反洗錢可疑交易報告制度有效性探析

摘要：當前我國可疑交易報告制度有效性相當?shù)停蛟谟诳梢山灰讏蟾嬷贫冗^于剛性，以規(guī)則為本強力監(jiān)管下的防御性報送行為嚴重，以及外部條件的缺失。為此，應(yīng)逐步減少可疑交易的客觀標準，強化金融機構(gòu)的自主識別能力；轉(zhuǎn)變監(jiān)管導向，加強正向激勵，減少防御性報送并加強反洗錢外部環(huán)境建設(shè)。

關(guān)鍵詞：反洗錢；可疑交易報告制度；有效性

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：Ａ文章編號:１００３－９０３１(２０11)06－００24－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.06.07

一、反洗錢可疑交易報告制度的有效性

可疑交易報告制度是反洗錢規(guī)則的核心和關(guān)鍵。可疑交易報告制度應(yīng)包括“報告義務(wù)”、“責任豁免”和“保密義務(wù)”三個具有內(nèi)在聯(lián)系的基本要素[1]。《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》規(guī)定：締約國應(yīng)“制定條例迫使金融機構(gòu)承擔義務(wù)——向主管當局迅速報告所有無任何明確經(jīng)濟目的或明顯合法目的的、復雜的、不尋常的巨額交易以及異常的交易方式，無須擔心因誠意告發(fā)而承擔違反披露資料限制的刑事或民事責任”。FATF（金融行動特別工作組）《四十條建議》第13條規(guī)定：“各國法律法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定，金融機構(gòu)如有合理理由懷疑資金來源于犯罪收益或與恐怖融資活動有關(guān)，必須立即直接向金融情報機構(gòu)報告”；第14條規(guī)定：“金融機構(gòu)及其董事、高級職員、雇員如善意地向金融情報機構(gòu)報告可疑情況，即使其不能明確說明潛在的犯罪活動的內(nèi)容和性質(zhì)，也無論非法活動事實上發(fā)生與否，他們都應(yīng)受法律保護，并免于因違反合同、法律、法規(guī)、部門規(guī)章中禁止披露信息的有關(guān)規(guī)定而承擔刑事和民事責任”，但需要同時“遵守法律規(guī)定，不得泄露其向金融情報機構(gòu)報告可疑交易和其他相關(guān)信息的情況”。

可疑交易報告制度的有效性是指可疑交易報告充分發(fā)揮了打擊洗錢犯罪的作用，從衡量指標上來看：立案數(shù)或破案數(shù)占可疑交易報告數(shù)的比率=移送司法機關(guān)可疑交易報告數(shù)占總體可疑交易報告數(shù)的比率×立案數(shù)或破案數(shù)占移送司法機關(guān)可疑交易報告數(shù)的比率。從指標上來看，立案數(shù)或破案數(shù)占可疑交易報告數(shù)的比率越高，可疑交易報告制度的有效性越高；立案數(shù)或破案數(shù)占可疑交易報告數(shù)的比率越低，可疑交易報告制度的有效性越低。

一個有效的可疑交易報告制度的最基本特征應(yīng)該是 “剛?cè)岵薄Ｋ^“剛”是指客觀報告規(guī)則，即報告規(guī)則枚舉了金融機構(gòu)需要報告的全部交易或行為類型，并為每類交易或行為預設(shè)了閾值。當遇到報告規(guī)則枚舉的交易或行為，并且交易或行為超過閾值時，金融機構(gòu)應(yīng)提交可疑交易報告。一方面，客觀報告規(guī)則在特定條件下具有重要作用，如對處于反洗錢工作起步階段的金融機構(gòu)，客觀報告規(guī)則對其可疑交易報告工作有重要指導意義，可以幫助經(jīng)驗不足的金融機構(gòu)規(guī)避洗錢風險和合規(guī)風險；另一方面，客觀報告規(guī)則容易培養(yǎng)金融機構(gòu)的依賴性，其自身的設(shè)計缺陷將導致金融機構(gòu)在合規(guī)條件下遺漏重要可疑交易信息，造成金融情報的重大損失。

所謂“柔”是指主觀報告規(guī)則，即報告規(guī)則僅描述可疑交易或行為具備的特征，金融機構(gòu)需要結(jié)合報告規(guī)則主觀判斷經(jīng)營活動中的各類交易是否可疑，以決定是否提交可疑交易報告。主觀報告規(guī)則的優(yōu)勢在于：給予金融機構(gòu)原則性的判斷依據(jù)；賦予金融機構(gòu)自由裁量權(quán)；可以很好的發(fā)揮報告機構(gòu)的主觀能動性。其缺點是金融機構(gòu)是否主動報告可疑交易行為取決于其報告能力和報告意愿。當金融機構(gòu)缺乏經(jīng)驗，監(jiān)管主體缺少評價報告質(zhì)量的方法和相應(yīng)監(jiān)管措施時，客觀報告規(guī)則將形同虛設(shè)。因此，設(shè)計有效可疑交易報告制度首先要根據(jù)本國反洗錢事業(yè)的發(fā)展階段、金融業(yè)反洗錢的經(jīng)驗和能力、當前階段存在的突出問題，權(quán)衡“剛”和“柔”之度。

此外，要實現(xiàn)可疑交易報告制度的有效性，必須重視以下兩個問題。一是監(jiān)管主體與金融機構(gòu)的目標沖突。在可疑交易報告問題上，監(jiān)管主體是委托人，金融機構(gòu)是代理人，存在典型的“委托——代理”關(guān)系。委托人的目標是盡可能收集有效信息，過濾無效信息，最好不要遺漏有效信息；代理人的目標是最大限度化解因未按規(guī)則報告而被制裁的風險。委托人認為報告是反洗錢的手段，代理人認為報告是其反洗錢的目的。二是金融機構(gòu)存在的防御性報告心理。典型的可疑交易報告錯誤有兩種：一種是正向錯誤，即把非洗錢行為誤作洗錢行為上報；另一種是負向錯誤，也就是漏報洗錢行為。反洗錢監(jiān)管制度對于金融機構(gòu)漏報洗錢行為必然有明確和嚴厲的處罰規(guī)定，當監(jiān)管主體缺乏對金融機構(gòu)可疑交易報告質(zhì)量進行有效評價的機制時，金融機構(gòu)作為“經(jīng)濟人”，為了規(guī)避犯負向錯誤的合規(guī)風險產(chǎn)生了犯正向錯誤的傾向，其占優(yōu)策略一定是“拿不準就報”、“報比不報好”、“多報比少報好”。這種以犧牲可疑交易報告的情報價值來規(guī)避個體潛在的經(jīng)濟和信譽損失、置個體利益于公眾利益之上的做法，直接違背了反洗錢監(jiān)管的初衷[2]。

總之，一個有效的可疑交易報告制度應(yīng)體現(xiàn)行業(yè)的洗錢風險特征，綜合運用剛性和柔性報告規(guī)則，并且監(jiān)管部門和行業(yè)自律組織在報告規(guī)則設(shè)計中發(fā)揮重要作用。對于特別典型的可疑交易或行為，監(jiān)管主體可以在報告規(guī)則中枚舉，除此以外的絕大多數(shù)報告規(guī)則應(yīng)當包含能夠主觀評價的柔性成分，以給予金融機構(gòu)發(fā)揮主觀能動性的空間。同時，監(jiān)管主體應(yīng)推動完善報告義務(wù)中未按規(guī)定報告可疑交易的內(nèi)涵以及未按規(guī)定報告可疑交易的法律責任，使其同時涵蓋負向錯誤和正向錯誤。另外，監(jiān)管主體必須構(gòu)建金融機構(gòu)可疑交易報告質(zhì)量的科學評價機制，有能力及時準確發(fā)現(xiàn)負向錯誤和正向錯誤，以便精確指導金融機構(gòu)完善內(nèi)在報告機制，統(tǒng)一金融機構(gòu)的報告目標，遏制金融機構(gòu)自衛(wèi)性報告行為。

二、對我國反洗錢可疑交易報告制度有效性的評價

目前，我國已經(jīng)搭建起覆蓋面廣、“總對總”的反洗錢可疑交易報告機制，但根據(jù)央行反洗錢主管部門公布最近三年《2007年中國反洗錢報告》、《2008年中國反洗錢報告》和《2009年中國反洗錢報告》，無論是以立案線索、報案線索還是以重點可疑交易線索占可疑交易報告數(shù)量比率來衡量，其數(shù)值都微乎其微，可知我國反洗錢可疑交易報告制度的有效性相當?shù)汀?/p>

根據(jù)有效可疑交易報告制度的主要特征分析，造成我國可疑交易報告制度有效性低的的原因主要有以下幾方面。

（一）可疑交易報告制度過于剛性

2007年實施的《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）規(guī)定了金融機構(gòu)48 種可疑交易的客觀標準：銀行業(yè)規(guī)定了18條可疑交易標準，證券期貨業(yè)規(guī)定13項可疑交易標準，保險業(yè)規(guī)定了17項可疑交易標準。可疑交易報告標準的規(guī)定在反洗錢的初期發(fā)展階段指導金融機構(gòu)有針對性地篩選、識別和報告可疑交易具有積極作用。但從實際情況看，金融機構(gòu)把重點放在了報送系統(tǒng)開發(fā)和可疑交易標準量化等工作上，而忽略主動識別和分析，產(chǎn)生了依賴性，削弱主觀判斷能力，“機械”地報告可疑交易，產(chǎn)生大量的垃圾信息，不利于發(fā)現(xiàn)和挖掘真正的可疑交易和洗錢線索。經(jīng)金融機構(gòu)主觀判斷和識別分析價值較高的可疑交易報告數(shù)量極為有限，可疑交易報告數(shù)量激增，但其情報價值含量卻在下降。

從實際情況來看，我國可疑交易報告制度的剛性還表現(xiàn)為可疑交易與異常交易界限不清[3]。國際上通常把異常交易和可疑交易分開，而在我國可疑交易報告內(nèi)容和范圍較廣，可疑交易報告中包含了大量異常交易。金融機構(gòu)根據(jù)《管理辦法》要求，對可疑交易標準予以量化，由系統(tǒng)自動提取并直接通過“總對總”上報至反洗錢監(jiān)測分析中心。由于我國可疑交易標準包含異常交易，加上金融機構(gòu)缺乏主動分析和識別，導致可疑交易報告中含有大量異常交易報告和屬異常但可以經(jīng)人工判斷排除的交易報告，而真正有價值的可疑交易報告較少的狀況，海量數(shù)據(jù)形成在所難免。在人員數(shù)量有限的情況下，難以對海量可疑交易數(shù)據(jù)進行有效識別和分析，即使其中有重要線索，也可能被垃圾數(shù)據(jù)淹沒，無法得到及時處理，嚴重影響監(jiān)測分析效率和質(zhì)量。

可疑交易報告制度的剛性導致金融機構(gòu)過分依賴識別系統(tǒng)，目前我國金融機構(gòu)對可疑交易報送的現(xiàn)狀是過分依賴識別系統(tǒng)。金融機構(gòu)現(xiàn)有反洗錢系統(tǒng)對可疑交易的抓取，是通過在系統(tǒng)中對客戶業(yè)務(wù)發(fā)生的次數(shù)、發(fā)生額等進行設(shè)定。交易頻次、金額達到設(shè)定標準的，系統(tǒng)給出預警提示，并沒有把客戶的經(jīng)營性質(zhì)、經(jīng)營特點與資金往來有機地結(jié)合起來，未運用更多主觀化、個性化的分析來提高可疑交易識別的準確性，只要是系統(tǒng)抓取的所有內(nèi)容都不加人工分析的全部報送，這勢必會使報送的數(shù)量激增，無法發(fā)現(xiàn)真正有價值的線索和交易。大量可疑交易垃圾數(shù)據(jù)既占用系統(tǒng)空間，增加數(shù)據(jù)管理成本，又大大降低了可疑交易報告的情報價值，妨礙可疑交易監(jiān)測分析部門發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪和洗錢活動。如果長期依賴客觀標準和計算機系統(tǒng)提取，金融機構(gòu)工作人員疏于主動了解客戶、分析和識別交易，必然導致反洗錢意識和分析水平下降，遺漏真正的可疑交易。

（二）以規(guī)則為本強力監(jiān)管下的防御性報送行為嚴重

不管是運用博弈論的理論推導模型，還是發(fā)達國家的實證數(shù)據(jù)顯示，反洗錢監(jiān)管和處罰過嚴必然導致報送機構(gòu)的防御性報送，而防御性報送導致可疑交易報告制度的低效甚至無效。目前我國實行以規(guī)則為本的反洗錢監(jiān)管方式，即通過建立規(guī)則制定各項反洗錢規(guī)范性條文，以法律、法規(guī)或行政命令要求金融機構(gòu)一一遵照執(zhí)行，并通過現(xiàn)場檢查等強制性措施督促指導金融機構(gòu)嚴格遵守反洗錢法規(guī)[4]。在以規(guī)則為本的監(jiān)管原則導向下，監(jiān)管部門每年都會組織對金融機構(gòu)的反洗錢執(zhí)法檢查，并對違規(guī)機構(gòu)進行行政處罰。

在以規(guī)則為本的監(jiān)管過程中，制度規(guī)范既是金融機構(gòu)反洗錢的義務(wù)，也是監(jiān)管部門檢查、處罰的依據(jù)，這就必然導致金融機構(gòu)不得不過于“充分地”解讀政策規(guī)范。為了減少在被檢查中出現(xiàn)分歧或受到漏報處罰，或出于省事的目的，金融機構(gòu)一般都會主動采取“寧多毋漏”、“寧濫毋缺”的防御性報送策略，造成可疑交易報告的準確性和完整性不高。此外《管理辦法》雖然規(guī)定了金融機構(gòu)48種可疑交易客觀標準，但可疑交易標準把復雜的社會經(jīng)濟交易活動簡單化了，在實際工作中可疑交易標準還是不易把握。為避免因判斷失誤造成的漏報，金融機構(gòu)一般會采取只要感覺符合可疑交易客觀標準就統(tǒng)統(tǒng)上報的策略。

此外，外部條件的缺失也是我國可疑交易報告制度有效性偏低的重要因素。可疑交易監(jiān)測分析只局限于資金交易和交易行為的分析，缺乏對客戶主體以及財產(chǎn)、社會關(guān)系等有機結(jié)合的分析。對客戶身份信息的準確定位是可疑交易監(jiān)測的重要環(huán)節(jié)，沒有準確定位，可疑交易監(jiān)測分析就沒有任何意義。但是，目前客戶身份識別依舊存在許多障礙，難以實現(xiàn)客觀真實性目標。雖然我國已建立了居民身份證統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，但該數(shù)據(jù)庫并沒有涵蓋所有自然人身份信息，法人或準法人身份沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，難以準確、完備的實現(xiàn)對交易主體的身份定位。在某些情況下，脫離財產(chǎn)關(guān)系，僅從交易行為獲取涉嫌犯罪的線索是困難的。如我國偵破的貪污賄賂案件，從純可疑資金交易監(jiān)測獲取情報的比率非常低。同時，要求作為企業(yè)的金融機構(gòu)對客戶主體以及財產(chǎn)、社會關(guān)系等進行全面考量，的確要求有些過高，對于客戶交易的真實目的，金融機構(gòu)也確實不易確定。

三、提高我國反洗錢可疑交易報告制度有效性的政策建議

（一）逐步減少可疑交易的客觀標準，強化金融機構(gòu)的自主識別能力

監(jiān)管部門應(yīng)逐步將我國反洗錢可疑交易報告由以客觀標準為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾饔^標準為主，指導金融機構(gòu)在客觀指標基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動性，逐步實現(xiàn)以主觀分析為主，輔以客觀指標的可疑交易報告形成方法，提高可疑交易報告的情報價值。

在當前以客觀標準為主的情況下，監(jiān)管部門的當務(wù)之急是厘清可疑交易和異常交易的關(guān)系，強調(diào)了金融機構(gòu)主動分析和識別的要求。金融機構(gòu)在利用技術(shù)手段篩選出異常交易后，應(yīng)當按照規(guī)定審查交易背景、交易目的、交易性質(zhì)后再確定是否為可疑交易。

金融機構(gòu)如果有合理理由排除疑點，或者沒有合理理由懷疑該交易或客戶涉及違法犯罪活動，則不能將所發(fā)現(xiàn)的異常交易作為可疑交易報告的內(nèi)容。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)管導向，加強正向激勵，減少防御性報送

逐步實現(xiàn)監(jiān)管導向由規(guī)則為本向風險為本的轉(zhuǎn)換。風險為本的監(jiān)管模式意味著將監(jiān)管的重點放在風險管理而非合規(guī)方面，它可以在較大程度調(diào)動金融機構(gòu)的主觀能動性，從而彌補“一刀切”規(guī)定存在的不足。在以風險為本導向下，監(jiān)管部門應(yīng)嚴格確定并通過適當渠道公布現(xiàn)場檢查對象選取的標準以及檢查處罰的標準，建立金融機構(gòu)反洗錢違規(guī)信息披露制度，避免“運動式”、“大躍進式”或“嚴打式”的檢查項目，將檢查處罰準確指向反洗錢工作確實不力、具備高洗錢風險特征的金融機構(gòu)。

在對檢查、處罰嚴格限定的同時，監(jiān)管部門還要加強對金融機構(gòu)的反洗錢正向激勵，加強對金融機構(gòu)反洗錢工作的服務(wù)指導，設(shè)立反洗錢獎勵基金，建立正向的反洗錢檢查激勵機制，對反洗錢工作富有成效的金融機構(gòu)適時開辟綠色通道。在正向激勵的條件下，金融機構(gòu)應(yīng)加強反洗錢從業(yè)人員培訓，提升現(xiàn)有反洗錢工作人員的技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力，加大主觀分析和人工識別力度，加強交易行為、客戶身份以及財產(chǎn)和社會關(guān)系的綜合判斷和分析，區(qū)分異常交易和可疑交易，提高可疑交易分析和識別能力。

解決目前的“系統(tǒng)依賴癥”，金融機構(gòu)需要從多方入手，建立有效的人工識別流程。首先，增加用于處理可疑交易的人員配備，并建立相關(guān)人員準入、培訓和退出機制。其次，金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)自身情況（包括業(yè)務(wù)量、需要處理的可疑交易數(shù)量、機構(gòu)設(shè)置情況等），建立符合自身特點的可疑交易人工甄別流程。流程應(yīng)明確金融機構(gòu)一線柜臺人員識別和分析可疑交易的責任，把客戶識別和可疑交易監(jiān)測分析有效結(jié)合。同時，對系統(tǒng)篩查出來的異常交易進行集中處理和判斷，整合在各種業(yè)務(wù)往來中獲得的客戶身份信息、資金交易信息、財產(chǎn)關(guān)系信息等。最后，建立覆蓋所有業(yè)務(wù)、所有環(huán)節(jié)的監(jiān)測和分析流程。

（三）加強反洗錢外部環(huán)境建設(shè)

進一步建立完善反洗錢綜合數(shù)據(jù)平臺，著力提升可疑交易報告的處理能力，加強與公安身份信息系統(tǒng)、貿(mào)易進出口信息、稅收征收管理信息、工商注冊查詢信息、民政注冊查詢信息系統(tǒng)的信息共享，全面提高反洗錢情報信息的完整性、準確性和有效性。進一步加強與公安、稅務(wù)、海關(guān)、工商等部門在情報會商、合作辦案、人員互派和案件通報等方面的合作力度，將反貪反腐、經(jīng)濟案件偵查與反洗錢工作進一步緊密聯(lián)系，有效威懾洗錢及其上游犯罪。

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