兩岸經貿合作發展的新高度:海峽兩岸經濟合作框架協議(ECFA)

摘要：本文回顧了改革開放以來海峽兩岸經貿合作的發展歷程及其主要特點，在此基礎上分析了海峽兩岸經濟合作框架協議(EcFA)簽署的時代背景及其主要內容，提出了后EcFA時代兩岸開展經貿合作的工作重點，為推進協議的順利實施提供了有益的政策建議。

關鍵詞：海峽兩岸經濟合作框架協議；海峽兩岸經貿合作；后EcFA時代

中圖分類號：D618 文獻標識碼：A 文章編號；1004-0544(2011)03-0133-04

一、改革開放以來海峽兩岸經貿合作的發展及其主要特點

改革開放以來，海峽兩岸經貿往來從無到有，合作規模逐年擴大，合作的廣度與深度不斷拓展。目前，大陸已成為臺灣最大的貿易伙伴、出口市場和貿易順差來源地。僅2010年1-5月，兩岸貿易規模就已達到571.3億美元，其中，大陸對臺出口111.5億美元，大陸自臺進口459.8億美元。截止2010年5月底，大陸累積批準臺資項目81122個，實際利用臺商投資額504.6億美元。改革開放以來，兩岸經貿合作的發展呈現出兩大特點。

(一) 貿易合作從“間接”逐漸轉向“直接”，貿易規模逐漸擴大，貿易順差不斷增加

在貿易方式上，海峽兩岸的貿易合作方式從20世紀80年代初期的轉口貿易，到90年代的轉運貿易，再經歷20世紀末期的過境貿易以及本世紀初期的“準直接”貿易，總體上呈現出從間接逐漸向直接轉化的發展趨勢。隨著海峽兩岸先后加入WTO和兩岸“三通”的初步實現，特別是海峽兩岸經濟合作框架協議(ECFA)的順利簽署，兩岸直接與全面貿易已成為一種現實的可能。

在貿易規模上，海峽兩岸的貿易規模也呈現出不斷擴大的態勢，如表1所示，1978年臺灣對大陸出口為零。經香港轉口的自大陸進口額也僅為0.5億美元。到2009年，兩岸貿易總額已擴增至1062.3億美元。其中，大陸對臺出口205.1億美元，大陸自臺進口857.2億美元。由于臺灣對大l陸出口與自大陸進口貿易的長期不平衡發展，臺灣持續享有順差。1980年至2009年間，其順差從1.59億美元增加到652.1億美元，29年間迅猛擴張了410倍。順差總額累計達到6189.7億美元。

說明：1992年以前數據來源于香港海關統計.1992年以后數據來源于大陸海關統計。

數據來源：中華人民共和國商務部臺港澳司網站(http：//tga.mofcom.gov.cn)。

(二) 投資合作從“單向”發展為“雙向”，投資程度逐步加深，投資規模呈現周期性增長態勢

在投資合作的方向上，由于臺灣對大陸資本的進入設置了一系列限制性條件，三十年來主要呈現出“單向”的發展態勢。從20世紀80年代以紡織業為代表的勞動密集型產業轉移為主的“臺灣接單、大陸生產、香港轉口、海外銷售”模式起步，到1992年鄧小平南巡講話，大陸確立社會主義市場經濟體制目標為契機，逐步發展起來的以制造業為代表的大型傳統產業為主的“大陸生產、大陸銷售”模式，再到1997年香港回歸、亞洲金融危機爆發。隨著大陸經濟體制的一系列改革，兩岸投資合作逐步過渡到以出口導向型高科技產業為代表的“大陸接單、大陸銷售”模式。21世紀初，海峽兩岸利用加入世界貿易組織(WTO)的有利機遇，兩岸投資合作發展為以大型臺資企業為平臺的，涉及包括制造業，服務業在內的多層次，多領域的全面發展模式。2009年6月，以臺灣方面逐步開放大陸企業向臺灣投資為標志，兩岸投資合作從“單向”轉向“雙向”。迄今，已有十幾家企業在臺設立公司，邁出了大陸企業赴臺投資的第一步。于此同時，2008年12月5日，海峽兩岸“三通”正式啟動，尤其是空中直航實現客貨機包機常態化，更有利于促進臺資企業在兩岸的重新布局，增加島內母公司與大陸投資企業的整合。而大陸一系列為應對金融危機實施的擴大內需、調整經濟結構的重大舉措，也有力的推動兩岸投資合作進入新的發展階段。

在投資合作規模上，兩岸間的投資合作也呈現出周期性增長態勢，如表2所示，1989年兩岸間投資合作項目僅有539個。實際使用臺資金額不到1.6億美元。到1993年，兩岸投資合作項目已達創紀錄的10948個，短短4年增長了20余倍；2002年，實際使用臺資金額已達39.7億美元，13年間增長了近25倍。而在國際金融危機影響依舊持續的2009年，臺商投資大陸項目數仍達到2555個，實際使用臺資金額18.8億美元，盡管在投資總金額和合作項目數量上，相比1990年代中期有所減少，但兩岸投資合作仍保持著年均20億美元左右的規模。

二、ECFA：兩岸經貿合作發展的新高度

(一) 海峽兩岸經濟合作框架協議產生的背景

臺灣作為出口導向型經濟體，出口占整個地區生產總值的70％以上，外貿是推動臺灣經濟發展的巨大動力。大陸作為臺灣最大的貿易伙伴和對外投資地區，臺灣近40％的出口商品和70％的對外投資在大陸。盡管2001年兩岸先后加入WTO。但由于政治因素的影響，迄今仍沒有確立明確的爭端解決機制和經貿協商制度，這已成為阻礙兩岸經貿合作進一步發展的巨大障礙。

近年來，海峽兩岸的政治、經濟形勢也發生了很大的變化：一方面從馬英九上任后，不僅恢復了海協會同海基會的制度化協商，在兩岸兩會框架下簽署了九項協議，同時也完成了兩岸間的“三通”直航。兩岸已逐漸建立起互信合作的基礎。現在討論兩岸經貿關系的正常化恰逢其時。另一方面。雖然臺灣地區已經以“臺澎金馬關稅貿易區”的名義加入WTO，但是由于政治方面的原因，現在臺灣只同巴拿馬等五個國家簽訂了自由貿易協議(FTA)，而這幾個國家只占臺對外貿易總額的O.2％，在臺灣周邊國家和地區簽訂FTA之后，對臺灣貿易將產生負面沖擊。加之全球經濟區域化的盛行，進一步調整了原有的國際貿易秩序以及各國(地區)的經濟版圖。特別是近年在亞洲地區成立的各種區域整合架構。如東盟與中國、東盟與日本、東盟與韓國三個“10+l”自由貿易協議，更使臺灣面臨被邊緣化的威脅。作為臺灣最主要的出口地區。海峽兩岸簽訂經貿合作協議有助于臺灣降低該種威脅，有助于臺灣更好的融入全球經貿體系，并進而吸引跨國公司以臺灣作為進入東亞的經貿投資平臺。

基于以上的考慮，海峽兩岸經濟合作框架協議的論證和談判工作成為當前兩岸開展經貿合作的一項開拓性工作。

大陸海協會會長陳云林同臺灣海基會董事長江丙坤于2009年12月22日第四次“陳江會”時。除了正式簽署《海峽兩岸漁船船員勞務合作協議》等三項新協議并同意將兩岸知識產權保護列為第五次會談商談議題，繼續共同推動兩岸文化教育交流合作之外，也同意將商簽兩岸經濟合作框架協議列為下次會談的重點推動議題，將盡快安排兩會框架下的專家級商談。

2010年1月26日，兩岸“兩會”在北京就經濟合作框架協議舉行了第一次專家工作商談，雙方就簽署ECFA的必要性及其意義，ECFA的正式名稱、基本結構、商談機制以及程序等問題廣泛交換了意見并取得多項共識；2010年3月31日至4月1日，兩岸在臺灣桃園舉行了第二次專家商談，就框架協議所涉及的貨物貿易及服務貿易早期收獲計劃、協議文本主要內容及未來協商工作安排等深入交換了意見；2010年6月13日。海協會與海基會就《海峽兩岸經濟合作框架協議》在北京舉行了第三次正式磋商，雙方就框架協議文本及5個附件深入交換意見，并取得了實質進展。

2010年6月23日到6月24日，海協會與海基會在臺北舉行第五次兩會領導人會談預備性磋商。期間，兩會專家就海峽兩岸經濟合作框架協議的文本及其5個附件進行了商談，就相關業務議題達成一致。至此。海峽兩岸經濟合作框架協議的業務磋商工作已全部完成。

2010年6月29日。海協會與海基會領導人在重慶正式簽署了《海峽兩岸經濟合作框架協議》。框架協議的順利簽署，開創兩岸經濟大交流、大合作、大發展的新格局，標志著兩岸經濟關系進入了制度化合作的新的發展階段，為兩岸攜手參與新一輪國際競爭提供了強有力的支撐，為兩岸經濟關系逐步實現正常化，并向未來更加自由化的方向發展提供了制度保障。

(二) 海峽兩岸經濟合作框架協議的主要內容

《海峽兩岸經濟合作框架協議》包括序言和協議正文五章16條及五個附件。其中協議正文五章分別是：總則、貿易與投資、經濟合作、早期收獲、其他；16條依次為：目標、合作措施、貨物貿易、服務貿易、投資、經濟合作、貨物貿易早期收獲、服務貿易早期收獲、例外、爭端解決、機構安排、文書格式、附件及后續協議、修正、生效、終止；五個附件依次為：貨物貿易早期收獲產品清單及降稅安排、適用于貨物貿易早期收獲產品的臨時原產地規則、適用于貨物貿易早期收獲產品的雙方保障措施、服務貿易早期收獲部門及開放措施、適用于服務貿易早期收獲部門及開放措施的服務提供者定義。

落實到協議的具體內容上，在貨物貿易早期收獲方面，大陸將對539項原產于臺灣的產品實施降稅，2009年大陸自臺進口上述產品金額為138.3億美元，占當年大陸自臺進口總額的16.1％，涉及農產品、化工、機械、電子產品、汽車零部件、紡織、輕工、冶金、儀器儀表以及醫療等十類產品。臺灣方面則對267項原產于大陸的產品實施降稅，2009年臺灣自大陸進口上述產品金額總計28.5億美元，占當年臺灣自大陸進口總額的10.5％。主要包括石化機械、紡織及其他等四類產品。

框架協議在附件中對早期收獲產品清單以及降稅安排也做了明確規定，如表3所示，大陸對于列人早收清單，20C年進口稅率超過15％的產品，將在協議實施三年內將關稅水平降至0％，而稅率在5％到15％的產品，則在兩年內可實現零關稅。對2009年進口稅率在5％(含5％)以下的產品，將在框架協議實施當年實現零關稅。臺灣方面也有類似的安排，對2009年進口稅率在7.5％以上的產品，通過逐步抵減，在框架協議實施三年內可實現零關稅，而進口稅率在2.5％到7.5％之間，并被列入早收清單的產品，則會在兩年內將進口稅率調至0％。稅率在2.5％(含2.5％)以下的產品，在框架協議簽訂當年即可享受零關稅優惠。

說明:(1)2009年進口稅率指大陸2009年對其他所有世界貿易組織成員普遍適用的非臨時性進口關稅稅率：

(2)《海峽兩岸經濟合作框架協議》如在上半年生效，早期收獲計劃的實施時間為當年的7月1日：如在下半年生效，早期收獲計劃的實施時間為次年的1月1日；

(3)早期收獲計劃產品的協議稅率在該計劃實施后不超過2年的時間內最多分3次降為零，第1年開始降稅時間為早期收獲計劃實施時，第2年、第3年的降稅時間為當年的1月1日。

在早期收獲清單所涉及的具體產品上，被列入大陸方面早收清單的539項產品中，2009年進口稅率在15％以上的產品有30項，占整個早收清單列入項目總數的5.56％，進口稅率在5％以下的產品有72項。占整個早收清單列入項目數的13.36％。進口關稅水平在5％到15％之間的產品，構成了大陸方面早收清單的主要部分。共計437項產品，占整個早收清單的81.08％。考慮降稅安排。在框架協議簽署兩年內，大陸方面可以實現早收清單列入項目94.44％的零關稅，這對于兩岸開展經貿合作將起到十分積極地推動作用。而臺灣方面。在列入早收清單的267項產品中。2009年進口稅率在7.5％以上的產品有15項，占整個早收清單項目數的5.62％。進口關稅水平在2.5％以下的產品有67項。占整個項目數的25.09％。而進口稅率在2.5％到7.5％的產品。構成了臺灣方面早收清單的主要部分，共計185項產品，占整個早收清單的69.29％。考慮降稅安排。在框架協議簽署兩年內，臺灣方面可以實現早收清單所有項目94.38％的零關稅。盡管從早收清單列入項目總數和涉及產品類別看，臺灣方面要少于大陸，而且以關稅減讓幅度來衡量。大陸方面也做出了較大的讓步。但我們認為：海峽兩岸經濟合作框架協議的簽訂，其意義不應局限于協議本身，而應該考慮到兩岸開展經貿合作的長遠利益，框架協議的簽署為兩岸經貿合作提供了很好的溝通平臺，在該框架下，通過海協會和海基會。兩岸在經濟合作領域可以開展更多建設性對話，充分利用框架協議可拓展性的特點，進一步深化兩岸經貿合作與交流。

在服務貿易早期收獲方面。大陸方面將對會計、計算機及其相關服務、研究和開發、會議、專業設計、進口電影片配額、醫院、民用航空器維修，以及銀行、證券、保險等11個服務性行業擴大開放。而臺灣方面則對研究與發展、會議、展覽、特制品設計、進口電影片配額、經紀商、運動及其他娛樂、航空電腦訂位系統以及銀行等9個服務行業進一步放開。

兩岸在非金融服務部門均做出了實質性的開放承諾，但是在金融服務業的開放問題上。臺灣方面僅承諾有條件放開大陸銀行業的準入限制。允許獲得臺灣當局許可，并在臺灣設立代表處滿一年的大陸銀行申請設立分行，而對證券期貨、保險等行業依然存在進入壁壘。大陸方面在金融服務部門的開放問題上，則表現出較高的讓利姿態。開放行業涉及銀行、保險和證券業。特別是在進入方式上，臺灣金融機構可以比照外資金融機構的準入策略，通過申請QFII：(合格境外機構投資者)，經過整合或戰略合并組成的集團(針對臺灣保險公司)等方式進入大陸開展金融服務。而在具體開放措施上，對于臺灣銀行進入中西部和東北部地區設立綠色通道，簡化臺灣證券從業人員申請大陸從業資質的程序等細節規定。顯示了大陸方面對于簽訂兩岸經濟合作框架協議所作的努力以及對推動兩岸于不久前簽署的兩岸金融合作協議的決心。我們認為：服務貿易早期收獲的部門安排和具體的開放舉措體現了大陸讓利于臺灣的善意。兩岸間金融服務業在發展水平、運營模式和監管機制等方面存在的差異，決定了海峽兩岸開展金融合作要從兩岸經貿往來的實際出發，循序漸進地開展工作，對大陸銀行業準入限制的放寬，能夠為今后人民幣與新臺幣的雙向可自由兌換提供平臺，而放寬臺資金融機構進入大陸的門檻，則可以為臺資企業赴大陸投資、設廠提供更多便利。

三、后ECFA時代的海峽兩岸經貿合作：工作重點與政策建議

海峽兩岸經濟合作框架協議的簽署對兩岸間的經貿合作將產生深遠的影響，針對后ECFA時代的兩岸經貿合作，我們認為，未來兩岸的工作重點應該至少包括以下幾個方面。

第一，在穩步推進貨物貿易早期收獲計劃的基礎上，進一步減讓與消除兩岸間的關稅與非關稅壁壘。

第二，在逐步實施服務貿易早期收獲計劃的過程中，進一步拓寬服務貿易的廣度與深度，逐步減少和消除服務貿易領域中的限制性措施。

第三，深化兩岸金融合作機制，進一步放寬大陸企業赴臺投資限制。

第四，加強兩岸經貿往來與人員交流，通過兩岸“兩會”和根據框架協議設立的“兩岸經濟合作委員會”進一步完善兩岸經貿合作的爭端解決機制。

海峽兩岸經濟合作框架協議的簽署，必將為兩岸經貿關系的進一步發展提供新的動力，但是兩岸在早期收獲計劃的執行與框架協議具體操作層面上，還需要進行相當長時間的溝通與對話。針對未來框架協議推動過程中可能涉及到的問題，我們有如下政策建議。

第一，擱置政治爭議，著眼長遠利益，循序漸進地推進兩岸經濟合作框架協議的具體實施工作。

第二，兼顧雙方利益，實現互利共贏，進一步拓展兩岸經濟合作框架協議的適用范圍與操作深度。

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責任編輯 王友海