落實村民自治權利須加大法律執行力

編者按：2010年10月28日，《中華人民共和國村民委員會組織法》（下稱《村民委員會組織法》）修訂完成并公布實施，相關的地方法規也將依據此法陸續修訂完善，村民自治法律制度建設正在邁上新臺階。經驗表明，只有進一步加大村民自治法律制度的執行力，才能把法律賦予農民的自治權利落在實處。

在黨的領導下，20多年來，各級人大、政府和職能部門，為貫徹落實《村民委員會組織法》進行了不懈努力，村民自治制度實現了從試點到普及、從初創到提高、從粗糙到完善，并成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。總體看，《村民委員會組織法》執行效果是好的，村民自治制度建設成就是巨大的。其一，村民自治制度在農村普遍建立，村民自治法律制度體系已經形成并在繼續完善中。其二，村委會選舉工作已經常態化。絕大多數省份實現了統一屆期、統一部署、統一指導、統一實施，村委會成員構成漸趨穩定。其三，村務公開和民主管理制度基本普及，民主決策中議案的提出、受理、討論、決定和實施，均朝規范化、程序化邁進。

但是從微觀上來看，還存在著村民自治法律制度得不到足夠重視，違法案件得不到有效處理的現象。

微觀層面，村民自治權利常處于缺乏保障狀態

《村民委員會組織法》的權威性在部分基層干部中沒有切實樹立。少數地方的基層干部認為，《村民委員會組織法》是給農民立的法，不用太當真，違反別的法律是大事，違反《村民委員會組織法》是小事，違反了也不用承擔法律責任。受此觀念影響，少數基層干部不尊重《村民委員會組織法》的權威性，不尊重根據《村民委員會組織法》建立起來的村民自治制度和鄉村管理秩序。在處理鄉村關系上無視法律規定的嚴肅性，對村民委員會選舉的過程施加影響，對民選村委會干部隨意免職、停職，直接干預村公共事務；在實施民主決策、民主管理、民主監督制度中無視法律規定的嚴肅性，以“暗箱操作”取代民主決策，把村民自治搞成村干部自治，把村務公開、財務公開搞成虛假公開，甚至干脆不公開。這些現象雖屬個別，但對村民自治法律制度的權威性卻構成嚴重破壞。

行政權力處理違法行為軟弱乏力。以往貫徹《村民委員會組織法》，側重以行政權力糾正違法行為，向行政部門舉報、反映成為村民和村民自治組織應對違法現象的常規舉措。但事實上村民舉報、反映的各類違法案件，很少能夠得到有效糾正。尤其當違法主體是基層政府、基層組織的時候，糾正的難度就更大。即便是一些是非界限非常清晰的案件，當事人往往付出很大代價，各級相關部門也都給予了明確批示，但最終到了基層，其合法權益還是得不到有效維護。導致這種情形的原因是，從思想觀念看，基層干部依法行政觀念不夠強，依法開展村民自治的觀念更淡薄；從橫向關系看，作為指導村民自治的縣級職能部門，與鄉鎮人民政府同屬正科級行政機構，其執法決定的權威性往往不為鄉鎮干部認可；從縱向關系看，指導村民自治的職能部門不能決定基層干部職位的升降，所以上級職能機構做出的執法決定往往不被基層干部重視。而當違法主體是村級組織時，行政權力約束就更弱。總之，行政權力糾正違法行為軟弱乏力，難以捍衛村民自治法律制度的權威。

糾正違法行為的司法途徑不通暢。《村民委員會組織法》側重建設性，旨在通過立法普遍建立村民自治制度，在本法中缺乏有關違法處罰的剛性規定。而現有的相關法律也沒有系統地將村民自治的權利關系納入調整范圍。當村民自治的正常秩序遭到自然人非法侵害時，比如當有人以搗亂會場、燒毀選票等違法行為破壞選舉秩序時，雖然公安機關可依據《治安管理處罰法》對違法者處以罰款、拘留等行政處罰，但是如果類似行為對村民行使選舉權造成很大沖擊導致選舉整體失敗時，村民卻找不到現成的司法救助途徑維護選舉權益，挽回損失，并讓違法者承擔相應的法律責任；當村民的自治權益遭到來自村民自治組織的非法侵害時，比如當村委會擅自處置村集體的土地、簽訂經濟合同，損害了村民利益時，村民起訴村民自治組織，將面臨訴訟主體資格等困境，司法途徑維權困難重重；當村民的自治權益受到來自基層政府的非法侵害時，比如當鄉鎮政府直接罷免村委會干部、直接決定村民自治范圍內的事項并帶來重大損失時，村民和村民委員會均難以通過行政訴訟有效維權，因為多數情況下，法院會以該類案件不屬于《行政訴訟法》受案范圍為由不予立案。

如上所述，雖然宏觀上看，通過貫徹《村民委員會組織法》普遍建立了村民自治制度，但在微觀層面上，村民自治權利卻時常處于缺乏保障的狀態。對于村民自治法律制度的各項規定，人們輕易就可以違背，違背了又不必然得到追究、承擔責任。這說明村民自治法律制度的執行力亟待加強。應以貫徹實施新修訂的《村民委員會組織法》為契機，推動村民自治工作由以普遍建立和完善村民自治制度為重心的階段，向以加大村民自治法律制度執行力、落實村民自治權利為重心的階段轉變。

加大法律制度執行力，把村民自治權利落在實處

貫徹落實《村民委員會組織法》，一方面要善于運用被實踐證明行之有效的好經驗、好做法，如輿論宣傳、技能培訓、完善規章、加強領導、合力推進等；另一方面須加大村民自治法律制度執行力，以“違法必究”的努力，收“有法必依”的成效，切實保障村民自治權利。加大村民自治法律制度執行力，要抓住以下幾個著力點：

一要強化責任意識，教育各級干部嚴格執法。提高領導干部對村民自治法律制度重要性、嚴肅性的認識，在處理有關村民自治權利問題的時候，尊重法律，恪守規章，不隨意變通，不率性違背；提高相關職能部門工作人員對村民自治法律制度重要性、嚴肅性的認識，在指導村民自治、貫徹落實《村民委員會組織法》和地方法規的時候，以法律法規為準繩，以客觀事實為依據，心懷崇敬，嚴謹執法，態度認真，行動堅決，自覺維護法律尊嚴，自覺承擔一份責任；提高農民群眾對村民自治法律制度重要性、嚴肅性的認識，在參與村民自治的過程中，有依法而行的義務，無悖法而動的權利，法律威嚴不可侵犯，觸犯了就要付出代價。

二要探索多種路徑，引導村民依法維護自治權利。村民自治權利遭到侵害的情形大致有兩類：一類是由于侵權行為的存在，村民或村民自治組織不能正常行使民主自治權利，如不能正常行使選舉權、決策權、管理權和監督權；二是由于自治權利受到侵害而導致經濟利益、公共事業的損失，如由于村民的決策權、監督權被剝奪，村集體土地和其他資產被“暗箱操作”，造成重大損失。各級人大、政府和指導村民自治的職能部門，要區別村民自治權益遭受侵害的不同情形，引導村民和村民自治組織，通過舉報反映、申請行政復議、行政訴訟、民事訴訟等渠道，理性行動，依法維權。結合普法工作，向村民灌輸權益救濟的途徑、程序和常識。應鼓勵各地在貫徹落實法律中創新實踐，積累經驗，為把村民自治合法有序地納入司法審判、行政復議調節范圍創造條件，努力暢通村民自治權利的司法救濟渠道。村民自治的主體具備了維權意識，掌握了依法維權的方法和路徑，本身就是對侵犯村民自治權利行為的有力防范。

三要加強執法檢查，促進村民自治法律的實施。通過執法檢查，可以督導各級相關機構，扎實貫徹《村民委員會組織法》和地方法規，不打折扣，不留死角。就強化村民自治法律制度的執行力而言，執法檢查的重要意義還在于，通過檢查及時發現在貫徹法律過程中經常遇到的問題、經常發生的現象，掌握情況，了解共性，探索規律，為解決問題奠定基礎，準備條件。各地應因地制宜地建立完善執法檢查制度，制定程序方法，建立指標體系，專項檢查與綜合檢查相結合，使村民自治法律制度執法檢查經常化、規范化、科學化，以執法檢查強化村民自治制度的執行力。

四要徹查典型案件，捍衛法律制度的尊嚴。各級各地有關部門，應積極主動地協調人大、政府和司法機構，區分不同種類、性質，集中抓一批典型案件，強化措施，不惜代價，堅決依法處理。不但要依法糾正侵犯村民自治權利的錯誤決定和行為，還應依法挽回侵權行為給村民帶來的經濟損失甚至精神損失。抓好典型案件處理，一是可以發揮警示、震懾作用，教育廣大干部群眾尊重法律的權威、遵守法律的規定，使村民自治法律制度的貫徹落實具備扎實的群眾基礎和良好的社會環境；二是可以把對這些典型案件的結案處理結果作為“判例”供各地參考，以提高處理同類問題的效率和準確性。

總之，加大村民自治法律制度執行力，就是要讓其真正有力度、有效果、有作用。要用事實使人們認識到，以《村民委員會組織法》為基本法的村民自治法律制度，完全具備法律應有的剛性：它作為法律制度是必須遵守的，違反了就要承擔責任；它規定的村民自治權利是不可侵犯的，侵犯了就要付出代價。只有加大了村民自治法律制度的執行力，才能在微觀層面清除障礙，切實貫徹實施好《村民委員會組織法》各項規定，在修訂的新法中得以豐富、完善的各項自治權利才能獲得根本保障，立法宗旨才能充分實現。