中國國有企業改革歷程與展望

[內容提要]中國國企改革歷經擴權讓利實行利潤留成、推廣經營承包責任制、建立現代企業制度、深化產權制度改革4個階段，已取得決定性成果；但還存在基礎行業與壟斷行業改革滯后、改革過程中國有資產流失嚴重等問題。深化改革要進一步健全現代企業制度，加快壟斷行業改革，優化國有經濟布局和結構，促進多種所有制經濟共同發展。

[關鍵詞]國企改革歷程；成就與問題；深化改革重點

中圖分類號：F271 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2011）01—0078—04

中國的國有企業（以下簡稱“國企”）改革始于上世紀70年代末，至今已走過了30年。經過改革，國企管理體制和經營機制發生了深刻變化，由以往計劃經濟體制下作為政府機關的附屬物轉變成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場主體，建立起現代企業制度，從而激發出強大的企業活力，國有經濟布局和結構調整也取得了重大進展，促進了國民經濟的持續高速增長。

一、國企改革歷程

30年來，國企改革從兩權分離前提下的放權讓利，轉向產權制度改革；從股份制改革轉向建立現代企業制度；從單個企業改革，轉向國有經濟戰略性調整和重組。30年不懈的攻堅創新，取得了決定性成果。

第一階段，1978至1984年，主要是國企經營層面的改革。以國家擴權讓利為重點，實行企業利潤留成制度，調整國家與企業之間的生產管理權限與利益分配關系。1978年末，中央提出了對國家經濟管理體制和經營管理方式進行調整和改革，重點是國企改革。首先從擴大企業自主權起步，開始實行企業利潤留成，對于不同行業、不同企業確定不同的留成比例，企業可以用利潤留成建立生產發展基金、集體福利基金和職工獎勵基金。這一改革充分調動了企業和職工的生產積極性，見到了明顯效果。此后，從1981年起，相繼實行了利潤包干和利改稅，都收到了可觀的成效。利改稅較好地規范了政府與企業的分配關系。但由于價格體制改革滯后，價格體系不合理，也造成了企業間的稅負不公平。

第二階段，1984至1992年，主要進行國企從經營權向所有權過渡的改革，以實行經營承包責任制為重點，逐步確立企業市場主體地位。1984年，中央明確提出了政企分開和所有權與經營權分離的改革方向。企業有權自主選擇和安排經營方式、產供銷活動，有權擁有和支配自留資金等；政府不再經營企業，使企業實現自主經營、自負盈虧，具有自我積累、自我改造、自我發展的能力。1987年，開始全面推行多種形式的承包經營責任制，通過合同形式界定國家與企業之間的責、權、利關系。此后，全國人大通過了《全民所有制工業企業法》，從而確立了國有企業的法律地位，明確規定了企業實行廠長（經理）負責制。1992年，中央又頒布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，其中明確企業有14項經營自主權和自負盈虧的責任。經過上述改革，使國企實現了自主經營，基本確立了市場主體地位。

第三階段，1992至2002年，主要是建立現代企業制度，實行規范的公司制改革。1993年，中央提出國企改革的方向是建立現代企業制度，并強調其的特征是：“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。從此，國企改革進入到制度創新階段。同年12月，全國人大通過了《公司法》，明確規定公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。1999年，中央又明確提出公司制的核心是公司法人治理結構。經過十余年的改革，到20世紀末，大多數國有大中型企業初步建立起了現代企業制度。在此期間，1997年中央提出用3年左右時間（1998—2000年）使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，并逐步實現建立現代企業制度的目標。國家采取增加銀行核銷呆壞賬準備金，支持國企的兼并破產；成立金融資產管理公司，對一部分產品有市場、發展有前景，由于負債過重而陷入困境的企業實行債轉股；分離企業辦社會職能，減輕企業的負擔；職工轉崗分流，成立再就業中心，安置企業富余人員等措施；解決了國企債務重、冗員多和社會負擔重的實際困難，使國企甩掉了歷史包袱，走上了健康成長之路。1997年，全國國有及國有控股大中型工業企業有16 874戶，其中虧損企業6 599戶，占39.1%；到2000年底，虧損戶減少到1 800戶，減少近3/4。

第四階段，2002年至今，主要是深化產權制度改革，建立與完善國有資產監督管理體制。2002年以來，中央反復強調要深化產權制度改革，逐步建立起“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，這是建立現代企業制度的核心。2003年，國務院成立了國有資產監督管理委員會，頒布了《企業國有資產監督管理暫行條例》，要求逐步建立起管資產與管人、管事相統一的國有資產出資人制度，國有產權轉讓由此逐步納入了規范化軌道。目前，政企分開、政資分開的企業制度體系基本形成，國家所有、分級監管的國有資產管理體制初步建立。與此同時，除極少數必須由國有獨資經營外，積極推行股份制，廣泛吸納國內外各類企業投資，實行投資主體多元化，發展混合所有制經濟。

二、國企改革主要成果和存在問題

國企經過多年改革和制度創新，不但走出了困境，而且成為具有較高勞動生產率、較強盈利能力和競爭力的市場主體，成為國民經濟的重要骨干力量。

（一）公司制逐步成為各類企業的主要實現形式。隨著現代企業制度建設的不斷推進，我國多數國企已成為產權多元、治理結構清晰的公司制企業。這些企業已建立起決策、執行、監督相互制衡的機制；并通過精干主業、健全研發體系、壓縮管理層級、縮短管理鏈條，初步實現了企業組織結構優化和內部資源的有效配置；通過學習、借鑒國外先進管理經驗并大膽創新，國企的現代化管理水平也普遍提高。

（二）國有經濟布局和結構調整取得積極進展。國有經濟經過“有進有退”戰略性調整，逐步向關系國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域集中，形成了以國有經濟為主導，國有和非國有經濟共同發展的格局。1998年，全國國有工商企業有23.8萬戶，到2008年減至11萬戶。在國資委成立之初，中央企業有196戶，經過6年整合重組，2009年減至120多戶，今年底還要再減至100戶以內。目前，央企82.2%的資產集中在石油石化、電力、國防、通信、運輸、礦業、冶金、機械行業。一批國企已具有較強的國際影響力和競爭力，2009年，全國有30戶國有或國有控股企業成為財富雜志“全球500強企業”。國企創造的年增加值占GDP的三分之一，資產和稅收都超過了50%。

近年來，遼寧省重點推進關聯度高、具有優勢互補和戰略協同效應的國有企業實行聯合重組，對國有經濟布局和結構進行了戰略性調整，國有資本逐步向石化、鋼鐵、重大基礎設施和優勢企業集中。“十一五”前4年，全省規模以上國有及國有控股工業企業數量由1 397個減少到883個，總資產由7 274.2億元增加到13 453.3億元，年均增長16.6%；主營業務收入由5 698.3億元增加到9 638.1億元，年均增長12.7%。遼寧省在2 077戶國有中小企業中，除糧食、煤氣、自來水等部分暫不具備改制條件的企業外，已于2008年基本完成了產權制度改革。通過改制重組，一大批中小企業盤活了存量資產，企業的銷售收入、利潤、稅金大幅度增長。

（三）國企改革有力地推動了經濟體制改革和經濟發展。30年來，在國企改革的推動下，國家在計劃、價格、財稅、金融、外貿、勞動人事、收入分配、社會保障等多方面進行了一系列配套改革。這些改革與國企改革相輔相成，有力地推動了國企改革和發展。國企改革還為非國有企業的快速成長創造了巨大空間，提升了整體經濟運行的效率，從而極大地促進了國民經濟持續快速增長。

遼寧省的國有企業在闖過剝離歷史包袱、建立現代企業制度兩道難關之后，已經走出困境，國企的活力、控制力和影響力明顯增強，實現了跨越式發展。例如，本溪鋼鐵公司與鞍山鋼鐵公司聯合重組后，進入了世界鋼鐵業前10名和世界500強；沈陽機床集團與大連機床集團躋身世界機床行業前列；大連冰山集團、沈陽鼓風機集團、沈陽北方重工集團、瓦房店軸承集團等一批企業，通過與中央企業和世界500強企業聯合重組，進一步增強了企業活力和后勁，繼續保持著行業排頭兵地位。同時，一批民營企業加速崛起，如鞍山西洋集團、大連萬達集團、沈陽遠大集團等銷售收入都超過了100億元。國企改革與發展帶動了遼寧經濟全面振興，全省地區生產總值由1978年229.2億元，上升到2000年的4 669.1億元，2009年又超過了萬億，達到15 065億元。“十一五”前4年年均增長率達到13.6%，實現了跨越式發展，使老工業基地走上高速增長、全面振興之路。

30年國企改革的成就舉世矚目。但回首改革歷程，也還存在一些不容忽視的問題，主要表現在：

一是基礎行業和壟斷行業改革滯后。在改革中，中小企業與大企業相比，一般競爭性行業與基礎、壟斷行業相比，前者的市場化改革更為充分徹底，而后者尤其是基礎、壟斷行業的國企改革則相對延后。例如，在價格體制改革方面，目前雖然高達95%的產品定價已基本由市場決定，但余下5%的基礎產品與包括資本、土地、技術等生產要素的定價仍受國家管制，市場化進程遲緩。

二是改革過程中國有資產的流失較為嚴重。尤其在國企改制過程中，在政府部門主導下，基本上是由原國企經營管理者制定方案和實施的，加上改革過程中的制度建設滯后、監管不到位，因此，期間國有資產的流失比較嚴重。一些國企經營者利用手中掌握的權力和信息，借產權流動之機鉆體制、制度的空子，采取低價評估資產、“暗箱操作”等各種手法，大肆侵吞國有資產。例如，作為四川省機械冶金支柱產業20戶大型企業之一的達州鋼鐵集團，在改制過程中，市政府有關部門與企業管理層聯手，利用低價評估資產、政府給予受讓方“優惠”等手段，使達鋼集團和有關企業的管理層共侵吞國有資產達4 400多萬元。而且，達鋼集團管理層還暗中私吞政府給予達鋼管理層和職工的獎金2 147.97萬元。

三是在抓改革促發展過程中，往往關注了增強企業的贏利能力，加速經濟的發展，而對于經濟增長的質量關注不夠，尤其忽視了提高全要素的經濟效益，其發展模式仍處在粗放階段，因而在某些地區和行業出現了資源浪費和環境破壞較為嚴重的問題。

三、深化國企改革重點和方向

深化國企改革必須在更高層次上推進。關鍵是要繼續深化公司制股份制改革，健全現代企業制度，優化國有經濟布局和結構。

（一）加快國企公司制改革，進一步健全現代企業制度。建立現代企業制度是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，而公司制是現代企業制度的一種有效組織形式。要加快大中型企業規范的公司制改革，特別是進一步完善公司治理結構。要明確股東會、董事會、監事會和經理層各自的職責，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的治理結構。要逐步建立起規范的、符合市場競爭要求的勞動用工制度和分配制度，等等。要加快推進國企股份制改革，積極引進各種所有制企業參與國企改革，實現投資主體多元化。

（二）深化壟斷行業改革，積極引入市場競爭機制。一是堅持實行政企分開和政資分開。要把政府公共管理職能和國有資產出資人職能徹底分開，國有資產管理機構對授權管理的國有資本依法履行出資人職責，維護所有者權益，維護企業作為市場主體依法享有的各種權利。二是積極引入市場競爭機制。多元化的產權主體是有效競爭的必要保證。壟斷性行業中既有自然壟斷性業務，又有非自然壟斷性業務，要對壟斷行業的業務進行垂直分割并細化，在此基礎上，依業務不同予以剝離。例如電力行業分為發電、輸電和供電，其中輸電業務就可以引入市場機制，實現投資主體多元化。要鼓勵和支持非國有資本以獨資、合資、合作、項目融資等方式，進入公用事業、基礎設施以及社會事業領域。三是穩步推進壟斷行業價格形成機制改革。以市場為基礎的價格形成機制，是現代市場體系的核心，也是市場配置資源的中心環節。倘若壟斷行業價格長期背離價值，這將會誤導消費者，造成盲目投資、重復建設，浪費社會資源，而且造成不平等的市場競爭環境，也會限制到壟斷行業自身的發展。因此，要積極推進壟斷行業價格形成機制改革，特別是公共服務與基礎設施領域價格改革。壟斷行業自身也要以市場為基礎，遵循價值規律，通過市場價格引導和調節資源流動，增強市場在資源配置中的基礎性作用。

（三）進一步優化國有經濟布局和結構，推動國有資本向“三大行業”“兩類企業”集中。一是優化國有經濟布局結構是提高國有經濟發展質量和效益的重要途徑。要著眼于優化國有資本配置，強化國有資本在戰略性領域的控制力和影響力。二是要堅持國有資本主要向“三大行業”和“兩類企業”，即涉及國家安全的行業、自然壟斷性行業、提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業集中，從不占優勢的領域退出，為民營經濟騰出廣闊的發展空間。加快國有大中型企業的調整和重組，依法推進國企強強聯合。對于不具備優勢的國有企業采取多種方式，大力推進其并入優勢國有大中型企業，以提高效率，減少污染，節約資源，保障安全生產。三是要繼續采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營、合資、轉讓國有產權和股份制、股份合作制等形式，進一步放開搞活中小企業，積極吸納非國有經濟參與國企改革，以促進多種所有制經濟共同發展。

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責任編輯/文 森

收稿日期：2010-12-27

作者簡介：張云梅，女，遼寧省農村信用社聯合社講師、中級經濟師。