關(guān)于我國(guó)金融監(jiān)管的若干思考

摘 要改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)建立起適合國(guó)情的較為完整的金融體系和金融法津基本框架，但金融體系的內(nèi)部制度建設(shè)還很脆弱。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中沉積于國(guó)有銀行的大量不良資產(chǎn)，嚴(yán)重侵蝕了銀行資本，金融市場(chǎng)急速發(fā)展但又表現(xiàn)出諸多不規(guī)范、不成熟的特征。因此，站在世貿(mào)組織門(mén)口的中國(guó)金融業(yè)更多地預(yù)感到即將經(jīng)受強(qiáng)大的沖擊。盡管入世的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是人所共知的，但短期內(nèi)的金融安全問(wèn)題卻不容忽視。威脅安全的因素不僅來(lái)自于強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，更來(lái)自于接受?chē)?guó)際通行的游戲規(guī)則所導(dǎo)致的中國(guó)金融業(yè)自身原有隱性風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。

關(guān)鍵詞 改革開(kāi)放 WTO 金融監(jiān)管 金融風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào): F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管模式專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)較為突出，便于分散風(fēng)險(xiǎn)，而這一點(diǎn)亦導(dǎo)致了監(jiān)管協(xié)調(diào)中深層次的問(wèn)題，中國(guó)加入WTO以后，面對(duì)來(lái)自混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)金融的挑戰(zhàn)，這一問(wèn)題更加突出。

(一)金融監(jiān)管目標(biāo)不夠明確。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，金融監(jiān)管目標(biāo)與中央銀行貨幣政策目標(biāo)是不同的。貨幣政策目標(biāo)是宏觀(guān)目標(biāo)，借助貨幣政策工具調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，以保持幣值穩(wěn)定。而金融監(jiān)管的目標(biāo)較為具體，突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。從《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》(1986)、《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》(1994)和《商業(yè)銀行法》(1995)的內(nèi)容看，我國(guó)的金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性。金融監(jiān)管既要保障國(guó)家貨幣政策和宏觀(guān)調(diào)控措施的有效實(shí)施，又要防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人利益，保障平等競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益，維護(hù)金融體系的安全。這實(shí)際上是將金融監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)等同看待，強(qiáng)化了貨幣政策目標(biāo)，弱化了金融監(jiān)管目標(biāo)，從而制約了金融監(jiān)管的功效。

(二)金融監(jiān)管獨(dú)立性不強(qiáng)。

巴塞爾委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》規(guī)定:促進(jìn)有效銀行監(jiān)管，必須具備穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策，完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施，有效的市場(chǎng)約束，高效率解決銀行問(wèn)題的程序以及提供適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)性保護(hù)機(jī)制等基本條件。更為重要的是，在一個(gè)有效的銀行監(jiān)管體系下，參與銀行監(jiān)管的各個(gè)機(jī)構(gòu)要有明確的責(zé)任和目標(biāo)，并應(yīng)享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)操作、制定和執(zhí)行政策、履行職責(zé)時(shí)，較多地服從政府甚至財(cái)政部的指令。銀監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)在實(shí)際監(jiān)管中很難不受地方政府的制約，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為觸動(dòng)地方政府的利益時(shí)，地方政府往往對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加壓力，從而弱化了監(jiān)管作用。

(三)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性差。

從金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，我國(guó)基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式。但是，這些部門(mén)的職責(zé)缺乏嚴(yán)格的界定，相互間缺乏協(xié)調(diào)。因而在實(shí)際操作中，常常導(dǎo)致監(jiān)管過(guò)程脫節(jié)，多頭、分散，使監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多漏洞。

(四)金融監(jiān)管措施不力。

從金融監(jiān)管手段看，我國(guó)金融監(jiān)管長(zhǎng)期依賴(lài)自上而下的行政管理，金融監(jiān)管以計(jì)劃、行政命令和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰方式進(jìn)行。基本金融法律與實(shí)際工作的要求相差甚遠(yuǎn)，沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，監(jiān)管難以做到有法可依和違法必究。從金融監(jiān)管方式來(lái)看，我國(guó)的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管。由于自我約束、自我管理機(jī)制不健全，自我監(jiān)管能力極低，金融同業(yè)工會(huì)等行業(yè)自律性組織在我國(guó)也極為少見(jiàn)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查非常少。從金融監(jiān)管內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)金融監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管幾乎是空白，監(jiān)管部門(mén)將主要精力放在機(jī)構(gòu)審批和業(yè)務(wù)審批上，對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常營(yíng)運(yùn)監(jiān)管較少，金融監(jiān)管和稽核也忙于完成上級(jí)任務(wù)，作用有限。從金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)的檢查和評(píng)級(jí)以及風(fēng)險(xiǎn)管理沒(méi)有一套統(tǒng)一的具體量化標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管行為隨意性強(qiáng)。

(五)現(xiàn)行監(jiān)管制度不利于金融創(chuàng)新。

在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，銀行參與證券業(yè)務(wù)被限制，一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)及套期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無(wú)法在市場(chǎng)立足，影響到證券機(jī)構(gòu)的運(yùn)作及策略，證券市場(chǎng)表現(xiàn)出很強(qiáng)的短期投機(jī)性和不穩(wěn)定性。

(六)現(xiàn)行監(jiān)管制度不利于金融業(yè)規(guī)模化。

現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度，不利于銀行業(yè)向“全能銀行”發(fā)展，影響其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高;對(duì)于證券、保險(xiǎn)的嚴(yán)格限制、融資及投資渠道的缺乏、傳統(tǒng)單調(diào)的業(yè)務(wù)品種，加劇了同業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使證券、保險(xiǎn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降。

二、改善我國(guó)金融監(jiān)管的思路

(一)由人民銀行牽頭建立金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管工作，使其監(jiān)管向功能型發(fā)展。

人民銀行要成立“金融協(xié)調(diào)委員會(huì)”，通過(guò)立法使金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議法制化。“金融協(xié)調(diào)委員會(huì)”可以對(duì)三個(gè)原有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，其聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)是研究銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管中的重大問(wèn)題，定期磋商，及時(shí)交流監(jiān)管信息，界定業(yè)務(wù)交叉中的監(jiān)管職責(zé)，解決分業(yè)監(jiān)管中政策協(xié)調(diào)和配合問(wèn)題。

(二)建立和完善金融監(jiān)管法律體系。

國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，這些法律法規(guī)應(yīng)能夠涵蓋所有的金融業(yè)務(wù)，具有嚴(yán)密性、配套性和協(xié)調(diào)性。盡快制定已經(jīng)出臺(tái)金融法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)其可操作性。針對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制不健全問(wèn)題，以法律形式明確接管的具體程序及具體措施，明確金融機(jī)構(gòu)的解散原因和程序，金融機(jī)構(gòu)合并、分立、破產(chǎn)清算的形式、條件、程序及法律后果，保障債權(quán)人的合法權(quán)益。

(三)改進(jìn)監(jiān)管方式。

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家均建立了比較完善的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)監(jiān)管，其核心是運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和信息，判斷最新發(fā)展趨勢(shì)和主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，及早發(fā)出預(yù)警信號(hào)。我國(guó)的金融監(jiān)管方式也應(yīng)由過(guò)去粗放式監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)監(jiān)管轉(zhuǎn)變:由單純的業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管，向合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管并重、以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主的方向發(fā)展;由單一的現(xiàn)場(chǎng)檢查，向現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督相結(jié)合、以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督為主的方向發(fā)展;由傳統(tǒng)的手工檢查，向手工檢查和現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)檢查互補(bǔ)、以計(jì)算機(jī)檢查控制為主的方向發(fā)展;由對(duì)金融違法的事后管制，向事前防范、正確引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活動(dòng)、將金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合的方向發(fā)展。在我國(guó)的金融監(jiān)管中，非現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查都沒(méi)有很好地發(fā)揮作用，由于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身行為的影響，非現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)的作用十分有限。因此，必須盡快建立規(guī)范化的非現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)體系、法律體系和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)，建立規(guī)范化的會(huì)計(jì)報(bào)告制度;利用計(jì)算機(jī)等先進(jìn)工具，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控作用;盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)警，使非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)成為現(xiàn)場(chǎng)檢查的目標(biāo)導(dǎo)向，現(xiàn)場(chǎng)檢查成為非現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)的基本依據(jù)。

(四)完善金融監(jiān)管主體自身建設(shè)。

我國(guó)目前金融業(yè)法定監(jiān)管主體有中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。為適應(yīng)后WTO時(shí)期的監(jiān)管需要，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管主體自身建設(shè)。一是改進(jìn)現(xiàn)有法定監(jiān)管主題的權(quán)責(zé)制度，塑造具有獨(dú)立性和自主執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管主體，防止地方政府及其他部門(mén)的干預(yù)。二是加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)水平。三是為彌補(bǔ)法定監(jiān)管主體的局限性，應(yīng)補(bǔ)充監(jiān)管主體，建立金融同業(yè)工會(huì)，借助同業(yè)自律補(bǔ)救現(xiàn)有法定監(jiān)管的不力，以同業(yè)公會(huì)充實(shí)法定監(jiān)管主體和完善監(jiān)管，制約和防范法定監(jiān)管主體權(quán)力的濫用。

(五)充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督作用。

只有充分利用各種社會(huì)中介力量進(jìn)行監(jiān)管，才能取得較好的效果，形成法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)——中介機(jī)構(gòu)——商業(yè)銀行自律組織的有效監(jiān)管體系。通過(guò)行業(yè)自律的方式進(jìn)行金融監(jiān)管是世界普遍采用的形式，如香港銀行公會(huì)、美國(guó)的基金聯(lián)合會(huì)、臺(tái)灣證券投資顧問(wèn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)等均屬金融行業(yè)自律組織。我國(guó)金融公會(huì)組織尚不健全，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。銀行工會(huì)在行業(yè)內(nèi)的自律作用可以大大減少?lài)?guó)家在金融監(jiān)督與矯正方面的成本。

受現(xiàn)階段銀行信息披露質(zhì)量、監(jiān)管成本、監(jiān)管資源等因素制約，法定監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管信息與實(shí)際情況總存在誤差。應(yīng)該借助社會(huì)審計(jì)等部門(mén)對(duì)銀行的財(cái)務(wù)報(bào)表和會(huì)計(jì)記錄進(jìn)行檢查，并在條件成熟時(shí)強(qiáng)化信息披露，不斷完善社會(huì)檢查與監(jiān)督機(jī)制。

(六)加強(qiáng)國(guó)際合作，強(qiáng)化金融監(jiān)管。

按照新資本協(xié)議要求，監(jiān)管當(dāng)局必須在強(qiáng)化合規(guī)性監(jiān)管的同時(shí)重視安全性監(jiān)管，逐步強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行的資本充足率約束。首先，要按照新資本協(xié)議要求制定相應(yīng)的規(guī)章，強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行以及金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)管理及資本金的要求;其次，要對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的合理性、準(zhǔn)確性及信息披露的可信性進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)化;再次，針對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行資本充足率偏低的問(wèn)題，要制定相關(guān)政策，使其資本充足率盡快達(dá)到巴塞爾協(xié)議的要求;最后，要強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行安全性監(jiān)管的獨(dú)立性和權(quán)威性，使其具有處罰的自主權(quán)。對(duì)于跨境銀行，通常的做法是，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)對(duì)其資本充足性、最終清償能力實(shí)施監(jiān)管，東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)對(duì)其所在地分支機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、內(nèi)部管理和流動(dòng)性等實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)，兩國(guó)監(jiān)管當(dāng)局要就監(jiān)管的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、方法以及實(shí)際監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商和定期交流。

(七)提高監(jiān)管對(duì)象的自律性。

當(dāng)今發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中金融監(jiān)管已出現(xiàn)新的趨勢(shì)，即考慮到監(jiān)管者不可能及時(shí)全面地了解不同銀行的具體情況，由銀行事先對(duì)未來(lái)一定時(shí)間內(nèi)資產(chǎn)損失的最大數(shù)額進(jìn)行承諾，如有超過(guò)，則須接受來(lái)自監(jiān)管機(jī)構(gòu)的懲罰。這種所謂的“預(yù)先承諾方法”(簡(jiǎn)稱(chēng)PCA)，把監(jiān)督和控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的責(zé)任由監(jiān)管當(dāng)局轉(zhuǎn)移到銀行本身，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位則相對(duì)超脫。這種監(jiān)管理念建立于完善的內(nèi)部控制基礎(chǔ)之上，好的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)達(dá)到的效果是，沒(méi)有人在某一位置上犯很大的錯(cuò)誤，或出現(xiàn)極其嚴(yán)重的不規(guī)范行為而未得到及時(shí)改正。而我國(guó)銀行業(yè)在這方面還比較落后，特別是內(nèi)控部門(mén)缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容、開(kāi)展的范圍和頻率十分有限。要提高監(jiān)管工作的效率，就要指導(dǎo)、幫助、督促銀行機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)控制度，客觀(guān)地評(píng)價(jià)其在防止舞弊、消除風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)守監(jiān)管法規(guī)方面的可靠性和有效性，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控部門(mén)的獨(dú)立性、人員素質(zhì)等方面的檢查力度，及時(shí)督促修訂有缺陷的內(nèi)控制度并考核其執(zhí)行情況。負(fù)責(zé)檢查評(píng)價(jià)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)大的權(quán)威性和公正性。如美國(guó)于1993年通過(guò)法令，要求銀行設(shè)立只由獨(dú)立的外部董事組成的稽核委員會(huì)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制進(jìn)行檢查。考慮到我國(guó)現(xiàn)階段的監(jiān)管格局，可由中央銀行委托社會(huì)資信評(píng)估機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行檢查，并作出評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)意見(jiàn)，其評(píng)價(jià)結(jié)果納入中央銀行的綜合評(píng)價(jià)體系。這樣，就可以較大限度地減少目前存在的違規(guī)行為。

三、金融監(jiān)管不能取代市場(chǎng)約束

在金融監(jiān)管理論及實(shí)踐中，一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是所謂的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，即最后貸款人職能及過(guò)分的保護(hù)安全性的措施將產(chǎn)生負(fù)面影響，使銀行等機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，而有效的監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該能夠最大限度地降低金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，合理約束中央銀行在緊急救助中的出資責(zé)任，發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)與懲罰功能。從我國(guó)已經(jīng)發(fā)生的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出案例來(lái)看，絕大多數(shù)是由中央銀行指定金融機(jī)構(gòu)托管、清算，并全部承擔(dān)遺留的債權(quán)債務(wù)，這種做法雖然從短期看有利于金融安全與穩(wěn)定，但是無(wú)法培養(yǎng)金融機(jī)構(gòu)及存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從長(zhǎng)期看則可能加劇金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，中央銀行應(yīng)該在強(qiáng)化預(yù)防性監(jiān)管的同時(shí)，審慎使用最后貸款人職能，選擇部分負(fù)債接管方式，由存款人承擔(dān)一定的損失，為其加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)管提供動(dòng)力。通過(guò)市場(chǎng)參與者的約束，使商業(yè)銀行面臨來(lái)自不同方向、不同角度的監(jiān)督，從而更好地分揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提高金融監(jiān)管的有效性。

(作者: 鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院 09級(jí)行政管理專(zhuān)業(yè)研究生)