武漢市困難群體就業問題探析

摘要：改革開放以來，“就業”始終是黨和政府關注的重點問題。實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業政策。有就業能力的“下崗”人員的就業問題已基本得到解決，沉淀下來的未就業人員成為就業中的困難群體。本文以武漢市為例，將下崗失業狀況分為三階段，認為就業政策投入邊際效用遞減、職業生涯延續與社會發展斷層以及政策依賴是當前城鎮就業治理的癥結所在，并提出破解困難群體就業難題的建議。

關鍵詞：困難群體；城鎮就業；路徑

中圖分類號：C913.2(263) 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)01-0152-03

十七大報告中第八點第二條明確指出：“就業是民生之本”；“實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業”，充分體現政府對就業問題的高度重視。武漢作為中國老工業基地，隨著國有企業改革不斷深化，“下崗”職工大批涌現。十多年來，經過政府和社會各界的努力，有就業能力的下崗失業人員的就業問題已基本得到解決。但是，“剩下”的未就業人員就成為了城鎮就業中的“硬骨頭”，并淪為城市中的困難群體。因此。有必要分析探討當前就業促進政策對該群體的作用，以及如何妥善解決困難群體的就業問題。

一、城鎮就業中困難群體的形成

1985年10月。中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議做出《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確提出“加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐”。自此，國有企業改革拉開帷幕，隨著經濟和企業改革的深入，我國開始出現待業、下崗和失業等現象。在企業深化改革的同時，各項保險制度開始建立。在對改革開放后城鎮失業人員失業內涵與形式研究時發現。失業保險制度作為一項重要的反失業治理措施始終貫穿其中。

按失業保障制度的完善程度，武漢市下崗失業人員的就業狀況大致分為三大階段：待業保險制度初創階段(1986-1997年)、待業保險發展與國有企業下崗再就業中心運行階段(1997-2005年)和失業保險建立并完善階段(2006-今)。

第一階段(1986年－1997年)，1986年，根據國務院《國營企業職工待業保險暫行規定》，武漢市制定了《武漢市國營企業職工待業保險實施辦法》，將國營企業全體職工納入參保范圍，并按企業標準工資總額的1％繳納失業保險管理費。1993年，根據國務院制訂的《國有企業職工待業保險規定》，享受待遇的范圍由1986年規定的四類國營企業職工擴大為九類國有企業職工。該時期沒有“下崗”或失業的概念，待業人員較少，未形成普遍的社會問題。針對待業人員的就業扶持政策較少，失去工作或無業的城鎮居民基本靠自己的能力及社會關系實現就業。

第二階段(1997年-2005年)，隨著國有企業改革深化，國企和集體企業職工大幅精簡，待業人員激增，產生了具有時代特征的“下崗”概念，成為社會關注的焦點。在此背景下，1997年6月，武漢市第一個再就業服務中心——武漢紡織再就業服務中心成立。其后，武漢市先后建立再就業服務中心1426個。在這里，下崗職工可以領取1年至3年生活補貼，報銷看病的門診費。中心還為下崗者代繳養老保險費，提供免費培訓和就業中介服務。1998年起，武漢市就業體系不斷完善，陸續構筑起醫療保險、失業保險、低保等社會保障網絡，下崗人員的就業觀念也不斷變化，許多下崗人員毅然走上自主擇業和創業的道路。2005年底。全市的下崗職工基本生活保障制度將向失業保險并軌，其再就業將完全走向市場化軌道。再就業服務中心的功能逐步弱化并最終退出了歷史舞臺。

第三階段，(2006-今)各項社會保障制度陸續完善，武漢市城鎮失業保險覆蓋面不斷擴大，失業保險基金總量也伴之擴容。截至2009年底，失業保險參保人數1 18.07萬人，比2006年的91.2萬人參保增加了29.46％。與此同時，隨著國有企業改革進一步深化。大部分國企經過關停并轉后，下崗失業人員數量的增幅減緩，存量呈現穩定狀況，但絕對數量仍舊比較大。

資料顯示，武漢市的就業工作存在一個先上升后下降的過程。如表1所示，登記失業人數2004年至2007年間基本維持在11.1萬人之間，僅2005年突破了11.2萬。與此同時，下崗失業再就業人數由2004年的7.6萬人，到2006年達到8.3萬，但到了2007年下降到6.4萬人。職業介紹機構數2004年共有110個，到2006年上升為164個，但到了2007年出現明顯下降。僅為119個。勞動力市場供崗也相應出現了一個先升后降的過程。然而，帶給下崗失業人員直接實惠的再就業優惠證的數量確是逐年攀升的。由2004年104507本，上升至2007年的280032本，增長了250％。從以上幾組數據中，我們可以分析到，其一，就業工作開展難度增大，容易就業或不需要就業援助的下崗失業人員已經得到解決，剩下來的都是較為困難的人員，工作開展不容易。其二，下崗失業人員中沉淀下來的就業困難群體對于政策的需求旺盛。

二、困難群體就業難的成因

困難群體實質是“就業困難群體”，可以界定為在改革中喪失就業權并由于缺乏新的就業機會，長期處于失業和不充分就業狀態，憑借自身力量難以實現就業，需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。該群體就業困境的形成源于以下三方面。

(一)困難群體人力資本積累不足

20世紀50年代，美國經濟學家舒爾茨和貝克爾率先提出：人們花費在教育、健康、職業訓練、移民等方面的投入都是一種有意識的投資行為，這些投資最終形成人力資本，人力資本作為一種人格化的知識和技能，能使擁有者在勞動力市場得到更多的回報。美國社會學家布勞和鄧肯在1967年出版的《美國職業結構》一書中分析了先賦力量(父親教育與職業)和自致力量(自身教育程度、職業生涯起點)對個人職業地位獲得的不同影響，指出在現代工業社會中，個人教育水平等自致力量是影響個人職業地位獲得的主要因素。此后，教育水平等人力資本因素對個人職業地位獲得的重要作用進一步為大量的理論和實證研究證明。

困難群體是歷年就業行為中沉淀下來的就業困難群體，與其他勞動者相比較，年齡偏大、文化程度偏低，身體素質較差，人力資本存量不足。弱勢群體人力資本積累不足不僅表現為存量不足，還表現為隨著失業時間的延長。人力資本的不斷折舊，以及由于市場需求的變化，舊的人力資本因不適應新興市場需要而逐漸“貶值”。其直接后果是困難群體就業機會的減少直至喪失。

(二)困難群體社會資本匱乏

1980年，法國社會學家布爾迪厄(P-Bourdieu)iE式提出社會資本的概念，并將其界定為一種通過對“體制化關系網絡”的占有而獲取的實際的或潛在的資源的集合體。社會學家科爾曼(James S.Colman)則認為：所謂社會資本就是個人擁有的，表現為社會結構資源的資本財產，它們由構成社會結構的要素組成，主要存在于人際關系的結構之中，并為結構內部的個人行動提供便利，其主要表現形式有義務和期望、信息網絡、規范和社會組織等。歐美學者們進行的一系列實證研究表明，即使在市場經濟發展較為成熟的歐美國家，社會資本網絡也對個人職業地位的獲得起著極重要的作用，其影響甚至會超過教育等其他結構性因素。(Granovetter，1973、1974；Lim，EnselVaughn，1981；MarsdenHurlbert，1988；Wegner，1991)。

社會資本對困難群體的就業起著非常重要的作用。但是困難群體社會資本的匱乏決定了他們社會關系網絡質量不高，也沒有能力重新營造高質量的社會網絡。社會網絡成員多集中于親戚、朋友的狹小圈子中，這些人的社會地位和擁有的社會資源與弱勢群體基本相同，不利于他們獲得更多的信息和資源，也就無法幫助他們重新獲得就業崗位。甚至出現“窮幫窮，越幫越窮”現象。

(三)現行就業政策對促進困難群體就業存在局限性

1 就業政策投入的邊際效用遞減。政府十分重視就業問題，出臺了若干鼓勵就業的政策，主要有職業介紹、職業培訓、公益性崗位、社保補貼及小額擔保貸款等。這些政策在下崗失業矛盾凸顯期中，發揮了重要的作用，大部分失業人員實現了不同形式的就業。但是，以低素質、低技能為特征的困難群體即便是在優惠政策下暫時獲得崗位，這些崗位多屬于最低層勞動力市場，就業風險大，穩定性差，許多人長期處于失業和就業不充分狀態，就業政策對困難群體就業促進的邊際效用呈遞減趨勢。

2 配套政策不完善。城鎮失業以體制轉軌、社會轉型、產業結構調整為背景，涉及到企業用工制度、社會保障制度等多項制度的改革，就業的實現需要財政政策、金融政策、產業政策等相關政策的共同支持。現行政策以就業論就業多，相關的配套政策和制度或是缺位，或是實施不足，不利于就業政策的推進。

3 困難群體對政策依賴性強。困難群體依靠自己的力量無法改變目前的失業狀況，政府的幫助和支持是改善、改變他們的狀況的主要力量，這也在一定程度上造成他們對于就業政策的依賴性強，缺乏自身實現就業的能力。

三、破解困難群體就業難題的路徑分析

(一)建立公益性崗位激勵約束機制

根據《關于開展下崗失業人員再就業統計的通知》(勞社廳發[2003]4號)對公益性崗位的界定：“主要由政府出資扶持或社會籌集資金開發的，符合公共利益的管理和服務類崗位”。從就業援助的歷史看，公益性崗位在下崗“洪峰”的階段發揮了立竿見影的作用，是最有效最直接的實現就業的方式。然而，新時期下這類促進就業的方法的吸引力大打折扣。因為公益性崗位的工作內容多半為簡單重復勞動，待遇不高，缺乏工作動力，難以提起失業者興趣。這使得公益性崗位成為“雞肋”。

就業困難者也是“理性人”。他們會將勞動付出與勞動報酬相權衡，同時還會參雜很多個人或家庭因素(如離家的距離，工作的穩定性，勞動強度、是否時間自由、體面，能否回家照顧孩子或老人等)，使得在是否接受公益性崗位方面表現的格外苛刻。現實生活中。很多無穩定收入來源的就業困難者寧肯在家節衣縮食，靠親友接濟，或擠低保名額，也不愿走出家門從事工作。公益性崗位在未來的就業治理中仍是一條行之有效的策略。提高公益性崗位的吸引力，有必要建立公益性崗位激勵機制。即公益性崗位的待遇有必要一定程度的提高，并隨經濟發展水平調整其待遇。

此外，公益性崗位的特征也要求建立相應的激勵約束機制。這些崗位的具體工作內容不盡相同，但是都具有公益性質，由政府出資購崗。因此，公益性崗位從某種程度上來看具有典型的公共品特征。但凡某種商品或服務被界定為公共品或準公共品后，其管理和使用效率都將是一個管理學上的挑戰。公共品的使用難免會出現搭便車和濫用現象的出現。因此。公益性崗位不僅要對其進行激勵，還應符合市場經濟的原則對其進行考核和約束。

(二)加大就業優惠政策的創新力度

在不同的歷史時期，針對不同的群體，需要有相適應的政策。有些促進就業的政策有待于創新或調整，如“困難群體可享受職業介紹補貼150元從，參加職業技能培訓達到初級職業技能水平，半年內實現就業的按每人400-800元的標準給予職業培訓補貼。對培訓結業后，半年內推薦就業未成功的，只按補貼標準的60％給予補貼”。這些政策對于具有一定就業能力的求職者或許會有幫助。但對于久久不能就業或就業困難者的作用并不明顯。隨著經濟結構調整進一步深化，對于城市中“剩下”的就業困難群體。政策創新是一項必不可少的。武漢作為兩型社會的試點城市，具有先行先試的政策優勢。因此，應充分利用這種優勢來為就業困難群體謀求最大的就業機會創造條件。政策創新除了在內容上有所作為外，還應將各有關職能部門更緊密的聯合起來形成合力，為就業困難群體提供就業機會，培育其就業和積極尋找工作的熱情。

(三)以創業促進就業，提高創業的支持力度

創業是整合創業者直接或間接擁有資源，激發創業者全部潛能的一種就業選擇。目前，我市主要采用小額擔保貸款、創業培訓補貼、創業補貼，以及組織創業趕集會等活動來扶持創業活動，在很大程度上新增了就業崗位。因此，在改善就業整體環境上，有必要加大資金和政策扶持上的力度，重點向自雇型就業和創業實現就業上傾斜。這是符合全民創業、創建創業城市要求的。同時，以鮮明的態度給予創業的支持，一定程度上可以營造良好的社會風氣，鼓勵失業者、待業者積極尋找出路，實現就業。

(四)強化社區就業陣地建設

社區以居住在一定范圍內的人群為依托的，具有鮮活的生命力和自我調節能力，是當今社會各項活動不可或缺的組織形式。社區所能提供的服務內容涵蓋廣泛，集社區居民的衣、食、住、行、樂等多方面。首先，從創造就業崗位的角度看，這些服務內容具有一定市場需求，與社區居民生活緊密相關的內容，是社區消化就業困難群體的突破口和重要載體。其次，社區組織信息傳遞不同于政府機構或企業的線性傳播的方式，而是類似于網格化的傳遞方式。多半通過口口相傳，或者眼見為實的方式交流著社區內的信息。比如：誰家有就業困難人員，誰家有人失業了等，這些員工極不易收集的信息成為社區里的公共信息。因此。政府有必要加強社區陣地建設，將就業信息的采集與就業需求的采集延伸到基層社區。對于就業困難群體的實際情況，想方設法做到第一時間了解、第一時間應對及進一步的跟蹤服務。