落實(shí)村民自治權(quán)利須加大法律執(zhí)行力

編者按：2010年10月28日，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（下稱《村民委員會(huì)組織法》）修訂完成并公布實(shí)施，相關(guān)的地方法規(guī)也將依據(jù)此法陸續(xù)修訂完善，村民自治法律制度建設(shè)正在邁上新臺(tái)階。經(jīng)驗(yàn)表明，只有進(jìn)一步加大村民自治法律制度的執(zhí)行力，才能把法律賦予農(nóng)民的自治權(quán)利落在實(shí)處。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，20多年來，各級(jí)人大、政府和職能部門，為貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了不懈努力，村民自治制度實(shí)現(xiàn)了從試點(diǎn)到普及、從初創(chuàng)到提高、從粗糙到完善，并成為中國特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。總體看，《村民委員會(huì)組織法》執(zhí)行效果是好的，村民自治制度建設(shè)成就是巨大的。其一，村民自治制度在農(nóng)村普遍建立，村民自治法律制度體系已經(jīng)形成并在繼續(xù)完善中。其二，村委會(huì)選舉工作已經(jīng)常態(tài)化。絕大多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一屆期、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一實(shí)施，村委會(huì)成員構(gòu)成漸趨穩(wěn)定。其三，村務(wù)公開和民主管理制度基本普及，民主決策中議案的提出、受理、討論、決定和實(shí)施，均朝規(guī)范化、程序化邁進(jìn)。

但是從微觀上來看，還存在著村民自治法律制度得不到足夠重視，違法案件得不到有效處理的現(xiàn)象。

微觀層面，村民自治權(quán)利常處于缺乏保障狀態(tài)

《村民委員會(huì)組織法》的權(quán)威性在部分基層干部中沒有切實(shí)樹立。少數(shù)地方的基層干部認(rèn)為，《村民委員會(huì)組織法》是給農(nóng)民立的法，不用太當(dāng)真，違反別的法律是大事，違反《村民委員會(huì)組織法》是小事，違反了也不用承擔(dān)法律責(zé)任。受此觀念影響，少數(shù)基層干部不尊重《村民委員會(huì)組織法》的權(quán)威性，不尊重根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》建立起來的村民自治制度和鄉(xiāng)村管理秩序。在處理鄉(xiāng)村關(guān)系上無視法律規(guī)定的嚴(yán)肅性，對(duì)村民委員會(huì)選舉的過程施加影響，對(duì)民選村委會(huì)干部隨意免職、停職，直接干預(yù)村公共事務(wù)；在實(shí)施民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度中無視法律規(guī)定的嚴(yán)肅性，以“暗箱操作”取代民主決策，把村民自治搞成村干部自治，把村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開搞成虛假公開，甚至干脆不公開。這些現(xiàn)象雖屬個(gè)別，但對(duì)村民自治法律制度的權(quán)威性卻構(gòu)成嚴(yán)重破壞。

行政權(quán)力處理違法行為軟弱乏力。以往貫徹《村民委員會(huì)組織法》，側(cè)重以行政權(quán)力糾正違法行為，向行政部門舉報(bào)、反映成為村民和村民自治組織應(yīng)對(duì)違法現(xiàn)象的常規(guī)舉措。但事實(shí)上村民舉報(bào)、反映的各類違法案件，很少能夠得到有效糾正。尤其當(dāng)違法主體是基層政府、基層組織的時(shí)候，糾正的難度就更大。即便是一些是非界限非常清晰的案件，當(dāng)事人往往付出很大代價(jià)，各級(jí)相關(guān)部門也都給予了明確批示，但最終到了基層，其合法權(quán)益還是得不到有效維護(hù)。導(dǎo)致這種情形的原因是，從思想觀念看，基層干部依法行政觀念不夠強(qiáng)，依法開展村民自治的觀念更淡薄；從橫向關(guān)系看，作為指導(dǎo)村民自治的縣級(jí)職能部門，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同屬正科級(jí)行政機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法決定的權(quán)威性往往不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)可；從縱向關(guān)系看，指導(dǎo)村民自治的職能部門不能決定基層干部職位的升降，所以上級(jí)職能機(jī)構(gòu)做出的執(zhí)法決定往往不被基層干部重視。而當(dāng)違法主體是村級(jí)組織時(shí)，行政權(quán)力約束就更弱?？傊姓?quán)力糾正違法行為軟弱乏力，難以捍衛(wèi)村民自治法律制度的權(quán)威。

糾正違法行為的司法途徑不通暢。《村民委員會(huì)組織法》側(cè)重建設(shè)性，旨在通過立法普遍建立村民自治制度，在本法中缺乏有關(guān)違法處罰的剛性規(guī)定。而現(xiàn)有的相關(guān)法律也沒有系統(tǒng)地將村民自治的權(quán)利關(guān)系納入調(diào)整范圍。當(dāng)村民自治的正常秩序遭到自然人非法侵害時(shí)，比如當(dāng)有人以搗亂會(huì)場、燒毀選票等違法行為破壞選舉秩序時(shí)，雖然公安機(jī)關(guān)可依據(jù)《治安管理處罰法》對(duì)違法者處以罰款、拘留等行政處罰，但是如果類似行為對(duì)村民行使選舉權(quán)造成很大沖擊導(dǎo)致選舉整體失敗時(shí)，村民卻找不到現(xiàn)成的司法救助途徑維護(hù)選舉權(quán)益，挽回?fù)p失，并讓違法者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；當(dāng)村民的自治權(quán)益遭到來自村民自治組織的非法侵害時(shí)，比如當(dāng)村委會(huì)擅自處置村集體的土地、簽訂經(jīng)濟(jì)合同，損害了村民利益時(shí)，村民起訴村民自治組織，將面臨訴訟主體資格等困境，司法途徑維權(quán)困難重重；當(dāng)村民的自治權(quán)益受到來自基層政府的非法侵害時(shí)，比如當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接罷免村委會(huì)干部、直接決定村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)并帶來重大損失時(shí)，村民和村民委員會(huì)均難以通過行政訴訟有效維權(quán)，因?yàn)槎鄶?shù)情況下，法院會(huì)以該類案件不屬于《行政訴訟法》受案范圍為由不予立案。

如上所述，雖然宏觀上看，通過貫徹《村民委員會(huì)組織法》普遍建立了村民自治制度，但在微觀層面上，村民自治權(quán)利卻時(shí)常處于缺乏保障的狀態(tài)。對(duì)于村民自治法律制度的各項(xiàng)規(guī)定，人們輕易就可以違背，違背了又不必然得到追究、承擔(dān)責(zé)任。這說明村民自治法律制度的執(zhí)行力亟待加強(qiáng)。應(yīng)以貫徹實(shí)施新修訂的《村民委員會(huì)組織法》為契機(jī)，推動(dòng)村民自治工作由以普遍建立和完善村民自治制度為重心的階段，向以加大村民自治法律制度執(zhí)行力、落實(shí)村民自治權(quán)利為重心的階段轉(zhuǎn)變。

加大法律制度執(zhí)行力，把村民自治權(quán)利落在實(shí)處

貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》，一方面要善于運(yùn)用被實(shí)踐證明行之有效的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，如輿論宣傳、技能培訓(xùn)、完善規(guī)章、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、合力推進(jìn)等；另一方面須加大村民自治法律制度執(zhí)行力，以“違法必究”的努力，收“有法必依”的成效，切實(shí)保障村民自治權(quán)利。加大村民自治法律制度執(zhí)行力，要抓住以下幾個(gè)著力點(diǎn)：

一要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，教育各級(jí)干部嚴(yán)格執(zhí)法。提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)村民自治法律制度重要性、嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，在處理有關(guān)村民自治權(quán)利問題的時(shí)候，尊重法律，恪守規(guī)章，不隨意變通，不率性違背；提高相關(guān)職能部門工作人員對(duì)村民自治法律制度重要性、嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，在指導(dǎo)村民自治、貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》和地方法規(guī)的時(shí)候，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，以客觀事實(shí)為依據(jù)，心懷崇敬，嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)法，態(tài)度認(rèn)真，行動(dòng)堅(jiān)決，自覺維護(hù)法律尊嚴(yán)，自覺承擔(dān)一份責(zé)任；提高農(nóng)民群眾對(duì)村民自治法律制度重要性、嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，在參與村民自治的過程中，有依法而行的義務(wù)，無悖法而動(dòng)的權(quán)利，法律威嚴(yán)不可侵犯，觸犯了就要付出代價(jià)。

二要探索多種路徑，引導(dǎo)村民依法維護(hù)自治權(quán)利。村民自治權(quán)利遭到侵害的情形大致有兩類：一類是由于侵權(quán)行為的存在，村民或村民自治組織不能正常行使民主自治權(quán)利，如不能正常行使選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是由于自治權(quán)利受到侵害而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益、公共事業(yè)的損失，如由于村民的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)被剝奪，村集體土地和其他資產(chǎn)被“暗箱操作”，造成重大損失。各級(jí)人大、政府和指導(dǎo)村民自治的職能部門，要區(qū)別村民自治權(quán)益遭受侵害的不同情形，引導(dǎo)村民和村民自治組織，通過舉報(bào)反映、申請(qǐng)行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等渠道，理性行動(dòng)，依法維權(quán)。結(jié)合普法工作，向村民灌輸權(quán)益救濟(jì)的途徑、程序和常識(shí)。應(yīng)鼓勵(lì)各地在貫徹落實(shí)法律中創(chuàng)新實(shí)踐，積累經(jīng)驗(yàn)，為把村民自治合法有序地納入司法審判、行政復(fù)議調(diào)節(jié)范圍創(chuàng)造條件，努力暢通村民自治權(quán)利的司法救濟(jì)渠道。村民自治的主體具備了維權(quán)意識(shí)，掌握了依法維權(quán)的方法和路徑，本身就是對(duì)侵犯村民自治權(quán)利行為的有力防范。

三要加強(qiáng)執(zhí)法檢查，促進(jìn)村民自治法律的實(shí)施。通過執(zhí)法檢查，可以督導(dǎo)各級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)，扎實(shí)貫徹《村民委員會(huì)組織法》和地方法規(guī)，不打折扣，不留死角。就強(qiáng)化村民自治法律制度的執(zhí)行力而言，執(zhí)法檢查的重要意義還在于，通過檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)在貫徹法律過程中經(jīng)常遇到的問題、經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象，掌握情況，了解共性，探索規(guī)律，為解決問題奠定基礎(chǔ)，準(zhǔn)備條件。各地應(yīng)因地制宜地建立完善執(zhí)法檢查制度，制定程序方法，建立指標(biāo)體系，專項(xiàng)檢查與綜合檢查相結(jié)合，使村民自治法律制度執(zhí)法檢查經(jīng)?；?、規(guī)范化、科學(xué)化，以執(zhí)法檢查強(qiáng)化村民自治制度的執(zhí)行力。

四要徹查典型案件，捍衛(wèi)法律制度的尊嚴(yán)。各級(jí)各地有關(guān)部門，應(yīng)積極主動(dòng)地協(xié)調(diào)人大、政府和司法機(jī)構(gòu)，區(qū)分不同種類、性質(zhì)，集中抓一批典型案件，強(qiáng)化措施，不惜代價(jià)，堅(jiān)決依法處理。不但要依法糾正侵犯村民自治權(quán)利的錯(cuò)誤決定和行為，還應(yīng)依法挽回侵權(quán)行為給村民帶來的經(jīng)濟(jì)損失甚至精神損失。抓好典型案件處理，一是可以發(fā)揮警示、震懾作用，教育廣大干部群眾尊重法律的權(quán)威、遵守法律的規(guī)定，使村民自治法律制度的貫徹落實(shí)具備扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)和良好的社會(huì)環(huán)境；二是可以把對(duì)這些典型案件的結(jié)案處理結(jié)果作為“判例”供各地參考，以提高處理同類問題的效率和準(zhǔn)確性。

總之，加大村民自治法律制度執(zhí)行力，就是要讓其真正有力度、有效果、有作用。要用事實(shí)使人們認(rèn)識(shí)到，以《村民委員會(huì)組織法》為基本法的村民自治法律制度，完全具備法律應(yīng)有的剛性：它作為法律制度是必須遵守的，違反了就要承擔(dān)責(zé)任；它規(guī)定的村民自治權(quán)利是不可侵犯的，侵犯了就要付出代價(jià)。只有加大了村民自治法律制度的執(zhí)行力，才能在微觀層面清除障礙，切實(shí)貫徹實(shí)施好《村民委員會(huì)組織法》各項(xiàng)規(guī)定，在修訂的新法中得以豐富、完善的各項(xiàng)自治權(quán)利才能獲得根本保障，立法宗旨才能充分實(shí)現(xiàn)。