“公交優先”必須破解融資難題

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王永勝 高級經濟師，長安大學交通運輸規劃與管理博士生，中國人民大學管理學碩士。主要研究成果，獨立完成《中國城市公交投融資機制研究》、《生產企業新產品開發程序和管理研究》、《中小流通企業融資擔保產品設計研究》等；參與完成《“十二五”期城市客運投融資政策專題研究》、參與完成《中國可持續交通發展戰略與政策研究》等。

大部制改革后，城市客運行業管理的職責納入到了新組建的交通運輸部。城市公交的建設和發展需要一個較長的過程。目前從全國范圍看，要改變公共交通整體落后狀況依然有很多工作要做，特別是在城市公交投融資這一領域，公交企業因為政府票價管制、承擔社會義務較重、硬件設備和人力成本投入較大以及政府補貼數額有限等原因，普遍存在虧損現象，這樣就造成融資難、現代化難的行業弊病。

如何破解這一難題？帶著這一問題，《運輸經理世界》記者近日就公交企業的投融資等問題采訪了交通運輸部科學研究院城市交通研究中心高級經濟師王永勝。

運輸經理世界：您覺得城市公交行業投融資建設有哪些重要意義？目前國內公交行業的投融資現狀是怎樣的？

王永勝：我認為重要價值和意義主要有兩點：城市公交行業投融資建設要保證公交基礎設施投資有充足且穩定的資金來源；要支持城市客運行業健康運營并實現可持續發展。

總體來看，我國城市客運基礎設施投融資發展勢頭良好。在投資總量，投資結構、投資模式方面均取得長足進步，融資模式多樣化且融資力度加大。

近些年來，我國城市客運發展迅速，城市客運固定資產投資總額穩步增長，城市客運投資力度逐年加大，場站樞紐建設得到加強，公共交通車輛進場率、公共交通站點覆蓋率不斷提高，公交換乘效率得到改善。從全國水平來看，公共交通固定資產投資占市政公共設施總投資量的比重穩步增長，由1998年的86億元，增長到2008年的1037億元，年平均增長率28.3%，1998年到2008年投資總量達到4415億元，是1978-1997年投資總額的18倍。

從各個城市投資情況來看，東部、中部和西部城市客運投資情況均有所改善，公交固定資產投資占市政公共設施總投資量比重穩步上升，從調研案例中，無論是經濟發達的東部城市，還是欠發達的中西部城市來看，城市客運固定資產投資總額均呈增長態勢，城市政府不斷加大了對城市客運公交行業的投資力度。

城市客運公交固定資產投資總量增加在市政公共設施總投資中所占比重有所上升，從1998年的5.83%上升到2008年的14.07%，

從近年來我國城市客運固定資產投資情況看，BDOT項目融資、PPP、證券融資、國外直接投資等融資形式的出現，有效緩解了基礎設施建設資金不足。我國比較發達的城市積極探索融資方式，拓展投融資渠道，投資主體可以通過獨資、合資等多種方式將資源投入城市客運行業的基礎設施建設，成立子公司、分公司，或從事其他相關業務。從城市客運基礎設施項目和企業可以利用的融資渠道來看，有債券市場、銀行或銀團授信、籌資平臺、投資公司、內部籌措、股權融資等多樣化的融資渠道。

運輸經理世界：您認為造成公交行業盈利水平普遍較弱的原因都有哪些？

王永勝：城市的基礎設施不能只以營利為目的，因為公交是城市的公益性事業，要為城市居民提供基本的出行服務，是實現城市和諧、穩定、宜居和核心競爭優勢形成的基礎，政府對公交票價實施低價政策并嚴格監管；公交承擔了較多的社會責任，如對老人、殘疾人免費，對學生等團體人員實行票價優惠。這些優惠措施會減少公交的收入，所以對公交企業的管理不能把贏利能力作為重要的評價依據。

運輸經理世界：歐美發達國家以及新加坡、香港等地在公交發展方面的哪些經驗是值得國內大力學習推廣的？國外公交企業是否也曾存在過融資難的問題，他們是如何解決的？

王永勝：首先發達國家各級政府注重基礎設施投資，國外主要城市客運選擇以公共交通為主體的城市交通體系，把公共交通的發展列為最重要的城市發展戰略措施之一，加強對基礎設施投資力度。主要表現在對換乘樞紐、大容量快速公交系統和客運體系信息化建設等幾個方面。

國外主要城市秉承一體化公交體系的建設原則，大力完善換乘樞紐建設，提升整體公交服務水平，吸引更多乘客選擇公交出行。比如英國倫敦就是建設大型換乘樞紐，使乘客可以在常規地面公交線路、地鐵、國家鐵路以及長途客車間進行無縫換乘。倫敦中心邊緣的公交車站都是整合了常規公交、地鐵、國鐵的車站。如在倫敦維多利亞站，最底層為維多利亞地鐵線，中間層為地區線和環線，地面為國鐵車站，是倫敦到英國各個地區的最重要、最繁忙的國鐵大站之一；同時，地面還有通往倫敦市區各個方向的常規公交線路，200米之外是去英國各地的長途汽車站。

發達國家普遍加快大容量快速公交系統的建設，為了改善城市交通環境，世界各大城市都在尋求發展新的城市公共交通系統，此時，城市軌道交通系統和快速公共交通系統（BRT）以其速度快、容量大、可靠性強的特點引起世界各國的關注，并被世界各國廣泛采用。相對而言，同一尺度的空間，采用軌道交通或快速公共交通系統，其運送效率是小汽車道的10-50倍。自20世紀90年代以來，全球越來越多的城市，如圣保羅、溫哥華、悉尼等采用快速公共交通系統。

其次，通過法律明確用于城市公交發展的資金來源，國際上成功的城市公共交通發展經驗有一個最大的共同點是：對城市公交的各項扶持政策納入相應的法律體系，以法律的方式保證扶持政策的切實實施，并且杜絕了由于政權更迭等原因造成的扶持政策不穩定、不連續等問題，能夠保證在長達幾年的時間內，城市公交都能夠按照既定的扶持政策和路線來發展，為以后構建合理、科學的發展體系打下基礎。

再次，中央財政和地方財政是城市客運基礎設施投資主體，城市公共交通的發展需要強大的財力和人力來支撐，單獨靠一個城市、一個地區很難承擔，因此國際上很多國家和地區在城市交通基礎建設投融資方面，建立起多級負擔體制，在國家、地方、企業等各個層面規定相應的承擔比例，其中又以國家和地方政府投入為主。

最后，出臺相關的扶持政策。國外一些國家出臺相關的扶持政策，支持城市公交發展。以法國、美國和德國為代表的國家綜合利用稅種為發展公交提供資金支持；美國等國減免公交企業的稅費；日本支持公交企業開發沿線產業，既增加了公交企業的收入來源又減少政府財政負擔。

考慮到城市公交企業的公益性及其巨大的正外部性，很多國家和地區都減少對其增值稅、營業稅的征收，美國的城市公共交通甚至幾乎不用納稅，除了購買原燃材料等物資繳納的稅費外，營業稅全免，極大地減輕了企業的負擔，使其能夠將精力放在提高運行服務質量、拓展線路覆蓋面方面。法國政府對城市公交企業增值稅率比一般企業少10個百分點。

運輸經理世界：國內在公交行業有哪些成功經驗值得推廣？

王永勝：國內目前做得比較出色的方面包括，公交基礎設施正加速設建設，公交車容車貌較快改善，公交路權使用優先正在落實，公交優先及公交導向發展的觀念已深入人心，公交市場規范性在逐步提高，公交財政扶持政策逐步完善等。

值得推廣的經驗有，建立公交產業發展基金，建立和完善行業投融資相關信息披露制度，制定公交優先的投融資立法，修訂和完善公交行業管理條例，推行職工和高級管理人員持股的激勵制度，進行公交企業集團化經營試點，統籌規劃公交場站及完善項目招投標制度等。

運輸經理世界：“公交優先”概念已經提出了很多年，國家都采取了哪些扶持公交發展的政策？各個城市有哪些不同？

王永勝：國家層面的政策，主要的是一個“通知”和一個“意見”，即“國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知”和“關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見”。

各個城市在實施公交優先政策方面具有不同的特色，如北京實施低票價、高財政補貼，上海實施換乘優惠，深圳實施成本規制后的財政補貼等。

運輸經理世界：交通運輸部、各地政府和公交管理部門今后還將采取哪些措施推動公交優先政策的實施？

王永勝：首先，建立健全城市客運投融資管理機制，抓緊出臺《城市公共交通條例》，并根據《城市公共交通條例》盡快編制公交行業管理法規和相關的技術標準規范；健全場站規劃建設、車輛配備與更新等方面的標準體系。各地要按照《城市公共交通條例》，結合地方實際發展情況，制定相應的地方條例、管理辦法和實施細則。將優先發展公共交通納入規范化、法制化軌道，逐步建立從中央到地方、系統的公共交通法規體系，為優先發展城市公共交通提供法律保障。地方政府要優先給予公共交通規劃、立項、審批、許可，在企業稅收、相關規費等方面減免優惠，扶持和鼓勵公共交通企業在滿足公共交通客運服務的基礎上，拓展多種經營業務。

其次，加快城市客運行業投融資法規建設，加快城市客運行業投融資法規體系建設。一方面對于資金投入來說，將各級政府優先發展公共交通的投資責任納入公共交通法規體系中，進一步解決當前存在的公共交通投入不足、扶持力度不夠、優先發展政策不到位問題，以及城區、城鄉和區域客運發展不平衡等問題。逐步建立從中央到地方、系統的公共交通法規體系，為優先發展城市公共交通的資金落實提供法律保障。地方政府應優先給予公共交通規劃、立項、審批、許可，在企業稅收、相關規費等方面減免優惠，扶持和鼓勵公共交通企業在滿足公共交通客運服務基礎上，拓展多種經營業務。目前已有上海、深圳、南京等城市設立公共交通發展專項基金，但是需要從政策、法規等方面進一步完善健全公共交通發展專項基金制度。由于沒有統一的法律規范，目前各地城市在此方面的做法不一，即使同一個城市的做法也不具連貫性，因此應該穩定現有投融資政策，進一步加大公共交通投入力度；積極拓展資金來源渠道；規范專項資金使用辦法等。

最后，研究和制定完善的城市客運投融資績效評估體系。應研究投融資績效評估指標和評價標準；對前三年的公共交通投入資金使用情況和取得的效果進行客觀評價；通過開展試點驗證評價結果的科學性和實操性，逐步形成城市客運投融資績效評估體系，為各級政府和企業的投融資績效考核提供參考。投融資績效考核既可以對投資者行為產生有效約束，使資金投入更有效率，優化資源利用；也有利于建立對投資者的激勵機制，通過績效評價體系，能夠更客觀地評價企業投融資前后的效率變化，便于具體衡量城市客運企業投融資績效。因此，建立績效評價指標體系，通過引導投資行為，使整個投融資過程更有效率，衡量是否實現了堅持“公交優先”、做到“公交優秀”、保證“市民滿意”的核心價值。