生態經濟發展法律保障機制的創新

摘要：生態經濟是實現經濟騰飛與環境保護、物質文明與精神文明、自然生態與人類生態的高度統一和可持續發展的經濟。而在我國的現實當中，要發展生態經濟還面臨諸多困境。首先我國生態環境問題日趨嚴重；其次，我國生態安全法制建設存在諸多缺陷和不足。要解決這些問題傳統的法律保障機制顯得捉襟見肘。必須進行生態經濟發展的法律保障機制的創新，而生態經濟發展法律保障機制的創新首當其沖的是其理念的創新；其次是立法目的的創新；再次是法律制度的創新。

關鍵詞：生態經濟；法律保障；創新

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)01－0035－04

世界經濟發展的歷史經驗教訓告訴我們，要實現經濟的可持續發展，必須發展生態經濟。所謂生態經濟是指在生態系統承載范圍內，運用生態經濟學原理和系統工程方法改變生產和消費方式，挖掘一切可以利用的資源潛力，發展一些經濟發達、生態高效的產業，建設體制合理、社會和諧的文化以及生態健康、景觀適宜的環境。生態經濟是實現經濟騰飛與環境保護、物質文明與精神文明、自然生態與人類生態的高度統一和可持續發展的經濟。而在我國的現實當中，要發展生態經濟還面臨諸多困境。首先，我國生態環境問題日趨嚴重。其次，我國生態安全法制建設存在諸多缺陷和不足。要解決這些問題，傳統的法律保障機制顯得捉襟見肘，因此，必須進行生態經濟發展的法律保障機制的創新。而生態經濟發展法律保障機制的創新首當其沖的是其理念的創新；其次是立法目的的創新；再次是法律制度的創新。

一、生態經濟發展法律保障機制的理念創新

“傳統的生態倫理觀念被認為是當代生態危機的思想根源”。因此要進行生態經濟發展法律保障機制的理念創新，首先就要破除傳統的生態倫理觀念。所謂傳統的生態倫理觀念，是指人類中心主義的生態倫理觀念。這種觀念認為，人類是生物圈的中心，具有內在價值，是唯一的倫理主體和道德代理人，其道德地位優越于其他物種，其他存在物都無內在價值。僅具有工具價值。所以人類是法律權利的唯一主體，而自然萬物和人類的生存環境只能服從人類的需要，是客體，必須服從人類的統治。縱觀人類的發展史，我們可以看出，人類已經為自己的這種狂妄自大付出了慘重的代價。痛定思痛，人類已經開始反思這種處理人與自然關系的方式。顯然以破壞生態環境為代價來獲得經濟的發展是行不通的。人們由此開始了對人類中心主義的批判。在批判中產生了新的生態倫理觀念——生態中心主義。生態中心主義倫理觀的出現意味著人與自然關系的重大調整，必然導致人類世界觀、價值觀和文化精神等方面的深刻變革，也必然意味著人類文明的新進步。

生態中心主義認為：人類只是自然界的一部分，人類的生活包含在生態系統之中，不僅要承認人是目的。還要承認其他物種也是目的。自然環境中存在的其他動植物及其他自然物都有其自身的權利，價值主體不只是人，還包括其他物種，其他物種也是價值主體，人類的倫理道德不應只相對于人類而言，而應該包括對自然環境的倫理道德。為此，必須承認并尊重自然和非人類生命物種的權利，實現人與自然的和平共處、共同發展。它體現了人類對生態環境依存性的高度重視，也是人類對以往漠視生態自然的深刻反思和理性回歸。在人類經歷了嚴重的生態危機之后，人類終于認識到自己不過是眾多物種中的一種，它在整個生態系統中有自己的位置，而且只有當它有助于這個生態系統時，才會有自己的價值。但人類并沒有什么特殊的價值，人類自命不凡地認為自己有特殊的價值已導致了人類利益和所有物種的利益賴以生存的生態秩序的嚴重破壞。人類為了自身的生存利益。不僅對自然界和人類以外的其他生命產生了危害，同樣。反過來又產生了威脅自身利益和生存的后果。

生態中心主義應該作為生態經濟發展的法律保障機制的新的理念。首先，生態中心主義強調人與自然的和諧。和諧社會是人與自然和諧的社會，也是人與自然和平共處、共同發展的社會。生態經濟正是建立在生態學理論基礎之上的一種經濟。作為這樣一種經濟的法律保障機制理應以生態中心主義作為其核心理念。其次，這也是生態經濟發展法律保障機制必須要堅持的理念。生態經濟發展的法律保障機制不是要限制經濟的發展，而是既要保障經濟的發展，又要保障生態環境不被破壞，要求經濟的發展程度要在生態環境可承受的范圍之內，不能破壞生態自身的循環。生態主義倫理觀念為生態經濟法律保障機制提供了先進科學的理論基礎。

二、立法目的的創新

所謂立法目的，是指立法者通過制定法律所要表現的，對一定社會關系實行法律調整的思想動機和意圖的出發點。保障生態經濟發展的法律機制中的立法必須檢討以往的目的是否適合生態經濟的發展。因為以往這方面的立法都是以環境法的形式表現出來的，所以我們可以從過去的環境法的立法目的對此進行探討。

首先我們來看看美國和日本有關環境立法目的的規定。美國1969年《國家環境政策法》規定：“本法的目的，宣誓為努力推進協調人類與環境之間的生產及其享受的國家環境政策，防止和消除對環境以及生物圈的損傷，增進人類的健康及其福利，使國民深切的理解重要的生態學體系和有關天然資源，以及設立環境問題會議”。同時，該法第一章“國家環境政策宣言”第101條(b)款規定，國家應當采取可實行的手段以達到這樣的目的：“(1)作為時代環境的受托者，履行時代所賦予的責任；(2)為所有美國國民的安全和健康，保障生產的并且是美學的、文化的舒適環境；(3)實施對環境的廣泛有效利用，避免出現環境退化、對健康和安全的威脅或者其他非期待和無意圖的結果；(4)保存重要的歷史、文化或者自然的國民遺產，盡可能的保持一個支持個人選擇多樣性和差異性的環境；(5)在允許提高生活標準和多數人享受舒適生活的同時，促使人口與資源利用之間的均衡；(6)提高可更新資源的質量。謀求對可更新資源的最大限度的循環利用。”在第101條(c)款規定：“聯邦會議認為，每個人都應當享有健康的環境。以及負有保全環境和提高環境品質的責任。日本1993年《環境基本法》第一條的立法目的規定：“本法的目的是就環境保全規定基本理念，并明確國家、地方公共團體、企業者及國民的責任，規定作為環境保全基本對策的事項，從而綜合且計劃地推進環境保全對策，以確保現在及將來國民健康、文化的生活，為人類福利做貢獻”。日本1967年制定，1970年修改的《公害對策基本法》中，對于目的的描述是“鑒于防止公害對確保國民健康和文明生活極為重要，為使企業者、國家和地方公共團體明確關于防止公害有關的基本對策，全面推進防止公害對策，以保護國民的健康、保全良好的生活環境”。

從上述美國和日本環境立法目的來看，美國的環境立法不但比日本早，而且也比較合目的性。其規定涵蓋了世代間的平衡、保護人類健康和環境、保護生態系統的多樣性、正確調整人、環境關系等幾個方面，體現該法的確具有一定的前瞻性。縱觀各國環境法，美國《環境政策法》的立法對后來世界各國的環境基本法樹立了一個基本立法模式。但是由于該法制定得比較早，同于時代所限，沒有從全球生態系統的角度出發進行生態保護。從日本環境立法目的的變化，不難看出日本立法者指導思想方面的進步和發展。從最早的“防治、消除環境污染和公害，以保護人類健康”到后來“確保現在及將來國民健康、文化的生活，為人類福利做貢獻”，的確體現了可持續發展的精神。

再看我國環境立法目的的規定。我國1979年《環境保護法(試行)》中，有關目的的規定是，“中華人民共和國環境保護法的任務，是保證在社會主義現代化建設中，合理地利用自然環境，防治環境污染和生態破壞，為人民造成清潔適宜的生活和勞動環境，保護人體健康，促進經濟發展。”到1989年新的《環境保護法》將第1條立法目的修改為：“為保護和改善生活環境與生態環境，防止污染和其他公害，保證人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”這一修改實際上只是在文字上做了壓縮，原來的目的并沒有改變。也就是說，中國環境保護立法目的是“保護人體健康，促進經濟發展”。1989年已經出現了全球性環境惡化問題。而在這種情況下，我國環境立法目的卻并未體現生態主義的特征，而仍然是人本主義的傳統觀念，或者說僅僅是一種淺層的環境主義，這不能不說是一種遺憾。

比較中外環境立法的目的，筆者認為，保障生態經濟發展的法律機制中的立法目的應是生態利益優先。人與自然的和諧是人與自然關系的和諧。人類要維持自身的生存和發展，必須保證人與自然的和諧相處。人類作為生態系統的一部分，應當尊重其他生命物種，自覺維護生態系統平衡，為此，必須摒棄以當代人眼前利益為中心的傳統思想，確立尊重生態自然的立法精神，從“經濟利益”優先到“生態利益”優先。“經濟利益”是一種眼前的利益，同時是一種純功利主義，從可持續發展的觀點來看，一時的發展不是真發展，犧牲環境利益的發展是不可持續的。只有尊重生態自然，由環境利益的代內公平向代際公平邁進，實現可持續發展，才是人類的必由之路。生態經濟正是一種可持續發展的經濟。因此，生態經濟發展的法律保障機制中立法目的理應是生態優先。

三、法律制度的創新

要保障與促進生態經濟的發展。必須進行法律制度的創新。法律制度的創新可以從以下幾個方面人手。

(一)環境保護法的生態化

從生態整體觀出發構建現行的環境保護法體系，是-一種全新的理論。生態整體觀是對機械世界觀的質疑與批判的過程中與后現代有機論和后現代整體論結合并受現代生態學啟發而逐步發展起來的。后現代有機論堅持認為，所有原初的個體都是有機體，一切事物都是主體，他們都有內在聯系。后現代整體論認為整體包含于每一部分之中，部分被展開為整體。后現代的整體有機論對“有機”、“整體”、“內在聯系”的強調要昭示人們的是：我們與世界是一個整體我們不僅包含在他人中。而且包含在自然中、生態系統中。事實上可以說，世界若不包含于我們之中，我們便不完整；同樣，我們若不包含于世界之中，世界也是不完整的。生態學一詞是德國生物學家E·海克爾1866年提出的。他在其著作中定義的生態學是：研究動物與有機及無機環境之間相互關系的科學，特別是動物與其他生物之間的全部關系。后來，在生態學中又增加了生態系統的觀點，把生物與環境的關系歸納為物質流動和能量交換。我國學者馬世俊將生態學定義為“生態學是研究生命系統和環境系統相互關系的科學。”在生態學看來，生物的不同層次，既是一個系統，也同樣是一個整體，可用系統整體觀進行相應的研究。正如美國學者麥茜特指出：“生態學的前提是自然界所有的東西聯系在一起的。它強調自然界相互作用過程是第一位的。所有部分都與其他部分及整體相互依賴相互作用。生態共同體的每一部分、每一小環境都與周圍生態系統處于動態聯系之中。處于任何一個特定的小環境的有機體，都影響和受影響于整個有生命和無生命環境組成的網。作為一個自然哲學，生態學扎根于有機論——認為宇宙是有機的整體，它的生長發展在于其內部的力量。它是結構和功能的統一整體。生態整體觀具有以下特點：首先，主張整體性。強調內在聯系。其次，強調人與自然的同一。第三，強調生態系統的整體利益為最高價值。

環境保護法的生態化從生態整體觀出發，要求環境法在環境倫理價值理念、環境法律市場機制、環境立法體系、環境法律意識等方面進行生態化轉型，旨在保護和改善環境、維護生態平衡和生態安全、合理開發和可持續利用自然資源，促進人與自然和諧相處，保障經濟、社會和生態可持續發展。

(二)管理理念的創新

生態經濟發展的法律保障機制要求在管理理念上進行創新。這種創新應當體現在樹立綜合生態系統管理的理念。目前對綜合生態系統管理，各國還沒有形成統一的概念和固定的實踐模式。它在不同場合又稱綜合生態系統管理方法、綜合生態系統管理理念。有時簡稱綜合生態管理、生態系統管理、生態系統方法。專家和學者對“綜合生態系統管理”這個概念一直存在著不同的理解。并曾進行過長期的爭論。有人認為綜合生態系統管理是指“對生態系統的管理”，也有人認為是指“基于生態系統的管理。有人認為綜合生態系統管理或生態系統管理是一種比較新的資源管理理念和方法。但也有人認為它是一個既古老又有新意的概念。

有些學者認為，生態系統管理的概念是不能實現的、虛幻的烏托邦；而另一些學者卻認為生態系統管理是一種具有實效的科學方法。有的學者認為綜合生態系統管理難以定義，可以確定它不是什么，而難以確定它是什么；大多數學者不希望以繁多的、措辭各異的定義來掩蓋生態系統管理的特征和核心，那就是生態系統管理的跨學科性和綜合性。不少國家的政府和環境資源管理部門則不理會學術上的爭論與分歧，而將其運用到對資源環境的實際管理之中

目前國際環境資源條約以及有關國際項目上的綜合生態系統管理，大都與《生物多樣性公約》等公約的相關規定有關。《生物多樣性公約》框架公約中的有關文件對綜合生態系統管理的概念及其內容作了明確規定。

從環境資源法學上進行概括，綜合生態系統管理是指管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法，它要求綜合對待生態系統的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制，來解決資源利用、生態保護和生態系統退化的問題，以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處。

(三)管理體制的創新

將綜合生態系統管理的理念和方式運用到生態經濟管理上來，就是要從全局出發，從生態環境的整體性上去綜合考慮各因素間的相互聯系，以系統學的觀點充分認識生態系統各子系統之間以及與外部環境要素之間的對立統一關系，綜合利用多種手段，將跨部門參與方式運用到管理的實踐中去，優化機構設置、完善相關立法、創新管理體制和運行機制、協調各方利益，積極探索生態經濟管理的新途徑和新模式，從而實現生態環境綜合效益最大化和社會經濟的可持續發展。

綜合生態管理的模式要求建立完善的權力制衡機制，這種權力制衡機制反映在生態管理機構設置上，就是體現決策、執行、監督的分離和相互制衡。為優化機構設置，可以打破現行的生態環境管理機構按行政區域的劃分設置的傳統，采取按生態區劃分的原則。為此，可以在科學地充分調查論證的基礎上，將我國劃成幾個大的生態區。比如按山脈、森林、水流域、草原等劃分。每個區域設立生態管理委員會、生態管理局和生態協調監督委員會。在此基礎上設立全國性的生態管理委員會、生態管理局和生態協調監督委員會。生態管理委員會是生態管理的決策機構，是生態管理的最高權力機構。它行使其管轄區內的最高決策職責。生態管理局是生態管理的執行機構，即生態管理委員會的具體辦事機構，直接對生態管理委員會負責。生態協調監督委員會是生態區域內的地區政府和有關部門之間的協調組織，同時又是生態管理機構中的監督組織。生態區的管理委員會成員實行會議制，其決議、決定必須經由全體成員的五分之四同意才能通過。生態局實行首長負責制。生態協調監督委員會也實行會議制。國家生態管理機構由各生態區管理機構各派一定數量的代表組成，實行多數決策制。各生態區生態管理機構并不隸屬與國家生態管理機構，它們之間只是指導與被指導的關系，國家生態管理機構只是指導和協調各生態區管理機構，各生態區管理機構僅對區域內的生態環境負責。生態區之間出現糾紛由全國生態協調監督委員會進行協調。如協調不成，則由其仲裁，其仲裁對相關各方均有拘束力。各生態區管理機構的經費由國家統一撥付，其人員亦不隸屬于生態區內的地方政府。這樣可以擺脫地方的干擾，一切從有利于本區域內的生態環境出發，公平、公正的進行生態管理。

在這種管理模式中管理委員會是議事決策層，管理局是管理執行層。協調監督委員會是協調監督層。管理委員會作為決策機構，其行使的是宏觀管理職能，立足于從中長期、從整體角度宏觀調配生態區域內的各種自然資源，主要負責從整體上對生態區進行科學管理、統籌規劃，并在各種政策、規劃等決策出臺后，監督有關各方組織實施。管理局與管理委員會之間是決策、執行關系，管理局對管理委員會負責，管理委員會作出的決策，管理局必須貫徹執行，管理委員會對管理局執行決策的情況行使自上而下的監督和指導；管理委員會和協調監督委員會之間是決策、監督關系。協調監督委員會有權通過合法渠道參與管理委員會對生態區的重大事項的決策過程進行自下而上的監督權力；管理局與協調監督委員會之間是執行、監督關系，協調監督委員會對管理局貫徹執行管理委員會作出的決策事項有權實施監督，并負責協調解決跨界生態環境糾紛。該模式充分體現了“決策、執行、監督”相分離的主導思想，其特點是功能性職權的一體化、管理體制分權制衡化、管理手段多樣化、民主化、科學化。這種管理體制符合綜合生態系統管理的要求，有利于對生態區內各種自然資源要素、經濟要素和社會要素的統一管理，實現生態區內人與自然、社會的可持續發展。

(四)建立生態恢復制度

所謂生態恢復是指對生態系統停止人為干擾、以減輕負荷壓力，依靠生態系統的自我調節能力與自組織能力使其向有序的方向進行演化，或者利用生態系統的這種自我恢復能力，輔以人工措施，是遭到破壞的生態系統逐步恢復或使生態系統向良性循環方向發展：主要指致力于那些在自然突變和人類活動影響下受到破壞的自然生態系統的恢復與重建。

我國的生態環境目前已經受到嚴重破壞。土壤退化、水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、土地石漠化、臭氧層破壞，森林面積減少、生物多樣性減少、水資源污染、海洋污染等等，如果任其發展下去，后果將不堪設想。因此我們亟待建立生態恢復制度，以挽救自然，挽救生態，挽救環境。

生態恢復制度應當堅持環境優先、宏觀調控、可持續發展、政府主導、公眾參與、因地制宜、污染者修復、受益者補償等原則。

生態經濟發展法律保障機制的創新是一個龐大的系統工程。本文上面所說的幾個問題只是該工程極小的一部分。盡管如此，筆者還是希望以此拋磚引玉以促進該方面的研究，為生態經濟的發展盡一份綿薄之力。

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責任編輯 王友海