我國(guó)城市民族立法工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

摘要：本文結(jié)合我國(guó)民族法制工作的現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市民族立法取得的主要成就和存在的問(wèn)題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的分析。并在此基礎(chǔ)上結(jié)合新時(shí)期社會(huì)發(fā)展與城市民族工作的需要，提出完善城市民族法制體系、立法程序、立法內(nèi)容，提升立法技術(shù)，強(qiáng)化城市立法實(shí)施環(huán)節(jié)等構(gòu)想，以期為進(jìn)一步研究新形勢(shì)下城市民族立法工作提供一些參考。

關(guān)鍵詞：民族立法；城市民族工作；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D921.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2011)03-0109-03

當(dāng)前我國(guó)居住在城市的少數(shù)民族有1000萬(wàn)人，并有日趨增多之勢(shì)，可以說(shuō)基本上每個(gè)城市都有少數(shù)民族居住。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入和城市化進(jìn)程的加快，各民族在城市化的遷移、雜居過(guò)程中，風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、思維方式、性格特征等方面必然要發(fā)生碰撞、磨擦，使得城市民族格局出現(xiàn)了新變化、新情況。帶來(lái)了城市民族關(guān)系的一系列新問(wèn)題、新特點(diǎn)。雖然自改革開(kāi)放以來(lái)。為了正確規(guī)范和引導(dǎo)城市民族關(guān)系，保障其沿著正確的健康的軌道發(fā)展，我國(guó)實(shí)行的是以行政調(diào)節(jié)為主，法律、社會(huì)調(diào)節(jié)為輔的民族關(guān)系調(diào)節(jié)體系，行政調(diào)節(jié)被廣泛而普遍的使用，但法律在民族關(guān)系調(diào)節(jié)中的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮。鑒于此，本文擬從立法的角度分析我國(guó)目前城市法制建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題。并對(duì)如何加以完善作出思考。

一、我國(guó)城市民族法制建設(shè)的現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府高度重視城市民族工作，在不同時(shí)期根據(jù)城市民族工作的特點(diǎn)，制定了一系列的民族政策和法律、法規(guī)，對(duì)城市少數(shù)民族的權(quán)益進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)，把城市民族關(guān)系和城市民族問(wèn)題納人法律調(diào)整的范圍。

在建國(guó)之初，為了禁止民族歧視，消除民族隔閡，政務(wù)院于1951年5月發(fā)布《關(guān)于處理帶有歧視或侮辱少數(shù)民族性質(zhì)的稱(chēng)謂、地名、碣碑、匾聯(lián)的指示》。

1952年2月22日政務(wù)院第125次政務(wù)會(huì)議通過(guò)了《政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》，對(duì)散居的少數(shù)民族的平等權(quán)、人身權(quán)、人格權(quán)、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、獲得幫助權(quán)、申訴控告權(quán)、使用本民族語(yǔ)言進(jìn)行訴辯等實(shí)體和程序方面的權(quán)利進(jìn)行了確認(rèn)和保護(hù)。

1954年第一部《中華人民共和國(guó)憲法》在序畝中莊嚴(yán)宣布?！爸腥A人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中。要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。國(guó)家盡一切努力，促進(jìn)全國(guó)各民族的共同繁榮?！睉椃ǖ谒臈l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為……”。

1979年中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國(guó)家民委黨組關(guān)于做好散雜居少數(shù)民族工作的報(bào)告》。全面重申了黨的民族政策。

1987年在中發(fā)13號(hào)文件中進(jìn)一步明確指出：“每個(gè)大中城市都有比較多的少數(shù)民族成份。各級(jí)政府要重視少數(shù)民族工作，保障他們的平等權(quán)利”。隨著黨和國(guó)家的民族政策進(jìn)一步被貫徹落實(shí)，城市民族工作的重要性和特殊性越來(lái)越多地被各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)所認(rèn)識(shí)，各地根據(jù)黨和國(guó)家的民族政策，制定了許多行之有效的政策措施。積累了許多很好的工作經(jīng)驗(yàn)。例如，遼寧省本溪市在1988年制定的《城市少數(shù)民族工作若干規(guī)定》中，明確規(guī)定了城市民族工作的中心任務(wù)，保障少數(shù)民族平等權(quán)利的具體措施。黑龍江省在1989年頒布實(shí)施《黑龍江省城市民族工作條例》，全面規(guī)范了城市少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、衛(wèi)生等諸方面的工作。

1992年，江澤民總書(shū)記在中央民族工作會(huì)議上指出：“國(guó)家和沒(méi)有自治地方的省市。要制定保障散雜居少數(shù)民族權(quán)利的法規(guī)?！备鶕?jù)這一精神，在認(rèn)真總結(jié)全國(guó)各地城市立法工作成就、經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1993年8月29日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《城市民族工作條例》，對(duì)城市民族工作的原則、城市人民政府關(guān)于城市民族工作的職責(zé)及城市人民政府對(duì)于城市少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、就業(yè)、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的權(quán)益進(jìn)行了明確的規(guī)定，結(jié)束了全國(guó)民族工作無(wú)法可依、無(wú)章可循的狀態(tài)，對(duì)于鞏固和發(fā)展我國(guó)平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義新型民族關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)城市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

為了配合《城市民族工作條例》的實(shí)施，各大城市根據(jù)本市民族工作的具體情況，相應(yīng)地制定了本市的民族工作辦法。如上海市結(jié)合本市的實(shí)際情況，1994年12月9日通過(guò)了《上海市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》，1995年11月23日四川省人民政府通過(guò)了《四川省<城市民族工作條例)實(shí)施辦法》，1996年2月14日武漢市人民政府頒布了《武漢市城市民族工作辦法》，1996年9月21日湖北省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》，對(duì)散居少數(shù)民族的權(quán)益包括城市少數(shù)民族進(jìn)行了確認(rèn)和保護(hù)，2000年12月27日南京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定了《南京市清真食品管理?xiàng)l例》，2004年9月29日南京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《南京市回族等少數(shù)民族殯葬管理?xiàng)l例》。

從以上我們可以看出，隨著中央和各地方一系列法律、法規(guī)的頒布實(shí)施，城市民族立法建設(shè)已經(jīng)初現(xiàn)雛形。即由以憲法、全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院各部委制定的部門(mén)規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章，享有立法權(quán)的較大城市的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的關(guān)于城市少數(shù)民族問(wèn)題的地方性法規(guī)，享有立法權(quán)的較大城市的市人民政府制定的地方政府規(guī)章等共同構(gòu)成的法律體系。城市民族法律法規(guī)體系的形成，為城市民族法制建設(shè)、民族工作的規(guī)范化及少數(shù)民族權(quán)利的保障奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、我國(guó)城市民族法制建設(shè)存在的問(wèn)題

城市民族法律框架的基本形成，為我國(guó)解決和調(diào)整城市民族問(wèn)題和城市民族關(guān)系提供了法律依據(jù)和法律保障，強(qiáng)化了政府重視城市民族問(wèn)題的意識(shí)和職責(zé)，基本實(shí)現(xiàn)了民族政策的法律化。但從整個(gè)法律框架來(lái)看，我們不難發(fā)現(xiàn)，城市民族立法存在明顯的缺陷。

(一) 從法律體系的層次結(jié)構(gòu)來(lái)看，缺少一個(gè)調(diào)整城市民族關(guān)系的基本法

一個(gè)結(jié)構(gòu)完整的法律體系是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)存在的關(guān)鍵，且這一體系的核心必然是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)針對(duì)某一方面問(wèn)題而制定的法律。如民事法律部門(mén)的《民法通則》、民族區(qū)域自治法律部門(mén)的《民族區(qū)域自治法》等等。而目前城市民族法律部門(mén)的最高層級(jí)僅僅是一部行政法規(guī)即國(guó)務(wù)院制定的《城市民族工作條例》，顯然達(dá)不到法律部門(mén)中核心法律的要求。缺少一部由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的層級(jí)較高、權(quán)威性較強(qiáng)的法律支撐，已成為城市民族法制建設(shè)中最大的缺憾。

(二) 立法技術(shù)略顯粗糙，規(guī)范功能體現(xiàn)得不徹底

國(guó)務(wù)院《城市民族工作條例》的頒布，引起了各地對(duì)城市民族工作的關(guān)注。各地以條例為基礎(chǔ)，結(jié)合自身城市的特點(diǎn)相繼加快了城市民族立法工作。但是，由于地方立法者素質(zhì)上的欠缺以及地方間相互攀比的心理作祟。立法過(guò)程顯得過(guò)于倉(cāng)促，在立法技術(shù)的運(yùn)作上較為粗糙，存在許多亟待解決的問(wèn)題。一是立法操作性不強(qiáng)。在已頒布實(shí)施的各類(lèi)地方法規(guī)中，存在許多不明確、含糊不清、伸縮性很大的法律語(yǔ)言。如“配備適當(dāng)數(shù)量”的少數(shù)民族干部；“安排一定數(shù)額的經(jīng)費(fèi)”等。二是邏輯結(jié)構(gòu)不完整。行為模式和相應(yīng)的法律后果是法律規(guī)范的兩個(gè)重要構(gòu)成要素，然而地方法規(guī)中只有行為模式而缺少相應(yīng)的法律后果的現(xiàn)象大量存在。直接影響到法規(guī)的具體實(shí)施。

(三) 從立法的內(nèi)容來(lái)看，原則性的軟條款多，可操作性的硬條款少

如在保障少數(shù)民族權(quán)利的途徑方面，有許多諸如“可提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾枰詭椭鉀Q”、“可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴和控告等規(guī)定。但是，在提請(qǐng)及申訴和控告的方式、有關(guān)機(jī)關(guān)的保證措施、解決問(wèn)題的期限等方面卻沒(méi)有規(guī)定。再者。城市民族立法對(duì)少數(shù)民族權(quán)利關(guān)照不夠。如許多地方法規(guī)的名稱(chēng)中都直接使用“管理”二字，不少法規(guī)在規(guī)范公民、法人及其他組織的權(quán)利義務(wù)時(shí)，偏重義務(wù)而忽視權(quán)利；在規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任時(shí)，偏重于權(quán)力而忽視義務(wù)，不能做到權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)的平衡統(tǒng)一，與法治社會(huì)的基本精神相悖。同時(shí)，城市民族立法過(guò)程中對(duì)少數(shù)民族的基本權(quán)利保障關(guān)照不夠，一系列涉及到少數(shù)民族最基本生存及發(fā)展保障的權(quán)利沒(méi)有在相關(guān)的立法中體現(xiàn)。如城市少數(shù)民族生存的文化生態(tài)環(huán)境的保障、下崗再就業(yè)、子女受教育等問(wèn)題。

(四) 城市民族立法缺乏對(duì)于所在地民族的立法參與權(quán)保障

民主與法制，二者是不可分割、相輔相成的。一方面，社會(huì)主義民主是社會(huì)主義法制的前提與基礎(chǔ)。另一方面，社會(huì)主義法制又是社會(huì)主義民主的體現(xiàn)與保障。如果離開(kāi)民主講法制，法制就會(huì)喪失其本質(zhì)；如果離開(kāi)法制講民主，民主就無(wú)從體現(xiàn)。作為城市民族立法的重要主體，城市民族在城市民族立法中顯然是被忽略了。從目前的相關(guān)城市民族立法來(lái)看，都是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于城市民族的照顧和支持，這當(dāng)然是必要的，但更為重要的一點(diǎn)就是要培養(yǎng)城市民族的民主意識(shí)。要讓城市民族立法能夠具有實(shí)踐操作性必須要讓城市的少數(shù)民族在立法中具有相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，尤其是遷移的少數(shù)民族人群。而縱觀整個(gè)城市民族立法，由于種種原因，少數(shù)民族民生利益表達(dá)存在著許多不盡如人意的地方，如表達(dá)意識(shí)不強(qiáng)、表達(dá)制度不健全、表達(dá)渠道不暢、表達(dá)方式不當(dāng)、表達(dá)回應(yīng)不佳等。

(五) 城市民族立法對(duì)城市民族關(guān)系的認(rèn)識(shí)不夠，適用性不足

不同城市、不同地區(qū)所面臨的族際互動(dòng)關(guān)系及需要解決的問(wèn)題是不同的，而在已有的部分城市民族立法中卻大多依照國(guó)務(wù)院的《城市民族工作條例》而制定，缺乏對(duì)各城市所面l臨的民族關(guān)系特點(diǎn)的總結(jié)歸納，對(duì)各地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中所產(chǎn)生的新的民族關(guān)系也沒(méi)有開(kāi)展深入的專(zhuān)題研究。這種立法雖然涵蓋全面。但是形同虛設(shè)，立法本身的針對(duì)性和實(shí)效性大大的減弱。作為城市民族立法體現(xiàn)出過(guò)多的政策性，操作中往往要依賴(lài)于政府等行政機(jī)關(guān)的作為與不作為來(lái)實(shí)現(xiàn)城市民族的權(quán)益保障，作為法律監(jiān)督與適用部門(mén)的司法機(jī)關(guān)的權(quán)能明顯的不足。立法與執(zhí)法、司法是完整的鎖鏈構(gòu)成，任何一環(huán)的缺失都難以保障法治的正常實(shí)施。

三、我國(guó)城市民族立法完善構(gòu)思

在建立社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程中。應(yīng)徹底改變從前那種僅僅依靠政策和領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)懷解決民族問(wèn)題的做法。建議逐步完善城市民族工作的法律法規(guī)體系，使城市民族工作逐步走上規(guī)范化、法治化的軌道。

(一) 完善城市民族法制體系

首先應(yīng)由全國(guó)人大制定《城市少數(shù)民族權(quán)益保障法》，通過(guò)設(shè)定城市少數(shù)民族的法治基準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)各地的城市民族立法標(biāo)準(zhǔn)。其次，在此基礎(chǔ)上，從國(guó)務(wù)院到各部委進(jìn)一步制定更為具體的全國(guó)性的城市民族行政立法，具體的即如國(guó)家民委修改《城市民族工作條例》，增加可操作性。最后是具有地方立法權(quán)的各地的人大機(jī)關(guān)與政府制定各地的城市民族權(quán)益保障法規(guī)、規(guī)章，具體的來(lái)規(guī)范政府行為，保障城市民族權(quán)利。由于國(guó)家制定法只能依據(jù)一個(gè)國(guó)家民族關(guān)系的共同特點(diǎn)做出一些具有普遍指導(dǎo)意義的原則性規(guī)定，不能也不可能對(duì)所有各具特點(diǎn)的城市民族關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。這就要求各地方充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以積極認(rèn)真的態(tài)度開(kāi)展地方城市民族法規(guī)的立法工作。從已出臺(tái)的地方法規(guī)的得失來(lái)看，充分結(jié)合本城市民族關(guān)系的實(shí)際。使法規(guī)具有時(shí)代性、針對(duì)性和可操作性，是立法過(guò)程中必須重點(diǎn)解決的問(wèn)題。不要為“立法”而立法，要為解決實(shí)際問(wèn)題而立法。

(二) 立法程序與立法技術(shù)的提升

立法程序包括法律程序和一定的工作程序。立法程序涉及到立法草案的提出，審議、批準(zhǔn)、備案、公布等一系列環(huán)節(jié)。在城市民族立法過(guò)程中，每個(gè)工作環(huán)節(jié)都必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序嚴(yán)格執(zhí)行，這是提高城市民族法規(guī)質(zhì)量的保證。除此之外，筆者認(rèn)為較為重要的一點(diǎn)是保障城市少數(shù)民族在立法中的話語(yǔ)權(quán)。話語(yǔ)權(quán)不能僅停留在發(fā)表意見(jiàn)上，而是要讓城市民族利益訴求的聲音真正深刻影響到整個(gè)立法方式、立法內(nèi)容等過(guò)程中。立法技術(shù)是立法主體在立法活動(dòng)中所遵循的方法和操作技巧。城市民族立法相對(duì)于其他立法活動(dòng)有其普遍性，也有其特殊性，因此其立法技術(shù)的要求也高，筆者認(rèn)為立法技術(shù)高低的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾個(gè)指標(biāo)：一是立法內(nèi)容是否具有針對(duì)性和可操作性：二是立法內(nèi)容是否抓住了城市民族關(guān)系中的突出矛盾及迫切需要解決的主要問(wèn)題；三是立法是否符合立法技術(shù)規(guī)范，法條的表達(dá)是否準(zhǔn)確、精煉、規(guī)范，章節(jié)條款的設(shè)置、文字表述是否合理、可行；四是執(zhí)法的成本是否考慮到效益的最大化。

(三) 立法內(nèi)容的完善

一是城市民族立法要體現(xiàn)民族與地方特色。民族立法是否充分體現(xiàn)民族地方特色，是衡量民族法規(guī)質(zhì)量高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。城市民族立法要改變過(guò)去將有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的具體規(guī)定直接轉(zhuǎn)換成條文。使民族立法成為一個(gè)民族法規(guī)和各項(xiàng)政策混雜體的狀況，在與上位法不抵觸的情況下，針對(duì)不同的城市民族法律關(guān)系，制定一些特殊的、具有可行性的法規(guī)，以適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。二是城市民族立法要在細(xì)化、延伸上下工夫，求突破，使民族地方立法具有更強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。法的價(jià)值是在實(shí)施中實(shí)現(xiàn)的，不能實(shí)施的法律只是一紙空文，不會(huì)產(chǎn)生任何實(shí)際社會(huì)效用。城市民族關(guān)系問(wèn)題常常是經(jīng)濟(jì)糾紛，又包括政治問(wèn)題；是法律糾紛，又關(guān)乎民族文化差異：是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又涉及到歷史遺留等，處理起來(lái)比較復(fù)雜，因此城市民族立法要改變過(guò)去那種過(guò)分強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的粗線條和原則性的制定方式，結(jié)合實(shí)際制定有突破、有約束力的法規(guī)。確實(shí)解決困難和問(wèn)題。

(四) 強(qiáng)化城市立法的實(shí)施環(huán)節(jié)

嚴(yán)格的說(shuō)，立法與施法是兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)，但是立法是施法的基礎(chǔ)，法本身具有適用性是施法的前提。而施法機(jī)關(guān)對(duì)于法的適用又是一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。因此，走法制化軌道加強(qiáng)執(zhí)法和建立嚴(yán)密有效的法律監(jiān)督及保障機(jī)制是城市民族立法得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)如何在各自的權(quán)能范圍內(nèi)適用法律，保證城市民族權(quán)益，是對(duì)于城市民族立法得以完善的核心。建立健全城市民族權(quán)益保障的行政與司法救濟(jì)程序是立法完善的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)，是切實(shí)維護(hù)好城市各民族合法權(quán)益的重要組成部分，其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)憲法中尊重與保障人權(quán)的具體化實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在處理日常工作中，針對(duì)涉及到由不同民族參與的行政事務(wù)，要按照城市民族法的規(guī)定加以統(tǒng)籌處理，確保城市各民族合法權(quán)益的保障。司法機(jī)關(guān)要對(duì)政府行為中實(shí)施城市民族法律情況進(jìn)行監(jiān)督，以訴訟的形式處理違反城市民族法律的各類(lèi)案件，充分發(fā)揮司法監(jiān)督的功能。

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