是行政機關或其他行政主體，但國家賠償費用都是來自國庫，列入各級財政預算的。

2、公務員個人僅在行政主體啟動的追償之訴中承擔附隨的間接責任，且排除了公務員直接的損害賠償義務。

3、被追償的公務員僅在一定范圍內承擔過錯責任，其過錯須達到“故意或重大過失”的程度，排除了一般過失或無過錯的賠償責任。

4、公務員的責任僅是內部責任，特定情況下與行政主體發生損害賠償法律關系。如同公法領域的權力代理關系，在公務員行政侵權損害他人利益時，被代理人行政主體應對無權代理行為承擔外部的賠償責任。

(二)我國公務員行政賠償責任的缺陷。

無論是制定法層面還是司法實踐中，公務員個人承擔與行使職權相關的損害賠償責任鮮有提及，侵權的公務員實際上是處于免責狀態。我國對公務員承擔行政侵權賠償責任所持的否定態度，有如下缺陷:

1、不利于受害人權利救濟的完全有效實現。雖然，國家以國庫、財政作為保障，可以確保賠償受害人損失之能力。但是，我國現行國家賠償的范圍非常有限，不容樂觀，國家原則上只賠償直接物質損失，對于可得利益損失一概不賠。如對生產經營者的營業損失賠償，國家只賠償已經實際發生的必要的經常性開支，而不賠償生產經營者的實際利益和利潤損失。 而民事賠償的原則是“有侵權必有賠償”，從這個角度來看，一概強調公務員的故意或重大過失行政侵權的國家賠償責任而否認公務員自身的責任是有失偏頗的。

2、不利于整個公務員隊伍行政效率的提高。雖然在國家賠償之后設置了追償制度，但作為一種事后懲罰措施，無法對公務員形成較強的警示和約束力，同時，立法也沒有就追償制度規定具有操作性的內容，如各種過錯的區分，認定機構和程序等，這也使得追償制度無法落到實處。況且，我國行政主體承擔的責任實際上是一種形式上的責任， 行政主體只是形式上的賠償義務機關，實際上的財產賠償責任是由國家承擔，通過各級財政支付實現的，那么，在這種體制下，行政機關就缺乏追究侵權的公務員責任的動力和利益訴求。

3、公務員在執行職務時的意思表示并不完全等同或代表國家意志。在公務員執行職務相關的活動時，故意或重大過失所造成的損害，其意思表示嚴重偏離了行政權力授權的目的和外在表現，按一般正常人的認知水平足以將其和行政主體意志相區分。因而再一味歸因于國家責任，不符合公平正義的理念，也會導致公務員濫用國家賠償、陷入恣意亂為的惡性循環。

三、法國公務員行政賠償責任制度對我國相關制度構建的啟示

法國公務員行政賠償責任制度走過了初始的完全責任，與國家賠償分離再到二者并合的曲折歷程，其最具特色的是在行政侵權領域中建立了以“個人過錯”為標志的過錯區分理論，通過判例明確了公務員行政賠償責任和行政主體賠償責任的并存，采用了行政主體和公務員共同承擔賠償義務的方式。這種雙軌制的行政侵權賠償責任主體，及其程序、路徑設計，在平衡個人、公務員和行政主體的利益關系中具有重要價值，其合理部分應當值得我國借鑒和吸收。

反觀我國行政侵權的國家賠償責任的立法和實踐，既有的對故意或重大過失的公務員侵權的追償責任更多的是一種“制度擺設”，實際運作中作為內部機制的追償涉及賠償義務機關與其公務員之間的微妙關系，賠償義務機關真正進行追償的案例少之又少。其實施效果的低效率甚至無效率，加之公務員不能直接向受害人負責賠償，使得維系公務員的應責性和保障國家國家財政平衡的目標根本無法實現。

因而有必要在行政侵權的賠償責任方面加強對公務員的控制，在少數特定情況下即對于存在故意或重大過失的行政侵權致害人，應當讓其直接承擔賠償責任。同時，在大多數發生公務過錯和公務員本人過錯并存時，按照代位責任理論確立行政主體和公務員的不真正連帶責任。即在侵權賠償的外部法律關系上，受害的行政相對人可以任一選擇向行政主體求償或向致害的公務員索賠，二者都可以成為直接責任主體，其中與致害公務員的索賠可以參照民事侵權損害賠償的標準和規則;就完成先行賠付的行政主體和致害公務員的內部關系，以二者過錯程度和大小承擔相應的賠償數額，前者享有返還不當得利的請求權。這樣，在國家，公務員和受害者之間，責任得到公平分擔，權利獲得有效救濟，正義得到及時彰顯。

(作者單位:中國政法大學法學院 )

注釋:

本案的基本案情是:原告瓦茲省的佩爾蒂埃先生開辦的報社于1873年1月18日被當時的地區戒嚴司令所查封。佩爾蒂埃先生認為查封的行為是專橫的、非法的，因而向普通司法法院中的民事法院提起訴訟，控告瓦茲省戒嚴司令拉德米候將軍、該省省長肖邦先生以及克葉警察局局長勒杜先生，要求法院宣告該查封行為無效，下令歸還被非法扣壓的報紙，并以共同致害為名判處各被告連帶給付2000法郎的賠償金。民事法院受理此案并于1870年9月19日作出判決。該判決撤銷了受訴的查封令，下令歸還所扣押的報紙。然而，瓦茲省省長接到該民事法院判決書后不服，向該法院提出了不服管轄書，但被駁回。據此，瓦茲省省長向權限爭議法院提起了權限爭議。權限爭議法院判決最終裁決案件應由行政法院管轄。

參見王名揚著.法國行政法.北京大學出版社2007年版，第589頁.

法國最高法院Auguet案判決，見《行政法重要判例》，第101-104頁.

法國最高行政法院Epoux Lemonnier案判決，見《行政法重要判例》，第147-153頁.

張莉.行政機關與公務員侵權賠償責任分擔以法國\"莫里斯#8226;帕蓬案\"為例.中外法學.2009年第2期，第302頁.

沈巋.國家賠償:代位責任還是自己責任.中國法學.2008年第1期，第111頁.

參考文獻:

[1]王名揚.法國行政法.北京大學出版社，2007.

[2]張莉. 行政機關與公務員侵權賠償責任分擔 以法國“莫里斯#8226;帕蓬案”為例.中外法學，2009，21(2).

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[4]黃元全. 我國行政侵權責任主體制度的重構探討———法國行政法“過錯區分”理論的啟示.渝西學院學報(社會科學版)，2005，4(4).

[5]沈巋.國家賠償:代位責任還是自己責任.中國法學，2008(1).