論水庫移民的后期扶持目標與扶持標準

　　 [提 要] 本文歸納分析了當前水庫移民后期扶持目標的相關理論與政策，在運用經濟學的成本效益思想闡述水庫移民后期扶持標準與扶持時間聯動關系的基礎上，提出了扶持目標的確定模型以及扶持標準與扶持時間的聯動模型，為水庫移民后期扶持目標與扶持標準確定的科學化提供了依據。
　　[關鍵詞] 水庫移民；后期扶持；扶持目標；扶持標準
　　[作者簡介]張春美(1969—)，女，江西農業大學移民研究中心主任、教授；鄭瑞強(1983—)，男，江西農業大學講師，博士。(江西南昌 330045)
　　
　　實施水庫移民后期扶持政策，有利于提高水庫移民的生產生活水平，促進庫區和移民安置區經濟社會的和諧與可持續發展。科學合理地確定扶持目標與扶持標準關系到移民后期扶持資金的籌集與移民后期扶持的效果，它是設計和完善水庫移民后期扶持政策的關鍵。本文就移民后期扶持的目標確定與扶持標準問題作一粗淺探討。
　　
　　一、關于扶持目標的理論與政策
　　
　　所謂后期扶持目標， 是指后期扶持主體作用于扶持對象之活動所要達到的結果， 也是評價后期扶持活動是否合理的基本標準。
　　從理論角度看，后期扶持目標是后期扶持理論的基石，是后期扶持機制運行的邏輯起點。只有明確了后期扶持目標，才能明確“后期扶持活動到底干什么”和“該怎么干”。世界銀行認為移民扶持恢復的基本目標是：“應幫助移民努力提高生產和生活水平，至少使其真正恢復到搬遷前或項目開始前的較高水平。”美洲銀行認為對受影響人恢復的目標是：“盡量減少對項目區的受影響市民的生活居住條件的破壞，避免或最大限度地減少移民的數量，當人們必須搬遷時，確保他們被公平對待，并能在可行的情況下，能夠從要求他們重新安置的項目中分享利益。保證在最短的時間內使移民和安置區人口實現：(1)達到最低的生活水準，并獲得土地、自然資源以及服務(如有飲用水，衛生設施，社會基礎設施，土地所有權)，至少相當于移民安置前生活水平；(2)由過渡時期的困難造成的損失得到全面恢復；(3)歷程盡可能少地破壞他們的社會網絡，獲得就業或生產機會，獲得自然資源和公共設施；(4)獲得社會和經濟發展的機會?！?Scudder.T.(1997)認為：“移民安置的主要宗旨不僅是恢復拆遷前生活水平，而且必須要提高生活水平。” Dreze J. & Sen A.(1996)認為移民扶持目標“考慮的不只是作為機械的搬遷或僅僅是作為收入恢復，而是作為發展的成果……發展計劃的成敗不能僅僅以收入和產出的效果為判別依據，而必須重點以人類的生活質量為基本的判別標準?！蔽覈洞笾行退姽こ探ㄔO征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)第一條規定：“移民安置與庫區建設、資源開發、水土保持、經濟發展相結合，逐步使移民生活達到或超過原有水平。”《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》文件中認為扶持目標設定“應妥善做好移民生產生活安置，做到不降低移民正常年實際經濟收入水平，并逐步有所改善?！?施國慶等對扶持目標的觀點是：“對水庫移民而言，移民在搬遷年份的前、后年份生產生活水平基本保持一致，或移民搬遷后的生產生活水平不低于安置區當地居民的平均水平；移民生產生活發展的速度，不低于安置區當地居民的平均發展速度。” 我國政府在《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)規定：“國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平?！?2006年國發[2006]17號文件中關于后期扶持目標的內容為：“近期目標是，解決水庫移民的溫飽問題以及庫區和移民安置區基礎設施薄弱的突出問題；中長期目標是，加強庫區和移民安置區基礎設施和生態環境建設，改善移民生產生活條件，促進經濟發展，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達到當地農村平均水平?！?
　　總結以上理論與政策，筆者認為，對受影響人的安置或恢復所要達到的扶持目標是要提高受影響人的生產生活水平，在發展的基礎上達到當地居民的平均水平。
　　
　　二、關于扶持標準與扶持時間的理論與現行政策
　　
　　后期扶持標準是后期扶持政策的核心，關系到扶持的效果和可行性，其內容包括標準上下限、扶持等級劃分、等級幅度選擇、扶持期限選擇、扶持空間分配等。一般來看，后期扶持標準是經濟效益、社會接受性、經濟可行性的協調與統一，標準決定因子應是多元化的。后期扶持標準可以從產權損失的個別成本或社會外部成本的視角估算，也可以從水利水電利益價值增量的視角估算，還可以從縮小貧富差距、享受公平的社會發展目標的視角估算。也就是說，后期扶持標準可以從庫區或安置區的社會系統被破壞的歷史成本、水利水電建設產生的經濟效益、國家或地區未來經濟的發展目標(未來總體產出)等不同起點來測算。目前，國內前期補償標準主要依據對移民搬遷前各項產權價值的評估——采取機會成本法、市場價格法、影子價格法、重置成本法等進行評估，并據此確定補償額度。
　　因為對過去存在的庫區和安置區環境無法復原，而且個體依附所在區域的社會經濟系統，依賴于社會群體系統的發展而發展，所以在搬遷后扶持標準的測算目標只能以群體發展為目標。從化解沖突、協調利益的角度看，只能以社會群體的發展目標作為測算起點。
　　由于移民社會經濟系統的恢復與改善是一個漸進過程，不可能在短期內完成，所以需要扶持主體對移民社會經濟系統在較長年限進行連續扶持(補償)。此外，受扶持主體補償能力的客觀限制與約束，扶持標準可能降低，扶持時間可能延長，扶持目標的實現時間將受扶持標準與扶持時間的影響。
　　我國政府在2006年《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》([2006]國發17號)頒發的文件中明確：“(五)扶持標準。對納入扶持范圍的移民每人每年補助600元。(六)扶持期限。對2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；對2006年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20年?！?br/>　　
　　三、關于后期扶持目標與扶持標準的設計
　　
　　后期扶持目標不應滿足于恢復到搬遷前的原狀，而應站在動態發展的角度設計縱向比較衡量的標準。應將在搬遷前不受影響的居住地周邊地區居民現有生活水平或不受影響的安置區周邊地區居民平均水平作為橫向比較衡量的標準，以庫區和安置區社會、經濟、文化的全面發展為目標，在建設內容上以發展經濟和增加移民所在庫區、安置區人口的收入為中心，力求經濟、教育、文化、衛生和社區精神文明共同發展。
　　扶持目標的實現總是和扶持標準與扶持時間相關聯。后期扶持標準和扶持時間是兩個相互影響的因素。扶持強度大，那么扶持時間就短，扶持強度小則扶持時間就長。因此，扶持標準越高，則扶持時間越短，兩者由為實現后期扶持目標而需要的總投入決定。在總投入一定的情況下，扶持標準還受扶持資金籌集情況的影響，在資金籌集困難較大的情況下，采取延長扶持時間，降低年扶持標準的做法。扶持標準是移民后期扶持的核心，關系到扶持效果和資金支付者的承受能力。
　　扶持標準很大程度上取決于后期扶持的工作成本，后期扶持的工作成本估算，一般應考慮以下因素：
　　(1)相關者支付意愿。支付意愿是水利水電的開發者、受益者愿意為移民后期扶持可能支付扶持資金的數值，它與受益者的受益性質、受益程度、對后期扶持的認識水平以及當地的經濟發展水平、收入水平密切相關。
　　
　　(2)支付能力。國家和工程所在地區的地方財政能力和開發者、受益者的支付能力是后期扶持資金籌集中必須要考慮的重要方面。
　　(3)扶持目標。只有根據后期扶持目標對后期扶持資金需求做出科學、合理的評估，確定科學合理的扶持標準，才能順利實施移民后期扶持工作。
　　如果選擇通過專家評估獲取以貨幣計量的有形和無形資產為指標，根據后期扶持目標與扶持強度、扶持時間的聯動性，可以求得既定時間下的扶持標準。
　　因此，后期扶持目標模型可以這樣設定：
　　(1)確定目標日未受影響周邊區域人均可供生活享受價值水平現值的理論模型：
　　Target*=∑R*t(1+i)-1+∑△M*t(1+i)-1+∑△S*t(1+i)-1+M*o+S*o (1)
　　公式中，Target*：目標日未受影響周邊區人均可供生活享受價值水平現值；
　　R*t：第t年未受影響周邊區年人均可供消費收入；
　　△M*t：第t年未受影響周邊區人均經濟發展基礎設施投資價值自然增量；
　　△S*t：第t年未受影響周邊區人均社會發展基礎設施投資價值自然增量；
　　M*o：未受影響周邊區人均經濟發展基礎設施現有價值；
　　S*o：未受影響周邊區人均社會發展基礎設施現有價值。
　　i：社會必要報酬率與通貨膨脹率之和；
　　n：扶持時間。
　　(2)確定目標日受影響區域人均可供生活享受價值水平現值的理論模型：
　　Target=∑Rt(1+i)-1+∑△Mt(1+i)-1+∑△St(1+i)-1+M*o+S*o+∑Ict(1+i)-1+∑Ipt(1+i)-1 (2)
　　公式中，Target：目標日受影響區人均可供生活享受價值水平現值；
　　Rt：第t年受影響區人均可供消費收入；
　　△Mt：第t年受影響區人均經濟發展基礎設施投資價值自然增量；
　　△St：第t年受影響區人均社會發展基礎設施投資價值自然增量；
　　Mo：受影響人均物質基礎設施現有價值；
　　So：受影響區人均社會發展基礎設施現有價值。
　　Ic：第t年現金直補形式的后期扶持資金投入價值；
　　Ip：第t年項目扶持形式的后期扶持資金投入價值(不考慮折舊)；
　　i：社會必要報酬率與通貨膨脹率之和；
　　n：扶持時間。
　　(3)確定扶持目標的扶持時間與扶持標準：
　　扶持目標實現日受影響地區人均生活水平等于或超過未受影響周邊區人口生活水平，則：
　　Target( Target
　　那么，在扶持資金總額可承受的范圍內，扶持時間應為：
　　∑R*t(1+i)-1+∑△M*t(1+i)-1+∑△S*t(1+i)-1+M*o+S*o∑Rt(1+i)-1+∑△St(1+i)-1∑Ict(1+i)-1+∑Ipt(1+i)-1
　　所決定的第n年之后。整理等式可得：
　　∑(R*t-Rt)(1+i)-1+∑(△M*t-Mt)(1+i)-1+∑(△S*t-△St)(1+i)-1+(M*o-Mo)+(S*o-So)-∑(Ict-Ipt(1+i)-1=0 (3)
　　字母含義與公式(1-1)、(1-2)相同
　　由公式(1-3)可以看出，扶持強度與扶持時間取決于經濟發展基礎設施與社會發展基礎設施當前差距和未來自然增長差距、收入增長水平差距。
　　令 Y=∑(R*t-Rt)(1+i)-1+∑(△M*t-Mt)(1+i)-1+∑(△S*t-△St)(1+i)-1+(M*o-Mo)+(S*o-So)=0
　　則：Y∑(Ict-Ipt(1+i)-1(4)
　　若在扶持期限內每年以相同的扶持資金實施扶持，則每年資金投入的扶持標準為：
　　Io-t=Ico-t+Ipo-t=Y(A/P，i，n) (5)
　　其中，(A/P，i，n)為資本回收系數。
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　　[責任編輯：李志敏]
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