獸醫行業財政支持政策存在的問題與政策建議

摘要：本文通過對全國215個畜牧大縣獸醫管理體制改革情況的調查，發現2005年以來，我國在獸醫機構改革、工作經費和基礎設施建設投入、動物防疫補償等方面成效顯著，但仍然存在一些問題。今后要重點加快鄉鎮獸醫機構改革、加強縣鄉基礎設施建設、健全經費保障機制和完善防疫撲殺補償政策。

關鍵詞：獸醫行業；財政支持；動物防疫

中圖分類號：F224 文獻標識碼：Ａ文章編號:１００３－９０３１(２０11)06－００36－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.06.10

獸醫行業承擔著保障動物健康，人獸共患病防控、保障食品安全等重要職能，在國家經濟社會發展中處于十分重要的位置。做好獸醫工作，事關畜牧業的健康發展和農民持續增收，事關農業農村經濟發展和社會主義新農村建設，事關人民群眾身體健康和社會穩定。為了促進獸醫行業健康快速發展，自2004年以來，我國加大了對獸醫行業的財政支持力度，一系列財政支持政策相繼出臺，財政投入總量不斷擴大。據不完全統計，2004—2008年，中央財政動物防疫專項和國債投資防疫體系基礎設施建設經費合計達184.27億元。財政覆蓋面不斷拓寬，覆蓋疫苗、撲殺補助、獸醫衛生監督、動牧疫情和畜產品安全監測、進口獸藥及新獸藥審批等多個環節，而且各個環節的資金投入也在逐年大幅增加。同時，我國還加快了獸醫管理體制改革，出臺了一些法律、法規，共同推進獸醫行業發展。為深入了解獸醫行業財政支持政策在基層的落實情況，發現財政支持政策中存在的問題，進一步提出“十二五”期間獸醫行業財政支持政策的調整建議，筆者對300個畜牧大縣進行問卷調查，共回收有效問卷215份。調查樣本包括除西藏之外的30個?。ㄊ?、區）的215個縣，其中東部地區59個縣，中部地區76個縣，西部地區80個縣。

一、獸醫行業財政支持政策落實情況

獸醫行業的財政支持政策始終是圍繞獸醫管理體制開展的。2005年，我國發布《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》（國發 [2005] 15號）[1]，獸醫管理體制改革步伐明顯加快，獸醫行業的財政支持也發生了一系列變化。

（一）各級獸醫機構改革不斷深入，經費保障情況各不相同

1.縣（市）級獸醫機構經費保障要好于鄉（鎮）級獸醫機構

從調查結果來看，改革后縣（市）級獸醫機構經費保障情況要好于鄉（鎮）級獸醫機構（見表1）?？h（市）一級，行政管理機構性質以公務員（參公）為主（77.1%），全額撥款事業單位為輔（22.9%）；獸醫衛生監督所機構性質以全額撥款事業單位為主（69.95%），公務員（參公）為輔（21.13%），差額撥款事業單位為補充（8.92%）；疫病控制中心機構性質主要是全額撥款事業單位（84.06%），公務員（參公）（6.28%）和差額撥款事業單位（9.66%）為補充。鄉鎮一級畜牧獸醫站以全額撥款事業單位為主（67.76%），差額撥款事業單位為輔（30.84%），公務員（參公）為補充（1.40%）。從經費保障情況來看，行政管理機構經費最有保障（100%），其他依次分別是獸醫衛生監督所（91.08%）、疫病控制中心（90.34%）和鄉鎮畜牧獸醫站（69.16%）。

2.鄉鎮畜牧獸醫站承擔的公益性服務工作經費保障方式

鄉鎮畜牧獸醫站主要承擔免疫注射、疫情普查、畜牧技術推廣培訓、畜牧生產和疫情統計等公益性技術推廣服務。按照《農業部關于深化鄉鎮畜牧獸醫站改革的意見》（農醫發[2009]9號）[2]，鄉鎮畜牧獸醫站公益性服務工作經費的來源可以有三種形式。一是由縣級動物防疫監督機構派出的畜牧獸醫站直接實施，人員工資納入財政全額預算，按規定收取的行政事業性收費實行“收支兩條線”管理，全額上繳財政；二是由縣級動物防疫監督機構派出的畜牧獸醫站按照公益性服務工作量，聘任一定數量的防疫員，由政府給予補貼，所收取的行政事業性收費按比例返還作為工作經費；三是縣級派出機構和鄉鎮政府共同組織，通過招投標方式，由診療機構或執業獸醫承擔公益性技術服務，政府支付所需工作經費。從調查情況來看，目前鄉鎮畜牧獸醫站公益性服務的工作經費主要是第一種方式46.01%和第二種方式47.89%。

3．村級動物防疫員配備及補助經費保障形式多樣

按照《農業部關于加強村級動物防疫員隊伍建設的意見》（農醫發[2008]16號）要求[3]，原則上每個行政村要設立一名村級動物防疫員，畜禽飼養量大、散養比例高或者交通不便的地方，可按防疫工作的實際需要增設。從調查實際情況來看，目前村級動物防疫員配備標準多樣，既有按村配備，也有按養殖量，還有按農戶數①、人口數配備等形式，其中以按村配備67.91%和按養殖量配備18.14%兩種形式為主。村動物防疫員補助經費由中央、省、縣（市）、鄉四級財政保障。從調查結果看，補助經費主要以縣（市）財政為主53.33%，中央為20.71%和省級財政22.23%為輔，鄉鎮財政3.73%為補充的格局。此外，各縣（市）因地制宜，采用多種方式保障村級動物防疫員的經費。如江蘇省南京市各區縣對村防疫員的補助方式就有固定補助、基本報酬加補助和基本工資加獎勵三種形式。

（二）縣（市）獸醫工作經費財政支持力度不斷加強，惠及面不斷擴大

從調查情況來看，中央財政對獸醫工作經費的轉移支付力度不斷加大，各項目轉移支付所惠及的省份和縣（市）數不斷擴大。2007—2009年，動物疫病監測經費項目獲得中央財政轉移支付的縣擴大了20個（從57到77個縣）；強制免疫經費項目獲得中央財政轉移支付的縣擴大了19個（從89到108個縣）；動物撲殺補助項目獲得中央財政轉移支付的縣擴大了12個（從57到69個縣）；死亡動物無害化處理補助項目獲得中央財政轉移支付的縣擴大了14個（從32到46個縣）；動物標識及疫病可追溯體系建設（耳標經費）項目獲得中央財政轉移支付的縣擴大了21個（從78到99個縣）；基層動物防疫工作經費補助（村防疫員補助）項目獲得中央財政轉移支付的縣擴大了77個（從74到151個縣）（見表2）。

（三）縣（鄉）級獸醫機構基礎設施建設投入不斷加大

從總體情況看，近3年中央和地方政府加大了對縣鄉獸醫機構的基礎設施投入，加強了縣級動物防疫站、疫病控制中心、縣級動物衛生監督站、鄉鎮畜牧獸醫站三類項目建設的支持力度，共投資建設站（所）1536個，總投資額度達到3.49億元，中央和省級財政轉移支付達到70%以上。從投資重點看，中央和地方政府主要是加大了對鄉鎮畜牧獸醫站建設項目的支持，該項目涉及141個縣，投資1137個站建設，總投資達到2.28億元，中央和省級財政的支持力度分別達到68.2%和8.4%。從資金來源看，獸醫機構基礎設施建設投入以中央財政為主約66%，（市、縣）財政為輔約25%，省級財政為補充約9%（見表3）。

（四）動物疫病及防疫補償政策落實良好，各地補償標準存在差異

2007年以來，我國各種動物疫情頻發。調查顯示，有52個縣發生重大動物疫情，占到調查樣本的24.19%。其中有18個縣發生過豬藍耳病，28個縣發生過口蹄疫，13個縣發生過禽流感，20個縣發生2種以上疫病，部分縣發生過奶牛布病、雞新城病等疫病。發生疫情的縣（市）總共撲殺大牲畜牛、馬等611頭，奶牛729頭，豬5.94萬頭，禽類101萬只，羊350頭。發生疫情后，所有縣（市）均對養殖戶、規模養殖場因強制撲殺的動物、銷毀的動物產品和相關物品的損失進行了補償，但不同省份、同一省份不同縣補償標準均存在差異（見表4）。大牲畜補償標準為800~8000元，奶牛補償標準為2400～9000元，豬補償標準為200~1000元，禽補償標準為3~30元。有138個縣（市）對養殖戶、規模養殖場因依法強制免疫造成動物應激死亡進行了補償，占總樣本的64.2%，但不同省份、同一省份不同縣補償標準均存在差異（見表4）。大牲畜補償標準為600~6000元，奶牛補償標準為2400~9000元，豬補償標準為50~1200元，禽補償標準為5~20元。在發生重大動物疫情時，有44個縣（市）養殖戶、規模養殖場獲得如農業政策性保險理賠，專業協會、合作社等組織提供補償等其他補償。另外，在發生重大疫情后，國家及省、市、縣政府為養殖戶、規模養殖場恢復生產等提供支持。調查發現，有28個縣得到補助或支持，12個縣得到財政項目等支持，10個縣得到低息貸款，3個縣同時得到財政項目支持和低息貸款。

二、獸醫行業財政支持存在的問題

新世紀以來，我國加大了對獸醫行業的財政支持力度，獸醫行業取得了快速發展，取得了顯著的成效。但是當前我國在獸醫機構改革、基礎設施建設、重大動物疫病防控、村防疫員隊伍建設等方面仍然面臨著一些問題。

（一）獸醫機構改革緩慢，經費難以保障

按照《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》（國發[2005]15號）和《農業部關于貫徹<國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見>的實施意見》（農醫發[2005]19號）的要求，“各地獸醫工作機構的調整改革，原則上要在2005年年末前完成。獸醫行政管理、動物衛生監督和動物疫病預防控制機構所需經費要按照國務院文件要求納入各級財政全額預算管理，保證人員經費和日常運轉費用”。然而，調查顯示，截至2010年4月末，除了獸醫行政管理機構改革已納入全額預算管理，獸醫衛生監督所和疫病控制中心分別還有8.92%和9.66%沒有納入全額預算管理。按照（農醫發[2009]9號）的要求，“抓緊建立穩定的鄉鎮畜牧獸醫站公共財政經費保障機制，切實將鄉鎮畜牧獸醫站工作經費，以及人員工資、社會保險等全額列入財政預算”。經過調查顯示，截至2010年4月末，仍有30.84%鄉鎮畜牧獸醫站未納入全額財政預算。

（二）基層防疫機構基礎設施建設少，基礎設施差

現有的鄉鎮畜牧獸醫站多數是在20世紀70—80年代建設的，站房陳舊破爛，缺乏實驗室必備的化驗檢測和冷鏈設備，部分儀器設備陳舊老化，長期得不到更新。部分地區鄉鎮獸醫站冷藏設備早已損壞，疫苗只能寄存在有冰箱的商店或農戶中。從2004年以來，中央和省級地方財政加大了對基層防疫機構基礎設施的投入，但是總體來看，還不適應當前疫病防控工作要求。在設施建設方面，調查數據顯示，有97個縣要求加強基層防疫基礎設施建設，占到總數的45.12%，其中有78個縣要求加強鄉鎮獸醫站建設，部分縣（市）要求加強縣級獸醫實驗室、動物疾病控制中心、縣級疫病監測中心等設施的建設。在設備建設方面，調查數據顯示，有54個縣要求加強基層設備建設占到總數的25.12%，其中有78個縣要求加強設備投入，重點是防疫設備車輛、疫苗冷鏈建設、疫病監控快速診斷設備儀器三類設備。從基礎設施建設項目資金投入主體來看，缺乏中央財政資金投入。調查顯示，在設施建設方面，有60.8%的縣要求完全通過中央轉移支付解決。在設備建設方面，有62.5%的縣要求完全通過中央轉移支付解決。

（三）基層動物重大疫病防控經費短缺，疫病防控任務艱巨

目前，養殖戶以散養為主，畜禽混養，人畜混居，且管理水平低下。同時免疫動物種類和免疫病種多，免疫操作復雜。因此，對動物的疫病監測、強制免疫、耳標、死亡動物的無害化處理、村級防疫員補助等經費的保障要求高。雖然我國逐年加大對動物防疫工作經費的投入，但是我國動物防疫經費仍然比較缺乏。調查結果顯示，有97個縣要求增加基層防疫人員特別是村級防疫員的津貼或補助，有78個縣要求增加疫病監測防控類經費，有41個縣要求增加死亡動物無害化處理經費，部分縣要求增加撲殺補助、應激死亡補助、縣級防疫工作經費等費用。另外，部分縣（市）在發生疫情強制撲殺和因強制免疫造成應激死亡的補償標準非常低，使養殖戶對正常的防疫工作產生抵觸情，增加了疫病防控的難度。調查結果顯示，在強制撲殺時，部分縣大牲畜補800元/只、豬補200元/只、奶牛補2400元/只、禽類補3元/只。在強制免疫造成應激死亡時，部分縣大牲畜補600元/只、豬補50元/只、奶牛補900元/只、禽類補5元/只。

（四）村級防疫隊伍人員經費得不到保障，隊伍不穩定

我國已初步形成了中央、省、市、縣（市）四級畜牧管理機構，在縣（市）級下設鄉鎮畜牧獸醫站和村防疫員，由于基層防疫機構擔負著一線繁重的工作任務，防疫工作艱苦，經費得不到保障，特別是村級防疫員報酬過低，隊伍很不穩定。調查顯示，215個縣村防疫員每年每人的平均補助為2470元①，其中低于（或等于）1000元的有71個縣，約占調查樣本的1/3，特別是還有27個縣的村級防疫員沒有享有到補助。由于補助標準偏低，對素質較高的農村青壯年勞動力吸引力不大，部分地方出現村動物防疫員辭職改行或外出務工現象，人才流失嚴重。據江蘇省南京市2009年統計：南京市現有806名村防疫員，現從事防疫工作的年輕村防員不足300人，36至45歲只有217人，35歲以下的只有82人，青壯年層次人數明顯不足。由于村級防疫員隊伍不穩定，在遇重大動物疫情需緊急防疫時，一些村的動物防疫工作只能靠臨時抓差、拼湊的方式招聘技術素質較低的社會人員來解決防疫問題。

三、完善獸醫行業財政支持的政策建議

按照《關于加大統籌城鄉發展力度進一步歷實農業農村發展基礎的若干意見》（中發[2010]1號）文件提出的“加強重大動物疫病防控，完善撲殺補貼政策，推進基層防疫體系建設，健全工作經費保障機制”的要求[4]，今后必須加大對獸醫行業的支持，具體有以下幾個方面。

（一）加快獸醫相關機構改革，建立健全經費保障機制

構建機構健全、分工明確、運轉高效、經費保障、素質優良的獸醫工作體系是我國有效防控區域性重大動物疫情的首要條件。在鞏固獸醫管理體制改革相關成果，完善獸醫行政管理機構改革的基礎上，進一步加快動物衛生監督所和動物疫病控制中心的機構改革，全面完成各項機構改革調整任務，盡快將獸醫相關機構全面納入全額預算管理。重點加強鄉鎮畜牧獸醫站的改革，將基層畜牧獸醫站列入全額撥款事業單位，納入縣區財政預算管理，保持基層畜牧獸醫機構的穩定。鼓勵基層畜牧獸醫站積極開展技術服務，多方位抓好收入。健全基層畜牧獸醫人員的社會保障體系?；鶎有竽莲F醫人員直接與動物接觸，經常解剖病死畜禽、診療各類動物疫病，感染人畜共患病的幾率較高。因此，應盡快落實基層畜牧獸醫人員的社會保障，解決他們老有所養、老有所醫問題。

（二）加大基層防疫體系基礎設施投入，改善動物疫病防控硬件條件

中央要加大財政轉移支付力度，省、縣（市、區）兩級財政要適當增加財政投入，逐步加強基層防疫體系的基礎設施。一是建立和完善動物疫苗冷鏈體系。縣（市、區）要有冷凍庫或冷柜，鄉鎮要有冰箱，防疫員有攜帶式保溫箱，使疫苗在冷鏈中運輸，確保免疫質量。二是升級和改造各級獸醫檢驗室。動物的防疫和檢疫，乃至獸醫衛生的監督必須以實驗室的診斷和檢驗為依據，這是整個獸醫工作的基礎和最基本的環節。要完善各級檢疫室的儀器設備，保證檢驗工作快速、科學和準確。三是建立和完善動物防疫監督執法體系。動物衛生監督檢驗儀器設備是否完善配套，是否符合計量要求，直接關系到監督辦案的質量，也關系到動物防疫監督機構動物行政訴訟活動的勝敗。因此，必須盡快裝備落實各級獸醫部門的交通、檢測和通訊等方面的設備和設施，全面武裝防疫檢疫裝備。四是建立健全疫情報告網絡?？h（市）級安排專人對疫情實行網絡化管理，鄉鎮級有專職疫情報告員，村要有兼職疫情信息員。形成快捷、準確的疫情信息網絡體，承擔對重大動物疫病動態監測、信息分析、疫情溯源及其預警預報任務。

（三）完善動物防疫補貼政策，保障廣大養殖戶利益

目前，我國已形成以重大動物疫病強制免疫補助、畜禽疫病撲殺補貼、基層防疫工作補助為主要內容的動物防疫補貼政策。今后要不斷堅持和完善動物防疫補貼政策。一是提高疫苗補助，擴大強制免疫范圍。中央財政要逐步加大對疫苗經費的投入，提高疫苗經費分擔比例，減輕地方財政的負擔。逐步擴大強制免疫補助政策所覆蓋動物疫病的范圍，追加獸醫免疫的工作經費，確保免疫工作的落實，保障了廣大養殖場（戶）的利益。二是提高撲殺補貼標準和撲殺補貼覆蓋面。中央和地方財政要不斷加大對動物撲殺補貼力度，制定合理的撲殺補貼標準，可按照動物的市場價格的一定比例對養殖戶進行補貼。穩步提高撲殺補償標準，減少養殖者因重大動物疫病撲殺而造成的損失。對于經濟實力較弱，難以按市場補償的地方，中央財政要提高財政分擔比例。逐步擴大畜禽疫病撲殺補貼覆蓋面，追加動物撲殺人員的工作經費，避免動物疫情的進一步擴散。三是強化基層防疫工作補助政策。中央財政要加大對基層動物防疫工作經費補助的投入，重點保障基層實驗室設備維護和日常工作費用，逐步提高基層動物防疫人員特別是村級防疫員的經費補助標準，保證其工資水平不低于當地當時農民平均社會工資標準。要繳納失業保險金、養老保險金和醫療保險金，將其工資、工作經費和各種保險金納入縣級以上財政預算。此外，還要努力確保各類補貼經費及時、足額到位。

（四）加強對規模化、標準化養殖的扶持，構筑有效免疫的第一道屏障

發展規模養殖，推進養殖小區建設是發展現代畜牧業，建設社會主義新農村的必然要求，也是規范動物防疫和標準化生產的必然選擇。為此，各地要進一步加大對養殖業的政策扶持力度，大力推進畜禽養殖標準化創建，加快養殖場（區）、農戶養殖圈舍的標準化改造，重點發展標準化、集約化養殖小區，推進養殖戶由分散飼養向規?；曫B轉變。鼓勵有條件的養殖場和企業推行良好農業操作規范，率先實現全程標準化生產。同時，通過廣泛宣傳教育、技術指導等方法，促進飼養方式由“人畜混居”向“人畜分離”、“場村分離”轉變。通過推進規模化、標準化養殖，提高我國的禽畜養殖水平，從根源上減少動物疫病發生幾率。

參考文獻：

[1]國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見（國發[2005]15號）[R].2005.

[2]中華人民共和國農業部.農業部關于深化鄉鎮畜牧獸醫站改革的意見（農醫發[2009]9號）[R].2009.

[3]中華人民共和國農業部.農業部關于加強村級動物防疫員隊伍建設的意見（農醫發[2008]16號）[R].2008.

[4]國務院.關于加大統籌城鄉發展力度進一步歷實農業農村發展基礎的若干意見（中發[2010]1號）[R].2010.