論邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)創(chuàng)新

摘要：我國是一個(gè)多民族國家，少數(shù)民族大多分布在祖國的邊疆地區(qū)，邊疆安全與國家安全密切相關(guān)，邊疆安，則國家安。邊疆地區(qū)對國家安全來說具有重要的軍事和國防價(jià)值。要維護(hù)祖國統(tǒng)一、維護(hù)國家領(lǐng)土和主權(quán)的完整，首當(dāng)其沖的是要維護(hù)邊境地區(qū)的穩(wěn)定和安全。邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)是邊疆地區(qū)民族團(tuán)結(jié)、政治穩(wěn)定、國家安全的基石，在維護(hù)國家統(tǒng)一、領(lǐng)土和主權(quán)完整以及國家安全方面具有舉足輕重的作用。在新安全觀指導(dǎo)下，科學(xué)定位邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織建設(shè)在邊疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、繁榮、國家安全中的目標(biāo)，探索加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織的有效途徑具有重要意義。

關(guān)鍵詞：邊疆民族地區(qū)；非傳統(tǒng)安全；農(nóng)村基層政權(quán)組織；目標(biāo)定位

中圖分類號：D633.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)01－0098－05

一、邊疆安全是國家安全的重要組成部分。邊疆基層政權(quán)建設(shè)構(gòu)成邊疆穩(wěn)定的基石

邊疆安全與國家安全密切相關(guān)，邊疆安，則國家安。邊疆地區(qū)對國家安全來說具有重要的軍事和國防價(jià)值。要維護(hù)祖國統(tǒng)一、維護(hù)國家領(lǐng)土和主權(quán)的完整，首當(dāng)其沖的是要維護(hù)邊境地區(qū)的穩(wěn)定和安全。從歷史上看，來自外敵入侵的戰(zhàn)禍大多起于邊陲，往往是邊境出現(xiàn)問題，外敵才乘虛而入。而我國是多民族國家，共有56個(gè)民族。少數(shù)民族有人口一億多，占全國總?cè)丝诘?％以上。我國與15個(gè)國家接壤。有22萬公里陸地邊界線，有19萬公里在少數(shù)民族地區(qū)，全國123個(gè)邊境縣幾乎都在少數(shù)民族地區(qū)。有34個(gè)民族與境外同一民族跨界而居。因此民族地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展直接關(guān)系到邊境的安全，進(jìn)而影響國家整體的安全。新疆、西藏、內(nèi)蒙、云南和廣西等邊境地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展對于我國安全戰(zhàn)略十分重要。在國家安全因素中，除軍事實(shí)力外，還應(yīng)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和民族凝聚力等構(gòu)成因素，邊境民族地區(qū)基層政權(quán)組織的建設(shè)不僅直接關(guān)系到民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的穩(wěn)定。而且對于國家安全、綜合國力的增強(qiáng)等都有著廣泛而深刻的影響。因此可以說，只有有了堅(jiān)強(qiáng)穩(wěn)固的基層政權(quán)組織，才會有民族地區(qū)的發(fā)展，才會有綜合國力的強(qiáng)大；只有綜合國力強(qiáng)大了。才會有真正意義上的邊境安全，才會有整個(gè)國家的安全。我國現(xiàn)代化基本上是政府引導(dǎo)型現(xiàn)代化，而作為政府引導(dǎo)型現(xiàn)代化的邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)穩(wěn)固的基層政權(quán)組織來保證和引導(dǎo)，從而為邊境地區(qū)的穩(wěn)定和安全奠定堅(jiān)實(shí)的政治與組織基礎(chǔ)。所以邊境地區(qū)的基層政權(quán)組織建設(shè)是邊境地區(qū)國家安全、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)鍵。

二、新形勢下，邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織建設(shè)面臨的非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)安全是指涉及主權(quán)國家外來政治干涉、軍事入侵、戰(zhàn)爭威脅以及民族獨(dú)立、領(lǐng)土完整等方面的政治、軍事安全。傳統(tǒng)安全的主體是國家，手段上強(qiáng)調(diào)國家政治、軍事等硬實(shí)力的對比。這種靠軍事、政治、外交維系的安全在冷戰(zhàn)及冷戰(zhàn)之前非常有效。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著世界民族主義的興起，局部地區(qū)民族沖突、宗教糾紛逐漸增多；隨著全球化進(jìn)程的加快，人類交往的日益加快和加深，文化差異、文明沖突日益凸顯；隨著人類工業(yè)化、信息化的推進(jìn)。世界貧富差距不斷拉大，各種因素的交互作用導(dǎo)致全球范圍的生態(tài)環(huán)境惡化、傳染病蔓延、恐怖主義、能源危機(jī)、金融危機(jī)、跨國犯罪、局部沖突日益增多，人類面臨的非軍事威脅不斷上升。在國家安全領(lǐng)域，新的安全理論和模式逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。非傳統(tǒng)安全不僅強(qiáng)調(diào)客觀上不存在外來威脅，而且更加注重主觀上不存在恐懼，更加注重主體間對安全普遍認(rèn)同。因此，非傳統(tǒng)安全強(qiáng)調(diào)和重視的是以人為核心，以國家認(rèn)同為基礎(chǔ)的，以個(gè)人“安全認(rèn)知”和社會“安全認(rèn)同”為前提的，以非軍事對抗為特征的人類生存場域的一種安全和和諧狀態(tài)。非傳統(tǒng)安全的理想狀態(tài)強(qiáng)調(diào)的安全的多樣性和安全行為主體的非國家性，重視以人的文化傳統(tǒng)、心理特征、價(jià)值觀、國家認(rèn)同，追求的目標(biāo)是人類共同體的“狀態(tài)共有”，使“整個(gè)地球成為多樣性文化和而不同的村落，使人類家園處于和諧有序、富裕共享的安全狀態(tài)之中。”因此，黨的十六大提出的“徹底擯棄冷戰(zhàn)思維，建立適應(yīng)時(shí)代要求的互信、互利、平等、合作的新安全觀。”是順應(yīng)時(shí)代大勢，符合國情的安全新思維。

我國邊疆民族地區(qū)情況復(fù)雜多樣，加之非傳統(tǒng)安全因素本身的復(fù)雜與多樣，使邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)面臨的非傳統(tǒng)安全因素的挑戰(zhàn)也十分復(fù)雜和多樣。按照非傳統(tǒng)安全問題的現(xiàn)狀及其影響程度，可以劃分為五類：政治安全問題、社會安全問題、經(jīng)濟(jì)安全問題、環(huán)境安全問題、國家認(rèn)同問題。

1 政治安全日趨復(fù)雜

國家政治安全是指國家主權(quán)、領(lǐng)土、政權(quán)、政治制度、意識形態(tài)等方面免受侵襲、干擾、威脅和危害的狀態(tài)。這種狀態(tài)表現(xiàn)兩種情況：對外保持國家的主權(quán)獨(dú)立、領(lǐng)土完整：對內(nèi)保持人民民主專政政權(quán)與社會主義制度的穩(wěn)固、馬克思主義主流意識形態(tài)占據(jù)主導(dǎo)地位以及社會穩(wěn)定。主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整是國家生存和發(fā)展的前提和保障。邊疆民族地區(qū)處于國家主權(quán)與領(lǐng)土完整的前沿地帶，特殊的地理位置決定了邊疆民族地區(qū)政權(quán)組織在國家安全體系中的特殊地位。政權(quán)穩(wěn)固與政治制度牢固是國家安全的根本保證和決定性因素。邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織是國家政權(quán)穩(wěn)固的基石：在民族地區(qū)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義制度是民族地區(qū)政治安全的核心與根本。意識形態(tài)是維系國家和民族的靈魂。邊疆民族地區(qū)意識形態(tài)的安全表現(xiàn)為馬克思主義始終居于意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，用中國特色社會主義理論武裝各族人民，為邊疆地區(qū)人民民主專政政權(quán)和社會主義制度提供合法性和合理性的理論基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。社會穩(wěn)定是政治安全的社會基礎(chǔ)。邊疆民族地區(qū)社會的和諧、有序、穩(wěn)定表現(xiàn)為黨和政府贏得各族人民群眾的廣泛認(rèn)同、支持和擁護(hù)。政治安全是其它各種安全的前提，在此基礎(chǔ)上。才能有效地謀求和維護(hù)社會安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全及其它領(lǐng)域的安全。在邊疆民族地區(qū)。國家政治安全的核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效性、權(quán)威性和執(zhí)政地位的穩(wěn)固性。

2 社會安全問題不斷增多和擴(kuò)大

目前，對我國邊疆民族政治建設(shè)構(gòu)成重大挑戰(zhàn)的最緊迫非傳統(tǒng)安全問題，主要是社會安全問題。主要表現(xiàn)為非國家行為體對邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定的破壞和威脅(如“三股勢力”的滲透問題)，有組織的跨國犯罪(如跨國毒品犯罪、非法移民等)、恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義不僅是影響邊疆安全也是對整個(gè)國家安全構(gòu)成威脅的首要安全問題。“三股勢力”已構(gòu)成我國邊疆民族地區(qū)最緊迫的傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織作用的問題。就“三股勢力”而言，其關(guān)鍵和核心是民族分裂勢力。首先，民族分離主義是民族國家的大敵。所謂民族分裂。指的是“多民族國家內(nèi)的非主體民族將現(xiàn)有的國家管轄權(quán)排除在己方民族成員所居住區(qū)域之外的社會政治活動。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上正在謀求分離或有分離傾向的民族達(dá)兩千多個(gè)，幾乎涉及現(xiàn)有國際社會的所有成員。所以民族分離主義是當(dāng)今人類面臨的大敵。對作為多民族國家的我國而言，民族分離主義更是國家和民族的大敵。其次，民族分裂勢力往往通過制造各種各樣的暴力恐怖活動來震懾社會，藉此迫使中央政府來打擊與圍剿自己，強(qiáng)化自己與主流民族或中央政府的界限。達(dá)到加強(qiáng)自己組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和凝聚力。另一方面通過暴力行為擴(kuò)大自己影響，并以此來取得國外同族的支持，以此來要挾政府做出某些原則性的退讓或妥協(xié)。正如。卡爾·多伊奇給恐怖主義下的定義那樣：“恐怖主義是個(gè)人或集團(tuán)使用暴力或威脅以改變某些政治進(jìn)程的結(jié)局的策略”。所以。民族分裂勢力往往是恐怖主義的根源。其實(shí)，民族分離主義往往是宗教極端勢力產(chǎn)生的根源。宗教本身與民族就有密切關(guān)系，它是形成民族共同心理的一個(gè)重要因素，而民族分離主義往往利用民族宗教和信仰，一方面利用宗教組織使其分裂的組織化，另一方面利用宗教信仰來聚合成員。增強(qiáng)其感召力，在這一過程中，分裂主義者通常把宗教教義或宗教形式的某一方面達(dá)到極端化，從而來實(shí)現(xiàn)其分離的目的。所以，民族分離主義往往又是宗教極端勢力的策源地。由于三股勢力的危害具有政治組織性、暴力恐怖性、宗教性及危害性極大等特點(diǎn)，所以，我們認(rèn)為三股勢力問題，是我國邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織建設(shè)的頭號大敵。實(shí)踐證明，凡是三股勢力活動猖獗的地方，也恰恰是基層政權(quán)組織薄弱的地方。“凡是這些地方，民族分裂主義勢力就乘虛而入，長期落腳，成了民族分裂活動和非法宗教活動的‘土圍子’”。

跨境民族問題。跨境民族問題在當(dāng)代不僅僅表現(xiàn)為跨境移民問題，在市場經(jīng)濟(jì)條件下迅速表現(xiàn)為跨境資源(如水資源、地下礦產(chǎn)資源等)、跨境犯罪(如毒品走私、軍火走私)，還表現(xiàn)為意識形態(tài)問題、文化輸出問題、環(huán)境惡化問題等。康德在《永久和平論》中的那種超越民族國家范圍的社會契約達(dá)到世界永久和平的理想只能是理想。就跨境移民而言，斯蒂芬·長索斯和馬克·米勤在考察了最近的全球移民的趨勢后認(rèn)為，跨越國界的移民數(shù)量將比以往任何時(shí)候都多，呈加速、多樣化、全球化和女性化發(fā)展的態(tài)勢。我國邊境地區(qū)民族跨國移民也出現(xiàn)了新的趨勢和新的問題。與過去人們向邊遠(yuǎn)地區(qū)移民不同，現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)向向各種中心地帶移居；與過去弱勢群體移民不同，如今是精英群體、財(cái)富群體和弱勢群體的共同移民；與過去為生計(jì)移民不同。現(xiàn)如今往往與“三股勢力”密切相關(guān)，與跨國犯罪密切相關(guān)。“移民活躍的地區(qū)，正是近年極端勢力活動比較活躍的地區(qū)。”

3 經(jīng)濟(jì)安全保證相對脆弱

廣義的經(jīng)濟(jì)安全包括邊疆地區(qū)的金融安全、貿(mào)易安全、市場安全、財(cái)政安全等。這些安全因素也不同程度地影響著邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)的運(yùn)行和運(yùn)作，如：取消農(nóng)業(yè)稅后，村級集體經(jīng)濟(jì)窘迫，致使一些涉及修橋、修渠、救濟(jì)貧困農(nóng)戶，提高貧困戶、五保戶待遇等方面的利民之事。就很難付諸實(shí)施。村級組織的經(jīng)濟(jì)狀況不僅使基層干部工作舉步維艱，也使農(nóng)民群眾對基層組織的滿意程度大大降低。信任度也日趨下降。但就邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織建設(shè)所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本態(tài)勢來看：發(fā)展相對滯后與人民生活水平較低，使基層政權(quán)面臨引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力。改革開放后，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但由于自然的、歷史的和社會的各種原因，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比仍然比較落后。以新疆為例，2006年，新疆地區(qū)的GDP為3045.26億元，人均GDP為14855元：而東部地區(qū)人均GDP為31805元，是新疆的2.44倍；經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，直接導(dǎo)致這些地區(qū)人民生活水平相對較低。以消費(fèi)水平為例，2006年新疆居民消費(fèi)水平為4208元，農(nóng)村居民消費(fèi)水平僅為2000元。全國居民消費(fèi)水平為6111元，農(nóng)村居民為2848元，新疆居民平均消費(fèi)水平僅為全國的69.27％。從經(jīng)濟(jì)活動方式看，民族地區(qū)市場發(fā)育程度較低，商品經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一；出售原料多，加工出售成品少，產(chǎn)品缺乏競爭力等。這些狀況使得邊疆民族地區(qū)在市場經(jīng)濟(jì)競爭中處于不利地位。給基層政權(quán)組織引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大壓力和挑戰(zhàn)。

4 環(huán)境生態(tài)安全越來越緊迫

地理區(qū)位環(huán)境是行政賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)條件，也是行政的活動空間。我國邊疆民族地區(qū)的基本特點(diǎn)是地域面積廣大，土地貧瘠，自然條件惡劣。從民族地區(qū)人口的集中趨勢看，56.7％的民族鄉(xiāng)、村主要集中在青藏高原、云貴高原和黃土高原三大高原地區(qū)。山地高原的特點(diǎn)是：海拔高、氣溫低、生長期短、可耕土地少、交通困難、生態(tài)十分脆弱。近年來，由于過度開發(fā)和利用，邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，已經(jīng)直接影響到邊疆民眾生產(chǎn)生活安全。有的地方嚴(yán)重缺水、有的地方沙化和荒漠化嚴(yán)重。以新疆為例。北疆的草場退化，森林大面積減少。由于環(huán)境、人口的變化，使得資源開發(fā)與配置也成為邊疆民族地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題的棘手問題。由于環(huán)境生態(tài)安全的問題。從兩個(gè)方面加大了行政治理的壓力：其一，豐富的自然資源難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢；其二，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)極度脆弱，加大了國家保護(hù)生態(tài)環(huán)境的壓力，也加大了國家對民族地區(qū)在公共產(chǎn)品投入方面的壓力。

5 不斷高漲的族群意識淡化了國家認(rèn)同

新中國成立后社會主義制度的建立。極大地解放了邊疆民族地區(qū)的生產(chǎn)力，極大地增強(qiáng)了邊疆少數(shù)民族的國家認(rèn)同感，這一時(shí)期少數(shù)民族的國家認(rèn)同感遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民族認(rèn)同感。冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界范圍內(nèi)的民族主義的興起。邊疆少數(shù)民族地區(qū)由于特殊的地理位置和歷史等原因。經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展相對滯后。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化。市場體系的逐步建立，邊疆地區(qū)由于歷史、地理自然因素的制約使他們在市場競爭中處于劣勢地位。優(yōu)越的環(huán)境資源、地礦資源不能轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢，邊疆地區(qū)與中東部的經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大。即使是同在邊疆地區(qū)，由于部分邊疆地區(qū)人口密度小、交通不便等因素，導(dǎo)致其市場規(guī)模小、消費(fèi)能力低富裕起來的人數(shù)只能是極少數(shù)，身邊的貧富差距也在不斷拉大。這些因素深刻地影響著少數(shù)民族新生代的心理，再加上政治意識淡化、教育滯后、不良外來信息干擾等因素的共同作用，在新一代邊疆人中，有一部分人的民族意識、宗教意識逐漸增強(qiáng)，政治意識、國家認(rèn)同意識逐漸淡化。國家認(rèn)同意識的淡化極不利于邊疆民族地區(qū)未來的發(fā)展。社會的穩(wěn)定和國家的安全。

三、國家安全視域下邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織建設(shè)的目標(biāo)選擇

政治發(fā)展的目標(biāo)是包含政治價(jià)值在內(nèi)的綜合體。我國是一個(gè)多民族國家，民族地區(qū)由于特殊的地緣原因，處于國家安全的前沿陣地的重要地位。所以在邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)選擇上，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)國家價(jià)值以及政治價(jià)值、民族價(jià)值。新形勢下我國邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織建設(shè)的總體定位應(yīng)該是高成本、強(qiáng)治理。所謂高成本，是指邊疆地區(qū)地域廣大，自然條件惡劣，人口密度小，所以加強(qiáng)民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)，自然會提高國家的成本。所謂強(qiáng)治理，是指突出政治價(jià)值、民族價(jià)值、突出政權(quán)組織在邊疆政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的主導(dǎo)作用和引領(lǐng)作用，提供強(qiáng)而有力的公共政策和公共產(chǎn)品，引領(lǐng)邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。據(jù)此，我們認(rèn)為，國家安全、邊疆地區(qū)政治社會穩(wěn)定是其首要目標(biāo)；民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、文化繁榮是其次級目標(biāo)。

1 應(yīng)以維護(hù)國家主權(quán)統(tǒng)一，國家領(lǐng)土完整、國家行政機(jī)關(guān)的有效權(quán)威、政治派別對國家權(quán)威的服從、民眾對國家的認(rèn)同與忠誠、國家核心政治價(jià)值的確立與認(rèn)同作為基層政權(quán)建設(shè)的基本目標(biāo)

維護(hù)國家的主權(quán)統(tǒng)一。在邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一是處理好民族自決權(quán)與國家主權(quán)的關(guān)系。多民族國家在維護(hù)國家主權(quán)時(shí)，必然會遭到民族分裂主義者或分裂勢力的挑戰(zhàn)，對此，基層政權(quán)必須切實(shí)貫徹國家民族政策，消解民族矛盾，嚴(yán)厲打擊民族分裂勢力，宗教極端勢力和恐怖主義，解決主權(quán)和人權(quán)的沖突，實(shí)現(xiàn)國家主權(quán)的統(tǒng)一。

維護(hù)國家的領(lǐng)土完整。領(lǐng)土完整是國家獨(dú)立的重要標(biāo)志，國家主權(quán)、國家安全的重要組成部分，維護(hù)國家領(lǐng)土完整是國家的地緣安全，邊疆基層政權(quán)應(yīng)認(rèn)真貫徹國家“強(qiáng)邊富民”政策，戍邊守土，保證國家的領(lǐng)土安全。

強(qiáng)化國家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)威。邊疆民族政權(quán)機(jī)關(guān)和組織是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，增強(qiáng)各民族對國家政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)威的認(rèn)同實(shí)質(zhì)是構(gòu)建良性互動的民族關(guān)系，合理配置權(quán)力和權(quán)利，使各民族始終處于相互協(xié)調(diào)、相互配合的狀態(tài)，在各民族共生共長的和諧狀態(tài)中實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的高度統(tǒng)一和完整。國家意志在邊疆民族地區(qū)是通過基層政權(quán)組織來貫徹和實(shí)現(xiàn)的，因此，基層政權(quán)的合法程序、權(quán)威的有效程度是關(guān)系這一地區(qū)政治穩(wěn)定的帶有根本性，全局性的大事。基層政權(quán)通過充分尊重少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利，使少數(shù)民族積極參與到國家和社會的建設(shè)中，以此實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一和完整，維護(hù)政權(quán)機(jī)關(guān)和組織的權(quán)威。

保持各政治團(tuán)體對國家權(quán)威的服從。如何把民族性的政治派別、宗教性的政治派別、民間組織的政治派別等整合到一個(gè)統(tǒng)一的政治體系當(dāng)中，使其服從既定的政治秩序，從而維護(hù)國家政權(quán)權(quán)威是邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)的重要目標(biāo)和重大任務(wù)。認(rèn)真貫徹國家的民族政策、宗教政策、甄別各種民間組織的性質(zhì)，防止民族分離勢力、宗教極端勢力和恐怖主義對民族地區(qū)的滲透，堅(jiān)決打擊三股勢力。維護(hù)國家權(quán)威和有效統(tǒng)治。

保持民眾對國家的認(rèn)同與忠誠。國家的認(rèn)同是指“一個(gè)人確認(rèn)自己屬于哪一個(gè)國家以及這個(gè)國家空間是怎樣一個(gè)國家的心理活動。”它是國家歷史發(fā)展和個(gè)體社會化過程中形成的一種個(gè)體主觀態(tài)度，是個(gè)體在主觀上承認(rèn)自己屬于國家這樣的政治共同體，自己具有該國成員身份資格的主觀態(tài)度。國家認(rèn)同是現(xiàn)代國家主權(quán)合法性的來源，是國家政權(quán)的統(tǒng)一，現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的核心環(huán)節(jié)。民族地區(qū)基層政權(quán)組織的重要任務(wù)之一就是通過淡化民族屬性和民族意識，實(shí)現(xiàn)民族身份向公民身份轉(zhuǎn)化；調(diào)控民族意識，使民族成員對國家產(chǎn)生認(rèn)知和情感依附。增強(qiáng)統(tǒng)一國家的民族凝聚力。

國家核心政治價(jià)值體系的確立與認(rèn)同。政治體系的確立與認(rèn)同是政治體系合法性形成的關(guān)鍵，是政治過程的最高目標(biāo)。邊疆民族地區(qū)基層黨政組織作為黨和國家與人民群眾溝通的橋梁與紐帶。在執(zhí)政和行政過程中，要特別注重調(diào)查和引導(dǎo)民眾個(gè)人價(jià)值選擇的多樣性與社會要求的統(tǒng)一性之間的矛盾和沖突；個(gè)人追求利益最大化的個(gè)體行為和保持秩序范圍內(nèi)的社會共同體之間的矛盾和沖突：各民族追求本民族利益的行為與實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一的社會共同體行為之間的矛盾與沖突。因此，基層黨政組織的行政過程也是確立國家核心政治價(jià)值的過程，以國家核心價(jià)值引領(lǐng)各民族的政治行為是基層政權(quán)組織的核心任務(wù)。

2強(qiáng)化基層政權(quán)組織的教育功能、擴(kuò)大民主參與，形成部門聯(lián)動的政治穩(wěn)定機(jī)制

政治穩(wěn)定是邊疆民族地區(qū)一切政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的前提條件。是邊疆民族地區(qū)維護(hù)國家主權(quán)和安全的需要，也是邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的前提條件和基本目標(biāo)。

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為：“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化意味著不穩(wěn)定。”邊疆民族地區(qū)在現(xiàn)代化的過程中，利益格局必然會出現(xiàn)新的變化，人們?yōu)榱藸幦?shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益。會把目光集中在作為社會分工與治理的中樞——政府和政府的行政過程之上，通過各種渠道積極參與到政治過程之中。傳統(tǒng)體制下，制度化的參與渠道有限，政治體系吸納政治參與的能力有限，社會政治參與需求迅猛發(fā)展會形成制度外的無序政治參與。從而使民族問題、宗教問題及社會分配問題都會凸現(xiàn)出來，這樣各種矛盾和問題都會相伴而生，形成政治不穩(wěn)定。而在這種情況下，再有外在因素的作用，如民族分裂勢力、宗教極端勢力、恐怖主義等作用的話就會出現(xiàn)政治動蕩。同時(shí)也會給政權(quán)組織重構(gòu)增加難度，就此意義而言，建立強(qiáng)政府，擴(kuò)大參與對邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)而言是必要的。充分發(fā)揮我國基層政權(quán)組織的人民調(diào)解，人民信訪，綜合治理等部門的作用，研究改革開放的利益階層變化的新形勢、新問題，深入到各民族生產(chǎn)生活的一線，把矛盾和問題解決在基層，消滅在萌芽狀態(tài)，是中國共產(chǎn)黨基層政治工作的優(yōu)良傳統(tǒng)。

3 調(diào)適民族關(guān)系，促進(jìn)國家認(rèn)同基礎(chǔ)上的民族團(tuán)結(jié)

民族關(guān)系調(diào)適是民族地區(qū)基層建設(shè)的重要目標(biāo)。邊疆民族地區(qū)民族分布情況比較復(fù)雜，有民族雜居地區(qū)、跨境民族多種情況，既有民族間關(guān)系的調(diào)適，也有內(nèi)外調(diào)適等多種調(diào)適對象。這就需要民族地區(qū)基層政權(quán)把民族關(guān)系調(diào)適作為一項(xiàng)重要工作。一是要堅(jiān)決反對兩種民族主義傾向。既要堅(jiān)決反對“大漢族主義”思想，又要堅(jiān)決反對“狹隘民族主義”傾向。要從民族和諧團(tuán)結(jié)的立場出發(fā)去分析問題，解決問題；要以國家意識和中華民族的大局為重，高度警惕狹隘民族主義的滋長泛濫。二是要分清兩類不同性質(zhì)的矛盾。對那些敵對勢力和“三股勢力”利用民族主義，干涉民族事務(wù)和宗教事務(wù)，挑起民族矛盾的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)厲打擊：在打擊敵人的過程中，也要注意做好宣傳工作和思想政治工作，教育群眾，取得群眾的支持。三是要把“三個(gè)離不開”和中華民族多元一體的教育常態(tài)化，融于基層各項(xiàng)日常工作中，讓“三個(gè)離不開”的思想和中華民族多元一體的思想扎根于人民心中，特別是年輕一代人的心中，強(qiáng)化中華民族的整體意識和認(rèn)同，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，保持民族地區(qū)的穩(wěn)定。四是基層工作中要切實(shí)維護(hù)各民族的正當(dāng)權(quán)利。要充分尊重并切實(shí)保護(hù)憲法和法律賦予的各民族應(yīng)有的各方面的平等權(quán)利、民主權(quán)利。包括自治民族的自治權(quán)和非自治民族的權(quán)利、集體的民族權(quán)利和民族成員的公民個(gè)人權(quán)利等等，尊重和維護(hù)這些權(quán)利是維護(hù)民族地區(qū)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的基礎(chǔ)工作。

4 強(qiáng)化政府引導(dǎo)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃性，在環(huán)境得到有效保護(hù)的基礎(chǔ)上發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是民族地區(qū)民族團(tuán)結(jié)、政治穩(wěn)定、社會發(fā)展的基礎(chǔ)。通過大力發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、最大限度地滿足各族人民的合理利益，才是保證國家安全，實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定，民族團(tuán)結(jié)和社會進(jìn)步的根本。邊疆民族地區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣、生態(tài)脆弱、交通不便。同時(shí)邊疆民族地區(qū)又擁有得天獨(dú)厚的環(huán)境資源，礦產(chǎn)資源。我國75％的草原、43.9％的森林，659％的水力資源都分布在邊疆民族地區(qū)，是發(fā)展牧業(yè)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)和水電的良好條件。礦產(chǎn)資源十分豐富，探明的數(shù)十種工業(yè)資源多分布于邊疆地區(qū)，而且儲量也很豐富，是發(fā)展工業(yè)、礦業(yè)的優(yōu)厚條件。因此，國家在指導(dǎo)和幫助邊疆民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，要充分運(yùn)用計(jì)劃和市場兩種手段的共同作用，做到嚴(yán)格論證，統(tǒng)一規(guī)劃；正確認(rèn)識和處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系；做到保護(hù)在先，開發(fā)在后，開發(fā)的同時(shí)。保護(hù)和恢復(fù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境；正確認(rèn)識和處理好國家開發(fā)、市場開放與民族地區(qū)發(fā)展之間的關(guān)系，做到開發(fā)的同時(shí)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，讓民族地區(qū)的人民切實(shí)享受到開發(fā)的成果，受到實(shí)惠、得到發(fā)展。堅(jiān)決防止和杜絕市場行為帶來的短期行為，造成資源開發(fā)了，環(huán)境破壞了，收入差距拉大了這種局面，這種局面得益的是少數(shù)人，受害的是國家和廣大各族人民。同時(shí)，要充分調(diào)動各少數(shù)民族的主觀能動性，提高其自強(qiáng)、自立的能力，積極參與到開發(fā)中來，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高生活水平。在這個(gè)過程中間，基層政權(quán)組織對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織、引導(dǎo)、幫助是不可忽視的，完全靠市場來解決邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是值得認(rèn)真探討和研究的。

5 強(qiáng)化先進(jìn)文化的引導(dǎo)作用，促進(jìn)民族區(qū)域文化的發(fā)展繁榮

民族文化與支撐其文化的自然環(huán)境息息相關(guān)。以地理因素為主的自然環(huán)境在民族文化形成的作用不可低估。要充分認(rèn)識民族地域文化和傳統(tǒng)文化在現(xiàn)代化中的作用。我國邊疆民族地區(qū)文化按地域特征可以分為草原文化、山地文化、高寒文化和荒漠文化四類。要充分認(rèn)識民族文化形態(tài)的多樣性，分布與自然環(huán)境的適應(yīng)性、傳承的神秘性，認(rèn)同的民族性的特征，在政府主導(dǎo)下，尊重、保護(hù)發(fā)展與創(chuàng)新并重，但同時(shí)也應(yīng)注意地域文化和民族傳統(tǒng)文化中與現(xiàn)代文化的沖突，以及這些文化中的落后方面；尊重差異，化解矛盾，用先進(jìn)的文化引導(dǎo)落后文化的改變。因此，要?jiǎng)?chuàng)新文化發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，推動民族文化的繼承和發(fā)展，加大投入，著力改善發(fā)展少數(shù)民族文化的基礎(chǔ)設(shè)施，為群眾性文化活動提供更好的平臺，發(fā)揮少數(shù)民族組織的作用，繁榮民族文化。

6 加大國家投入力度，建設(shè)服務(wù)型政府，加快民族地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展

邊疆民族地區(qū)社會發(fā)展的基本目標(biāo)定位應(yīng)該是民族團(tuán)結(jié)，公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序，人與自然和諧相處。圍繞這一目標(biāo)，基層政權(quán)組織的社會發(fā)展目標(biāo)就是以加快，以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)。在大力發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，促進(jìn)社會公平正義，努力使各族人民學(xué)有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，老有可養(yǎng)，住有所居。首先要大力發(fā)展民族地區(qū)教育事業(yè)，全面提高民族地區(qū)人口素質(zhì)。由于地理、歷史等原因，邊疆民族地區(qū)教育相對落后。少數(shù)民族地區(qū)教育整體水平偏低。少數(shù)民族地區(qū)人口在文化構(gòu)成上，整體特征為“兩多一少”，即文盲、半文盲多，高文化程度的少，地區(qū)間差異大；教育投入嚴(yán)重不足，辦學(xué)條件亟待改善，西部地區(qū)小學(xué)危房率為1，47％，寧夏、青海達(dá)到4％；職業(yè)教育發(fā)展滯后，主要表現(xiàn)為辦學(xué)條件差、招生難、學(xué)生就業(yè)難、教師隊(duì)伍不健全。因此，邊疆地區(qū)社會發(fā)展的目標(biāo)選擇首要的優(yōu)先發(fā)展教育，辦好人民滿意的教育。其二，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平。堅(jiān)持邊疆民族地區(qū)的公共醫(yī)療的公益性質(zhì)，堅(jiān)持預(yù)防為主，以農(nóng)村為重點(diǎn)、充分發(fā)揮民族醫(yī)藥的作用，中西醫(yī)并重，實(shí)行政事分開、學(xué)辦分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開，強(qiáng)化基層政府責(zé)任和投入，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、藥品供應(yīng)保障體系，為民族群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。第三，建立健全民族地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會扶貧救助等社會保障制度。第四，要建立健全地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局——健全基層社會管理體制。重視基層民族社會組織的建設(shè)和管理，支持各類民族社會組織承擔(dān)社會事務(wù)，參與社會管理和服務(wù)，降低政府社會管理成本，增強(qiáng)民族地區(qū)公民的社會認(rèn)同感。第五，加強(qiáng)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以民族地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)為重點(diǎn)，把民族地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)成為安定有序，生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、公共服務(wù)配套，管理民主、人與自然和諧相處的社會主義新型民族社區(qū)。

7 建設(shè)一支政治上可靠、黨性觀念強(qiáng)、思想政治素質(zhì)高、組織紀(jì)律性強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍

加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)基層干部隊(duì)伍建設(shè)是基層政權(quán)組織建設(shè)的關(guān)鍵。以基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)為核心，狠抓基層政權(quán)干部隊(duì)伍的政治建設(shè)、思想建設(shè)和組織建設(shè)。通過抓班子建設(shè)。建設(shè)一支政治上可靠、黨性觀念強(qiáng)、思想素質(zhì)高、組織紀(jì)律性強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。抓好少數(shù)民族干部的選拔。培養(yǎng)和提高工作，建立一套行之有效的激勵(lì)機(jī)制和競爭機(jī)制。要把那些政治素質(zhì)高，年紀(jì)輕，有文化、事業(yè)心責(zé)任感強(qiáng)，作風(fēng)扎實(shí)，實(shí)績突出，得到大多數(shù)群眾擁護(hù)的優(yōu)秀干部選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位。村級兩委班子，要由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一組織，通過民主推薦、公開選拔等方式，把農(nóng)村致富能手、退伍軍人、企業(yè)骨干以及外出務(wù)工人員中的優(yōu)秀分子納入后備干部隊(duì)伍，也可以從大中專畢業(yè)生、回鄉(xiāng)知識青年。選拔充實(shí)進(jìn)后備干部隊(duì)伍。建立健全基層干部培訓(xùn)機(jī)制，造就一支學(xué)習(xí)型、實(shí)干型、創(chuàng)新型、專家型的民族地區(qū)干部隊(duì)伍。強(qiáng)化保障，提高待遇，制定邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)方面的必要的傾斜政策，使民族地區(qū)基層干部生活舒心、工作安心，從而達(dá)到培養(yǎng)人才、留住人才的目的。強(qiáng)化干部隊(duì)伍的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，抓好基層干部的監(jiān)督管理和廉政建設(shè)。

總之，新形勢下安全觀的變化為邊疆民族地區(qū)的基層政權(quán)組織建設(shè)提供了思考問題的新視閾，邊疆基層政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)選擇要依據(jù)國家和邊疆地區(qū)安全因素的變化做出調(diào)整。跳出傳統(tǒng)思維模式和市場思維模式，把國家安全、政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)放在首位，從對年輕一代的國家認(rèn)同意識的培養(yǎng)，到體制、機(jī)制的構(gòu)建，全面考慮，統(tǒng)籌安排，逐步形成適合邊疆民族地區(qū)實(shí)際，符合國家安全需要的有效的邊疆民族地區(qū)的治理體系，開創(chuàng)邊疆民族地區(qū)國家安全、政治安定、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)繁榮、文化生活健康發(fā)展的新局面。