政府管理機制創新研究

摘 要 雖然我國政府管理機制改革取得重大進展，但是由于利益驅動形成的阻力、傳統的計劃經濟管理模式的慣性、行政法規和市場組織不健全的影響，政府管理機制仍存在著管理理念陳舊、職能尚未轉變到位、運行機制不健全、自身建設不完善等問題。所以，要繼續深化行政管理體制和政府機構改革，更新管理觀念、轉變職能、完善運行機制、加強自身建設，不斷提高政府管理能力，提高行政效率，促進經濟社會的全面發展。

關鍵詞 政府管理機制成效主要問題創新

中圖分類號:D630文獻標識碼:A

政府管理機制在公共行政管理活動中有著舉足輕重的地位和作用，其是否科學合理，直接影響公共行政管理的整體水平和效率，影響經濟、社會的發展。改革開放以來，我國在堅持以經濟建設為中心的同時，以機構改革為主線，不斷推進政府管理機制改革。黨的十七大提出了加快行政管理體制改革、建設服務型政府的任務，黨的十七屆二中全會提出要堅定不移地把行政管理體制改革推向前進，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的目標。因此，進一步深化行政體制改革，構建適應社會主義市場經濟發展需要的、具有中國特色的政府管理體制仍然是今后較長時期內的一項重要任務。

一、現行政府管理機制的主要問題

從總體上看，我國的政府管理機制基本適應經濟社會發展的要求，有力保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。但是，我們也必須清醒地看到，由于利益驅動形成的阻力、傳統的計劃經濟管理模式的慣性、行政法規和市場組織不健全的影響，一些深層次的問題雖經多次改革仍未能得到根本解決。目前政府管理機制存在的主要問題有以下幾個方面:

(一)政府管理理念陳舊，不適應經濟社會發展。

如何更好地為社會、為公民提供公共服務，是現代政府最基本的價值理念。但在現實中，不少陳舊的行政管理理念，還影響和束縛著政府機關及其工作人員的行為。(1)管制行政理念。由于中國有著幾千年封建專制的傳統，因此，統治行政的國家管理方式已成了一種根深蒂固的觀念。建國后，中國仍沿用了管制行政的方式，實行高度集中的計劃經濟管理體制，致使現在政府公務人員還沒有完全從管制行政的理念中真正的轉變過來。(2)人治行政理念。由于受傳統文化，以及現存的政治經濟體制等方面弊端的影響，中國的政府管理帶有濃厚的“人治色彩”。至今，按領導意志辦事、人大于法、權大于法的現象仍然存在;視法律為兒戲、有法不依、執法不嚴、踐踏法律的行為時有發生;法制意識淡薄、隨意行政的習慣沒有根本的改變 。

(二)政府職能尚未轉變到位，職責權限不清。

由于我國原有的職能體系，是參照前蘇聯高度集中統一的計劃經濟模式建立起來的，是全能型的政府職能模式。在這種模式下，政府管了許多不該管、管不好也管不了的事情，政府“越位”、“缺位”、“錯位”現象并存。“越位”表現在有些政府部門沒有擺正政府在發展、建設中的位置，超越了市場經濟條件下政府與企業、與市場、與社會之間應有的邊界，承擔了一些管不了和管不好的職能;“錯位”表現在政府還沿襲著計劃經濟體制下政府行為的慣性，管理方式落后，市場意識淡薄，不同層級和同一層級的政府部門之間存在著職能交叉重疊、財權與事權不統一的問題;“缺位”表現在政府尚不能完全駕馭市場經濟，在應該承擔的市場監管、社會管理和公共服務等領域沒能盡到責任 。因此，政府部門需要按照科學發展觀的要求，切實轉變職能，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，集中精力把該管的事情管好。

(三)政府管理運行機制不健全，存在著決策不科學、執行不規范、監督不到位的問題。

在政府決策機制方面。由于決策缺乏有效監督，特別是監督缺乏“剛性”，決策者基本不承擔決策風險，致使政府決策隨意性較大。同時，政府決策的信息和咨詢組織還不健全，尤其是民間咨詢組織參與政府決策的機制還不完善，公民參與政府決策的渠道還不暢通，決策失誤的情況經常發生。在政府執行機制方面。(1)依法執行自覺性差。我國是一個有著幾千年封建專制和“人治”傳統的國家，舊的觀念和習慣積淀太深，政府一些工作人員仍然很難將依法執行的必要性和重要性貫徹到具體的執行中去。(2)執行人員自由裁量權缺乏約束。政府執行人員在具體執行公務時，擁有較大的自由裁量權，極易造成自由裁量權的濫用，甚至會導致政府權力的異化和行政腐敗的產生。在政府監督機制方面。從目前政府監督主體的實際情況來看，他們大多處于附屬地位而缺乏必要的獨立性，監督缺乏力度。各民主黨派的監督由于不具有國家權力的性質，因而還只是流于形式 。由于政府與公民之間的信息不對稱，公民難以對政府實施有效的監督。輿論監督的獨立性不強，對重大監督案件只能避重就輕地作滯后報道，都造成了對政府的監督不力。

(四)政府自身建設不完善，缺乏科學的政績考核機制和責任機制

首先，政府的政績考核機制不科學。主要表現在:缺乏科學的考核指標。現行政府績效評估指標過分強調GDP增長率，不能全面考核政府的績效。致使各級政府領導只顧抓經濟發展，在一定程度上阻礙了政府職能轉變;考核評價主體單一。現行政府績效評估多是政府內部評估，大多只是上級對下級的評估，缺乏公民和第三方的有效參與，致使政府行使權力失去外部監督，權力尋租和腐敗在所難免。其次，政府的責任機制不健全。(1)政府管理中存在權責脫節、職責交叉問題。政府職能配置時往往“定權”明確而“定責”不清，從而造成了有權無責或責任不清的狀況。此外，政府部門之間沒有理順關系，政府職能相互交叉。(2)政府的行政問責制還未制度化、規范化。問責往往取決于行政首長的意愿和意志，主觀隨意性大。還存在上級追究下級責任，而上級責任無人追究的問題，從而在最關鍵的地方造成無人負責的局面 。

二、創新政府管理機制的主要內容

現行行政管理體制存在的弊端直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經濟社會發展。所以，在市場經濟體制已經建立并逐步完善的條件下，必須繼續深化行政管理體制和政府機構改革，加快經濟主導型政府向公共服務型政府的轉變步伐，不斷提高政府管理能力，提高行政效率，促進經濟社會的全面發展。

(一)更新政府管理理念，重塑行政文化。

(1)以人為本理念。政府公務人員必須摒棄“官本位”的陳舊觀念，牢固樹立全心全意為人民服務的思想。在政府管理活動中，要消除一些政府部門“門難進、臉難看、事難辦”的現象，簡化辦事程序，優化辦事態度，提高辦事效率。要將為民服務，為民執政作為政府管理的本質要求，把著力解決關系人民群眾切身利益的問題、改善和提高人民群眾生活水平作為政府工作的出發點與落腳點，努力建設服務型政府 。(2)法治理念。行政公務人員必須由“人情”行政理念轉變為法治行政理念。政府管理要強化依法辦事。實踐中，政府一方面要根據有關法規設定相應的具體行政程序，規范各種行政行為和經濟行為，確保政治經濟良性運行;另一方面要強化執法監察，加大執法力度，真正做到令行禁止，政令暢通，以適應現代社會發展的需要。

(二)轉變政府職能，明晰政府職責權限。

(1)正確處理好政府與市場、企業、社會的關系。政府職能轉變是政府管理機制改革的核心內容。要明確政府的“角色”定位，按照強化、弱化、轉化的要求實行職能轉變。“強化”，就是要強化政府宏觀調控職能。要將抓經濟的重點轉到制定經濟社會發展規劃，創造各類市場活動主體公平競爭的環境上來;要強化監管、服務的職能，規范各種市場行為。“弱化”，就是要弱化政府微觀管理職能。應有效發揮市場對資源配置的基礎性作用，使企業成為參與市場競爭的主體。“轉化”，就是要轉化政府的社會職能。將政府的部分工作交給社會中介組織，加速政府部分職能向社會的轉化。(2)由以經濟管理為主向社會管理和公共服務為主轉變。在現代市場經濟條件下，政府在繼續完善經濟調節，加強市場監管的同時，應更加注重加強社會管理和公共服務，把更多的精力放在促進社會事業發展上 。只有科學地界定好政府的職能，才能更好地促進經濟社會的發展和人民生活水平的提高。

(三)完善政府管理運行機制，規范政府運作。

在政府決策機制方面。應當通過限制決策者的權力，強化決策者的責任，使決策者充分考慮各方面的因素，盡量避免決策失誤。政府要注重培育和發展民間參謀咨詢組織，建立健全專家咨詢機制。在重大決策前，要廣泛聽取專家、學者和社會團體的意見。要不斷完善人民群眾利益表達和利益綜合的機制。以此來提高政府決策的科學性、前瞻性和創造性。在政府執行機制方面。應建立起有效保障經濟和社會持續、穩定、協調發展的法規框架體系，使政府執行人員在執行公務時做到有法可依，切實維護社會公正和正義。同時，實行行政執法責任制。在執行時堅決克服多頭執法、執法不公的現象，一切依照法律法規辦事，盡量避免侵害行政相對人的合法權益。一旦造成了侵害，應當承擔起相應的法律責任 。在政府監督機制方面。(1)強化人大監督制約機制。要加強人大自身建設，健全組織機構，不斷提高人大代表自身素質和監督能力。(2)完善行政監察部門監控機制。為了保證監察部門有效行使監察權，需變雙重領導為垂直領導體制，監察部門自成系統，由上級監察部門垂直領導。(3)健全群眾與輿論監督制約機制 。建立健全群眾監督與舉報的體系。同時，要強化新聞輿論的獨立性來加大監督的力度。這樣構筑起多主體、全方位的監督機制，切實保證政府公共行政權力的規范運作。

(四)加強政府自身建設，科學考核政績，落實責任機制。

首先，設定科學的政績考核機制。一方面，政府應建立一套科學、可行的評價指標體系。考核政績時，應突破傳統的做法，不只強調經濟指標，確實形成一個良好的績效考核機制，全面考核政府的績效。另一方面，建構多元化績效評價主體。應從局限于上級對下級的評估中轉變過來，進一步加大政務公開的力度，以便于加強公民對政府的評估，強化第三方參與評估政府績效。其次，健全政府的責任機制。一要明確權責關系。在政府職能配置時，明確權責關系，克服有權無責、權責不清的情況。同時，要理清部門之間的關系，避免權責交叉。二要完善政府的行政問責制度。當前政府中的行政問責制還僅僅限于行政首長對下級的問責。因此就應完善社會問責制，就是完善來自社會、媒體、利益群體與公民對政府的“自下而上”的問責。應當明確，責任機制的完善不僅需要政府不斷強化自身的政治、法律、行政、道德等責任，還需要動員全社會的力量，形成有效的權力監督和運行機制 。

三、結語

六次行政管理體制改革，促進了政府管理機制的不斷完善和發展，為我國經濟社會的繁榮進步發揮了重要的保障作用。但不可否認的是，一些深層次的問題仍未得到根本解決。因此，我們需要繼續深化行政管理體制和政府機構改革，進一步創新政府管理機制，不斷提高政府管理能力，實現到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的改革目標，為實現科學發展和促進社會和諧提供有力的保障和強大的動力。

(作者單位:南昌大學公共管理學院)

注釋:

經濟全球化視域下中國行政理念的創新.遠安縣人民政府網，2009(11).

許鹿.和諧社會背景下的政府管理體制創新.貴州民族學院學報(哲學社會科學版)，2005(6).

余敏江.我國縣級政府管理機制創新析論.重慶社會科學，2002(1).

俞桂海.構建公共服務型地方政府管理機制創新研究.行政與法，2009(2).

陳奇星.我國特大城市政府管理體制創新的對策研究.上海行政學院學報，2005(4).