英國土地登記制度及其對我國的啟示

摘要：英國是土地登記制度開展較早的國家，擁有比較成熟、完備的土地登記體系，土地登記制度形成了自己的特點，我國土地登記制度的完善，核心內容是要把資產轉化為資本，有必要借鑒英國土地登記制度的經驗，該文指出，我國應突出以產權為核心的土地登記；強化土地登記的技術投入；健全土地登記的運行機制；完善土地登記的法律責任；從而保護土地權利人的合法權益、保障土地市場交易安全，

關鍵詞：產權登記；統一登記；登記技術；法律責任

中圖分類號：D912．3(561) 文獻標識碼:A 文章編號：1004-0544(2011)03-0144-04

世界各國高度重視土地登記制度，國際上通行的土地登記制度有契稅登記制、權利登記制和托倫斯登記制，其中權利登記制和托倫斯登記制同屬產權登記模式，我國土地登記制度兼具權利登記制和托倫斯登記制的特點，偏重權利登記制；其發展方向是通過土地登記確認土地權屬關系，把資產轉化為資本，英國采行的是托倫斯登記制，它雖然與權利登記制存在一定差異，但基本精神與權利登記制相同，同為一種產權登記的模式，英國土地登記制度相對成熟而完備，為我國進一步完善土地登記制度提供了有益啟示，

一、英國土地登記制度及其特點

英國通過土地登記不僅彰顯了土地的資源價值，而且順利實現了土地的資本價值，

(一) 土地登記是一種產權登記

英國從十九世紀中后期就逐步建立起了比較成熟的土地登記制度，2003年lO月13日同時生效的《土地登記法》和《土地登記規則》是其土地登記的基本法律規范，這是對過去法律規則的一個傳承，土地登記法律表現出連續性、體系性，符合歷史發展的進程，使土地登記更加行之有效，

“英國的土地登記是一種產權登記，這種登記要求在土地登記之前，必須參照地圖對其產權予以確認，如有必要，還必須去實地勘測其邊界線，保有人必須為其產權提供證據以滿足土地登記官的要求，”土地登記由國家主持進行全面的不動產資源調查．根據調查的情況進行總登記，并由政府根據登記簿的情況制作權利書狀，交付權利人，該權利證書具有證明權利存在的效果，英國土地產權登記的目的在于，面向服務土地市場的交易活動，以簡化市場交易過程中律師所承辦的各種法律手續，促進土地資源的有效利用，

(二) 實行土地統一登記

英國負責土地登記事務的機構是于1862年設置的土地登記局，“該機構在行政上隸屬于司法部領導．是政府唯一從事土地權屬的審查、確認、登記、發證以及辦理過戶換證的部門，”其下設21個分局，土地登記證書以同一制式的形式頒發，均代表國家土地登記局，英國土地登記局的顯著特點是，總局對各分局實行垂直領導，以便登記局的土地登記工作免受其他各級行政機關的政策干預，除此之外，法律規定土地登記局有權依據現實的房地產市場交易情況，調整本年度間土地登記收費標準，并以此來支付系統的年度預算，不難看出，土地登記局的機構設置簡單，重視統一管理和提高實效．以土地市場交易服務為主要設立、調整目標，

(三) 先進的土地登記技術

土地登記信息的公開化、系統化，有利于土地市場產權明晰、保證了交易安全、真實、高效，英國土地登記制度規定，“不論私地還是公地的買賣都必須到土地登記局辦理過戶、登記、換證手續，否則不受法律保護，同時規定登記局與軍用測繪部門配合密切，登記所需的圖件，一般由軍用測繪部門負責提供，宗地圖由業主委托測量師測繪，”土地登記局工作人員總數約為一萬兩千人，其中測繪專業隊伍高達兩千人，英國土地登記管理計算機化程度也比較高，土地登記資料可以很便捷的進行公開查詢，使土地交易程序簡便；有利于縮短交易時間，降低土地交易的成本；也有利于信息公開、共享和公正，可見，英國的土地登記在登記技術方法上有其完備的系統，

美國吸收了英國土地登記制度的特點，建立了適合自己情況的一套索引系統，所有權調查人可以利用索引查找所需的土地及其轉讓文件的卷號和頁碼，大多數州土地登記機關都建有名字索引系統，包括出讓人一受讓人索引和受讓人一出讓人索引，H出讓人索引用于尋找已登記的土地轉讓，受讓人索引是通過時間追溯轉讓源頭，土地索引系統可以讓調查人在某時間段內找到一宗地的所有交易．政府只提供保存土地登記材料的地方和提供調查人檢索土地登記服務，

(四) 明確的土地登記法律責任

在英國，當土地登記出現錯誤時，允許修改；造成業主損失的，予以賠償，賠償一般采用協商解決，利益受損的一方可向登記總局申訴或向法院起訴，法律規定：當登記錯誤導致另一業主多用土地，多用土地者不必進行土地補償，而少獲土地者可向登記部門申請賠償，登記機關負損害賠償之責，德國是典型的權利登記制國家，但賠償責任也是明確的，《德國民法典》第八百九十二條規定，對因法律行為而取得土地權利的，土地登記薄冊的內容視為正確，為了維護交易安全，保障登記公信力，德國采取了完善登記機構、設備，嚴格規定登記要件等措施，以減少或杜絕由于登記薄冊記載錯誤導致同真實權利關系造成差異的情況出現，否則國家對受害人進行補償，保障權利人產權和利益，

二、我國土地登記制度存在的問題

我國《土地登記辦法》(2008年)出臺后，土地所有權和使用權應受法律保護的內容更加明確，土地登記向規范化、法制化、信息化的方向發展，但和英國相比，我國土地登記制度缺乏歷史的傳承性，在新的形勢下還面臨諸多問題，

(一) 土地產權登記的內容不完善

英國成功建立起土地產權登記制度，核心內容是把資產轉化為資本，并通過登記的方式將其合法化，許多土地市場不健全的國家，不在于資源的欠缺或缺乏可以支配的財產，而在于“他們的財產權利，沒有得到可靠地登記和確認，無法順利地轉化為資本，他們的交易，只能在彼此了解和信任的范圍狹隘的熟人圈子中進行，而不能延伸到更開闊的市場上，他們的資產，既不能作為抵押物而獲得投資也不能投資為股票，”可見，完善土地產權登記是建立土地市場的先決條件，是市場交易健康發展的必然要求，是變土地資產為資本的重要途徑，

我國大部分土地都集中在農村，農村土地產權不明，不利于土地登記的進行，(1)農村土地所有權主體多樣化使真正的所有權主體身份模糊，降低了土地登記保障權利人產權的能力，(2)由于土地使用權無證交易、抵押及使用權轉移和限制條件不清等原因，使得國有資產大量流失到小集體、個人的腰包中．不利于社會利益的公平分配，在土地市場還存在一些違法交易乃至暗箱操作等不法現象，阻礙了公開、公平、公正的土地市場機制建設，降低了土地市場的良性競爭力，而且當發生土地產權糾紛時，因為沒有專門的裁決機構，只能臨時抽調人員進行裁決，致使效率極低，增加了登記成本，(3)土地資源零散、分離，特別是農村土地零碎化現象非常嚴重，不利于資源的整合，導致登記過程繁瑣、復雜、耗時，

(二) 土地登記運行機制不健全

我國土地登記機關是受理土地登記申請，組織地籍調查并進行審查和辦理登記發證的縣級以上土地管理的行政部門，“土地登記機關一般是在土地管理部門內設置的地籍處、科、股等，或者隸屬于土地部門的，公開對外受理土地登記事宜的專職機構，”但是，《中華人民共和國物權法》第十條雖然規定了國家對不動產實行統一登記制度，卻沒有規定統一登記的范圍和統一的登記機構，目前，土地登記存在“多頭執政”的局面，《森林法》、《草原法》、《城市房地產管理法》、《農地承包經營法》中均有涉及土地登記的條款，并且都依土地用途類別區分不同，由多個部門實施管轄，如房屋由住房和城鄉建設部門主管和登記，建設用地使用權和集體土地所有權等由國土資源部門負責登記，草地由農業部門進行主管和登記，林地由林業部門進行管理和登記．承包經營的耕地由農業部門進行登記等，這既加重了土地權利人合法行使土地權利的成本，也導致部門問權利的交叉重疊，影響行政效率，由于各項登記權屬界線不清．權利歸屬不明確，還容易引發土地糾紛、影響社會和諧，

(三) 土地登記技術水平不高

各國涉及土地登記的技術很多，但以地籍調查技術、辦公自動化技術、地理信息系統技術和互聯網技術為主以促進土地登記的現代化、科學化、信息化發展，英國在2002年5月制定的10年戰略發展計劃中明確規定了在2003年提供強大的、明晰的數據服務，在2005年對主要的土地登記提供在線服務及建立健全電子處理事務系統等工作目標，最終創建和完善電子交易系統，該戰略的實現依賴于發達的登記技術，英國的土地證書中的地產宗地圖(包括土地使用合同書附圖和房地產登記卡附圖)的測量都要來源于土地測繪局，這樣使得土地登記具有統一性、完整性，避免信息的重疊與遺漏，根據英國《土地登記法》，“登記簿除了依舊向公眾開放外，公眾可以獲得土地登記局保存的電子格式的土地登記簿歷史副本，除非有特殊規定．公眾可以獲得2003年10月13日以后提交給土地登記局的任何文件．”土地登記信息公開化程度越來越高，我國雖然有《土地登記資料公開查詢辦法》(2003年)的相關規定，但進行資料查詢的手續繁瑣，查詢內容有局限，而且沒有做到土地登記的全覆蓋，地籍管理信息化建設能力較弱，

英國土地登記局還會及時對信息圖表進行更新以提高工作效率，而我國登記技術推廣范圍小，技術更新耗時長，儀器設備利用率低，土地登記辦事速度慢．土地登記資料使用受限，土地登記工作效率提高存在明顯障礙，目前，我國尚沒有一個完整的可供土地所有者、使用者查詢資料的機制；對于信息的更新和變更也沒有一個權威的系統加以公示；更沒有一個專業的咨詢平臺解答申請登記人員的相應疑問；土地登記技術水平亟待提高，

(四) 土地登記法律責任的規定不足

《中華人民共和國物權法》第十七條規定：“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明，不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準，”但對由于人為造成的可避免的對申請人利益的損害行為及對善意第三人的救濟行為，我國相關法律沒有明確規定賠償責任、方式及金額，這必然影響到我國政府公共服務能力不足、公信力不夠．影響了土地登記的效力，

三、完善我國土地登記制度的建議

“土地登記對土地管理至關重要，土地登記是對土地產權形式上的確認和保護，據統計，我國國有土地使用權登記率達86％，集體土地所有權登記率達53％，集體建設用地使用權(包括宅基地使用權)登記率為73％，”由于我國的土地登記工作具有滯后性，致使國有土地被大量蠶食，土地權屬紛爭頻繁發生，要求我們積極借鑒英國土地登記制度的經驗，尋求有益的啟示，

(一) 突出以產權為核心的土地登記

土地產權登記對權利人土地使用權的取得、抵押、轉讓、出租等行為具有積極意義，權利人可根據我國土地規范的規定，依法進行登記后，獲得保護其行使有關土地使用權的法律效力，通過土地產權登記，還可以為土地使用權合法性進行公示，使第三人了解土地使用權的狀況，同時還能為國家提供完整的、直接的、確切的土地產權信息，提高國家監督和市場宏觀調控的能力，

首先，應加快集體土地所有權和集體建設用地使用權的登記發證工作，在我國廣大農村地區，法律明確規定了農民集體土地所有權是法律確定的農民集體的重要財產權．農村土地承包經營權是承包農民的重要財產權，經過登記，可以將農民對農村集體土地的各種權利和義務以法律的形式固定下來，并公示于眾，而且這些法定的權利和義務均屬強制性規范，這樣農民的權益就能切實地得到法律的保障，特別是集體土地所有權是我國農村土地產權制度的核心，盡快完成集體土地所有權登記發證工作，才能明確集體土地產權主體，明確國家、集體之間的權屬界線，明確集體土地的權利義務，并依法對存在爭議的土地進行調解、確權，同時，土地登記后確認了土地所有權和使用權，還可以有效刺激土地的流轉，使零散土地最終實現相對集中和規模化，正如有些學者指出，農地市場可以作為矯正耕地零碎化的一個工具，并能夠降低耕地零散化程度，促進農村土地市場的發育，從這個意義上說，加強土地產權的登記，即使在短期內會耗費較大成本，也是值得的，

其次，應強化土地產權變更管理，及時掌握產權變更、流轉的情況和相關信息，保持產籍資料的準確和真實，保護各權利人的合法權益不受侵犯，保障土地產權市場的良好秩序，明確的產權歸屬、有力的國家監督加上完備的市場機制．可以促進國有土地充分而合理的使用，減少土地資源的浪費，實現土地資源的可持續利用，加速培育和規范健康的土地市場交易體制以適應社會、經濟的發展，

(二) 健全土地登記的運行機制

土地登記是對土地產權形式上的確認和保護．土地登記管理是對產權人權益的保護，土地登記制度是政府以國家的公信力對土地權益人合法權益的保護．是對土地市場交易安全的保護，土地登記制度的運行必須建立一套協調、靈活、高效的運行機制，

首先，應該建立和健全土地統一登記制度，應該做到“城鄉統一登記，即‘四統一，兩并重’，四統一即各類土地統一登記、城鄉統一登記、房產統一登記、統一登記過程；兩并重即數量與質量并重、靜態與動態并重，以保障土地交易中各方權利人的利益，”在我國，應由國土資源管理部門作為土地統一登記的機構，因為土地才是最重要的不動產，房產、林地等其他不動產均附著于其上，土地登記從性質上說可以覆蓋全部不動產登記，實踐也證明，土地證應當是土地物權的唯一憑證．林權證代表林權，草原證代表草權，只有土地證才能證明土地物權的效力進入市場，進行抵押、擔保等融資和交易行為，

其次，應搭建公眾參與平臺，促進土地登記制度的完善，公眾參與能夠積極推進土地登記制度的民主化、公正化，可以事先化解不公正的土地登記行為所產生的不良影響和社會矛盾，這就需要積極引導我國公民開展公眾參與，采取座談會、論證會、聽證會等形式盡量公開征求群眾意見，鼓勵公眾更多地關注土地市場交易動態，更好保障自己的合法利益并明確應該承擔的責任，

(三) 強化土地登記技術的投入 對土地市場發展起關鍵作用的是系統、持續、完整、健康的土地登記系統，通常認為，登記具有公示和保護交易安全作用的兩大功能，目前，我國土地登記主要體現為一種管理監督手段，與英國土地登記制度相比，未能充分發揮對交易安全保障的作用，“主要原因是土地登記的技術水平很低，信息獲取能力不高，沒有充分利用信息技術、計算機技術和現代測繪技術成果，”

首先，我們要運用先進科技手段，實現土地管理的網絡化、信息化和現代化，加快土地登記規范化、系統化進程，我們可以結合國情和地理結構．建立起土地登記信息索引系統，具體步驟是，按行政區域劃分索引區塊，再將各部分的信息匯總形成一個系統性、全國性、公開化的土地信息索引網絡，實現由部分到整體、由分散到集中的信息整合，以達到信息統一、資源共享、資料準確、查詢便捷、更新及時，從而減少登記時間和提高登記效率，特別是隨著經濟的發展，健全土地市場的需求與日俱增，而市場經濟的一大特點是分散決策，信息的整合便顯得十分必要，土地信息索引網絡平臺的建立，能夠及時準確地發布土地交易信息、經濟政策及政府決策，建立健全市場信息系統和統計制度以促進信息披露的制度化，

其次，我們要充分利用先進的技術資源界定土地界限，具體地說，應該科學劃分土地登記的類型，減少土地權屬爭議；由點到面，把登記面積覆蓋到全國范圍，統一宗地圖來源，由于經濟發展的不協調、技術運用率的參差不齊，尤其要加強經濟、技術落后地區的使用技術資源意識、并進行本土技術人員技能培訓工作；對調查和公開的資料必須經過充分論證，保證土地登記數據完整、真實、可信，因此，政府要增加財政投入，廣納具備高素質的技術人才，夯實土地登記調查的技術隊伍，

(四) 完善土地登記的法律責任

在托倫斯登記制中，由登記機關負損害賠償之責，登記機關因此設有賠償基金；而在權利登記制中，國家負損害賠償之責，而無論是權利登記制還是托倫斯登記制，明確登記賠償責任和賠償主體都是必要的，

首先．我們應明確規定登記賠償的責任，為了使登記機關能夠順利開展各項工作，提高土地登記質量和效率，我國《土地登記辦法》第四條規定了土地登記人員持證上崗制度，把登記工作納入科學化、法律化的軌道，該法第七十四條還規定，對土地登記工作人員違法行為給予行政處分乃至刑事處罰，但沒有對賠償責任進行規定，我們應當把土地登記賠償寫入法律中，明確賠償責任的構成條件、責任歸屬、賠償金額，如對登記機關及工作人員因重大故意或過失，造成的拒登、錯登或緩登的情況，損害了權利人利益的，當事人所受損失理應得到賠償：同時還要在法律中注明在更正錯登或漏登登記時．明確保護善意第三人的利益，

其次．土地登記賠償責任的主體應當明確，由于英國土地登記局雖是政府部門但又獨立于財政預算之外，經費來源于土地登記費，所得土地登記費不納入政府稅務部，一切費用的運作自行支配，土地登記機關負賠償之責，在我國，由于土地登記由政府職能部門進行，土地登記具有不可推翻的法律效力，任何人都可信賴登記，登記錯誤導致權利人利益受損的，目前應由國家承擔賠償責任，當土地登記機關運行機制傾向獨立時，可以由登記機關負損害賠償之責，

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責任編輯 王友海