淺談政府在學校安全管理中的責任

2010年3月23日至2010年4月30日，不到40天的時間內，五起校園血案先后在福建南平、廣西合浦、廣東雷州、江蘇泰興、山東濰坊發生。校園血案發生之頻繁，令人觸目驚心。分析這五起校園血案，多為校外社會人員闖入學校對無辜的學生行兇?？梢?，校園安全問題已經不再只是學校和家長的責任，它已經演變成為社會問題。這就需要全社會共同努力編織安全網，為學生的健康成長和學習提供良好的環境。對此，政府作為公共權力的行使者、公共利益的執行者和維護者，應順應社會公眾的需求，加強政府在學校的安全管理，凸顯其在維護校園安全中的責任。

一、明確政府在學校安全管理中責任的必要性

1．作為公共管理組織的義務

盧梭的《 社會契約論 》認為，國家的一切權力屬于人民，人民通過契約的形式將自己的權力委托給政府，政府代替人民行使管理社會公共事務的權力。在這個契約中，政府與公民之間形成一種雙向互控的模式：一方面公民要服從政府的統治與管理；而另一方面政府又要向公民負責。也就是說，政府作為公共管理組織有義務促進國家經濟發展、制度健全、法律完善，為廣大人民營造安全、舒適的社會大環境。學校是非營利的公共組織，為廣大人民提供公共服務。政府對學校安全承擔責任就是對其權力本源——人民負責的表現。學校安全遭遇威脅，意味著人民的公共意志受到阻礙，也意味著政府沒有真正履行其公共管理組織的義務。

2．履行法律法規關于政府責任的規定

《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）第二十三條規定：“各級人民政府及其有關部門依法維護學校周邊秩序，保護學生、教師、學校的合法權益，為學校提供安全保障?！泵鞔_了政府有關部門對學校安全的職責，主要是指管理職責和對學校周邊的安全治理職責。《義務教育法》第五十二條規定：“縣級以上地方人民政府未定期對學校校舍安全進行檢查，并及時維修、改造的，學校建設不符合國家規定的辦學標準、選址要求和建設標準的，上級人民政府責令限期改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分?！薄读x務教育法》頒布兩天后，國家十個部門聯合發布出臺了《中小學幼兒園安全管理辦法》作為貫徹落實《義務教育法》關于安全規定的配套規章，更加詳細地明確政府有關部門的學校安全管理職責。政府在校園安全事件中承擔責任成為依法治國的必然，各級人民政府及其有關部門必須全面履行學校安全管理職責。

3．適應校園安全問題轉向的需要

學校安全問題的研究中較多涉及學校內部安全，包括學校建設和校舍安全、學生意外傷害事故等，在這些安全事件中，責任主體多為學校、教師和家長，這一時期的學校安全問題主要是學校問題。近年來，一些社會危險人員開始闖入學校，把學生當做人質要挾或直接對學生下毒手。這時，學校安全問題僅僅依靠學校是不能解決的，學校也無力承擔校園安全事故的責任，這需要整個社會的努力。學校安全問題已經由學校問題轉向社會問題，政府應發揮其作為公共管理組織的作用，倡導和整合社會各個部門，共同為青少年學生營造安全的學習環境和成長環境。

二、在學校安全管理中的政府責任類型

政府責任是指政府在與人民這種委托與被委托關系中，政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務，即法律和社會所要求的義務，同時還應該包括政府對其職責和公共利益的體認，即其自身行政能力的發展、對公共利益的忠誠度和熱衷度。在學校安全管理中，政府責任一般由政府的政治責任、政府的法律責任和政府的道德責任三部分構成。

一是政府的政治責任。在學校安全管理中，政府有義務在發展經濟、建設社會體制、完善一系列社會制度等方面做出努力，給學校安全提供一個穩定、和諧、富裕的社會大環境，為學校安全提供經費和制度等方面的支撐。二是政府的法律責任。在學校安全管理中，政府應依法履行其在學校安全管理中的責任，即依法行政；政府應不斷完善在學校安全管理方面的法律法規，即有法可依。三是政府的道德責任。在學校安全管理中，政府應加強社會主義道德建設，豐富道德建設的形式，倡導一種積極良好的社會道德風尚。同時應設立各種心理咨詢機構、各種精神疾病矯治機構，以減少社會犯罪。

三、政府在學校安全管理中責任履行的不足

1．在資源建設和投入方面的責任缺失

社會保障制度被譽為一個社會的“完全網”，完善的社會保障制度建設有利于減少學校安全威脅。政府在社會保障制度建設方面的責任缺失，主要表現為經費投入不足。教育經費投入不足，一直是我國教育發展過程面臨的重要問題。政府應加強學校安全維護的經費的投入，完善學校安全設施配置，加強學校安保人員的職業敏感訓練，增加學校安保人員的雇傭數量等，有效防御學校安全問題。

2．在學校安全管理中立法、執法和監督方面的職能缺失

目前，政府在學校安全管理方面的立法較為宏觀，缺乏微觀的具體的相關規定；法律規章的效力不高；部分法律僅局限于義務教育階段。因此，急需出臺其他教育階段的相關法律，明確政府在學校安全管理中的責任，保證各年齡段學生的安全。在執法和監督階段，政府的職能缺失主要表現為不能依據法律規定制定出切實可行的、有針對性的安全方面的規章制度，或落實制度不嚴，存在很多漏洞，或者在執法過程中執法力度不夠；在監督階段忽視學校安全工作，沒有承擔起嚴格的監督、檢查和管理職責，防范意識不強。

3．在整合社會各方力量方面的職能缺失

隨著校園安全事件的頻繁發生，校園安全工作的轉向，各階段教育的安全責任都非常重大，需要整合整個社會力量來應對學校安全管理中出現的很多問題，真正發揮政府組織的整合作用，特別是公安機關、檢查機關、輿論媒體等部門。目前，在學校安全管理中，政府未能加強社會力量和學校的緊密聯系。例如，公安機關、檢查機關等沒有針對學校的特殊性，采取特別的計劃和措施維護學校的安全；社區與學校的聯系也不緊密，沒有為維護學校安全制訂特別的計劃，等等。

4．在學校安全事故中的“去責任化”

在學校安全事故中，大多由學校承擔民事責任，很少提及政府責任。實際上，政府作為教育活動的管理者，其在工作中的過失或錯誤也是造成學校安全事故發生的重要因素之一。比如，就學校安全管理，有關行政部門缺乏對各級學校領導干部及相關人員安全意識的教育和培養，沒能把學校安全工作擺在重要位置；政府相關部門的行政人員工作責任不清、工作不細，玩忽職守，缺少獎懲制度和措施，易造成人浮于事的工作狀態。以上這些都可能導致學校安全事故的發生，而在學校安全事故責任承擔的過程中卻很少涉及政府責任，這是一種“去責任化”的表現。

四、提升政府在學校管理中責任的對策

1．致力于社會建設，提供和諧的社會大環境

構建和諧社會是現階段我們的奮斗目標，和諧意味著和睦、富裕、公平。首先，醫療、住房和教育等是社會公民關注的熱點問題，政府應關注民生，致力于解決民生問題。其次，社會保障被譽為“社會安全網”“減震器”，政府應致力于建設完善的社會保障制度，解決生活在社會底層的社會成員的最低生活保障。再次，政府及其內部工作人員應發揮其道德引導責任，樹立正確的道德觀，引導社會遵守道德規范，形成良好的道德風尚；應加強社會人員的安全意識普及、樹立學校管理人員的安全價值觀，訓練學生的安全防衛意識和技巧，增強對不安全因素的防衛和抵抗能力。最后，還應致力于社會心理咨詢的研究，加緊精神治療機構的設置，保障社會成員的心理健康和治療。

2．加大教育經費投入，完善學校安全資源配置

學校安全管理需要得到“軟件”和“硬件”環境的雙重支持。政府應加大教育經費投入，專門設置學校安全管理費用，用于學校安全設施的購置、安保人員的聘任、校內監控電視等硬件工程的建設，同時還要用于加強安全知識的宣傳、學生安全能力的訓練等軟件。就目前我國的實際情況而言，急需解決的是把校園安保問題上升到國家政策的高度。在校園安保人員的聘任上，把校園安保當成一個專門職業，公布校園安保的聘任標準；政府投入經費保障校園安保的數量，同時建設校園安保的質量，增加安保人員的配備。

3．促進相關的立法工作，明確政府的具體責任

在學校安全管理立法方面，已有相關立法，但對于校園安全的規定都比較宏觀。政府應聯合立法機關、司法機關出臺《 校園安全法 》，并詳細規定學校安全問題的維護、責任承擔主體，讓學校安全管理工作有執法依據和執法隊伍。同時，在立法的過程中，應明確討論政府在學校安全管理中的責任，明確政府承擔責任的具體辦法以及責任履行不足時應承擔的法律后果等。總之，政府一方面要加緊學校安全方面的立法建設，同時應在法律規定中明確自己應承擔的責任；另一方面要致力于修改已有的法律法規中的不適合現在學校安全責任承擔的規定，以滿足學校安全管理的轉向。

4．整合社會力量，構筑社會安全防御網

學校安全問題需要一個強大的社會網絡。強大的社會網絡的建立，需要政府的整合作用。政府應協調教育行政部門、公安司法部門、社區組織、社會媒體、家長等方面各方的努力和支持，還應充分調動學校社區內各行各業的對學校安全管理的積極性和參與熱情，組成一個強大而緊密的網絡系統，共同維護和防御學校安全問題。

5．建立政府賠償機制，減少學校安全事故損失

國際上許多國家如加拿大、德國等，政府在保險制度中專門設立學校責任保險來轉移學校教育風險。日本在1985年頒布《 日本體育及學校健康中心法 》，建立了具有法人資格的日本體育及學校健康中心，基本實現了以國家為補償主體、國家經費為主要補償金的賠償機制。我國應根據實際情況，在學校安全事故損失方面盡快建立政府賠償機制。另外，還應進一步管理和完善社會商業保險的賠償機制，使其很好地為學校安全管理服務。

（作者單位：西南大學教育學院，重慶，400715）