“村財鄉管”:鄉鎮行政權利的違法擴張

筆者通過有關媒體了解到，一些地方鄉鎮實行了“村財鄉管”，據說有一定成效。但筆者調查了解后認為，“村財鄉管”在一定程度上是一種違法行為，是鄉鎮行政權利的一種違法擴張。

實施“村財鄉管”的目的及方式

實施“村財鄉管”的鄉鎮，大都希望達到如下目的：一是鞏固農村稅費改革的成果，加強農村集體財務與集體資產的管理，規范農村的經濟秩序，保護村民的利益；二是保障村級組織正常運轉，促進農村經濟發展與農村社會穩定。

“村財鄉管”的具體方式不盡相同，但基本的做法卻不外乎如下兩步：一是村集體的資金和賬目由鄉（鎮）指定部門（一般為經管站）負責管理。二是村集體用錢或報賬必須是在經本村村民理財小組簽批同意后，再報鄉（鎮）政府或其指定負責的部門批準。部分市、縣、鄉在實行“村財鄉管”的同時還推行了村會計委派制，即在鄉（鎮）直機關中選派人員到村委會兼職村會計職務。

對于“村財鄉管”，各方意見并不統一

村干部明確表示反對。村干部是理所當然的想不通，本來是村集體的錢，其支配權理應由本村的干部負責，憑什么要交給鄉政府管？于是村干部想方設法地坐收坐支、隱瞞或推遲村集體的收入，把資金自己先用了再說，結果交給鄉經管站或委派會計的只是大把大把的條子，致使“村財鄉管”變成了“村賬鄉記”。

村民有頗多微詞。部分村在施行了“村財鄉管”后，村民就一些不明白的收支項詢問村干部，得到的答復往往只有一句：“錢和賬都由鄉里管，與我無關。”于是部分村民直犯嘀咕：“村財鄉管”莫非成了村干部的“保護傘”？也有部分村民覺得村集體的資金放在鄉里會被挪用，“村財鄉管”會為鄉政府或某些腐敗分子侵占村級財產提供便利。的確，捧著的碗里有水，誰又能管得住鄉政府的嘴呢？特別是一些財政緊張的鄉鎮。這種擔心并非多余。2005年2月，安徽省淮南市檢察院就發布消息說，2004年7月至2005年2月，潘集區泥河鎮分管土地征遷的副鎮長謝昭金挪用農民拆遷補償費和青苗補償費855萬元，其中110萬元用于賭博。謝昭金也許不能代表鎮政府，但卻也說明“村財鄉管”會為鄉鎮政府的某些腐敗分子侵占村級財產提供便利條件。

鄉鎮積極擁護。村級治理的民主化首先對當前鄉鎮行政構成了強有力的挑戰。鄉鎮行政不再能夠控制村干部的人事任免權時，當鄉鎮的行政命令與村民的意志相違背時，村干部還會像過去那樣對鄉鎮事事都聽話、負責嗎？而“村財鄉管”及村會計委派制則使鄉鎮實現了對農村基層組織的經濟控制。鄉鎮控制了村委會的經濟命脈，仍可達到鄉鎮指揮村的目的，農村基層組織和農村社會仍被牢牢控制在鄉鎮的“領導”之下。盡管一些鄉政府的領導在談到“村財鄉管”時，認為這是逼出來的辦法，理由是村干部在掌握了集體資金，如征地、租賃、企業收益等后，如果監督措施跟不上，就有可能出現揮霍、貪污、賭博、投資失誤等問題。但大部分村干部對此并不認同，他們認為“村財鄉管”使政府強化了對農村基層組織的經濟控制，使村民自治組織失去了經濟上的自主權，實際上是對農村基層民主的“反動”。

“村財鄉管”是鄉鎮行政權利的違法擴張

《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”第八條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”

按照以上法律規定，村級財務應該由村民進行自我管理。而且《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條也明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”《中華人民共和國村民委員會組織法》的宗旨是為了保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，推進農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設。而“村財鄉管”使鄉鎮實現了對農村基層組織的經濟控制，村干部或村會計的委派制又強化了鄉鎮對農村基層組織的政治控制，如此雙管齊下，農村基層組織和農村社會被鄉鎮牢牢控制，這與《中華人民共和國村民委員會組織法》的精神是相違背的。無論鄉鎮有多少理由來說明“村財鄉管”的正確性和必要性，也無論鄉鎮出于什么樣的目的，從法律上看，“村財鄉管”都是一種違法行為，是鄉鎮行政權利的違法擴張。

規范農村財務的根本在于加強村級民主建設

在村級財務管理中，確實存在著諸多問題，如組織機構不健全、財務制度不健全、財務科目不健全，收入不入賬、白條入賬、私分貪污、吃喝送禮、公款私用等。對這些問題應當客觀地分析，造成這些問題的根源是什么？是不是執行“村財鄉管”問題就解決了？

造成村民意見比較大并上訪的原因，大都是因村財務不公開、不透明造成的。“村財鄉管”僅僅是對村主要干部的財權進行了限制，原有的許多弊端并沒有得到相應的解決。其實，要從根本上解決村級財務的規范性管理問題，還是應該在加強村級民主建設上下工夫。應按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規定的自治內容和程序，認真落實中辦、國辦《關于實行村務公開的若干意見》辦事，健全村級民主理財組織，因地制宜建立制度，積極引導村委會建立健全民主決策、民主管理、民主監督機制，通過強化廣大村民對村委會的權力監督來實現。民主決策即所有與村民利益相關的重大事項均應由村民會議或村民代表會議討論決定，村民不同意的事項，村干部即不能辦。民主管理即讓村民群眾參與具體的村務管理，如由村民代表參與治安、調解、公共衛生等事務的具體管理等。民主監督即由村民群眾通過諸如村民代表會議、村民理財小組等等形式監督約束村干部，糾正他們的不良行為和違背村民群眾意愿的錯誤做法等等。所有這些方面綜合起來，在村級治理中就形成了一個立體的網狀結構，使得所有違背村民意愿的行為都很難發生，嚴重敗壞黨的聲譽和影響干群關系的村干部吃喝貪占也就沒有了存在的空間。

“村財鄉管”是鄉村關系轉型期間的與《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定及精神相悖的一種過渡性措施，是鄉鎮政府行政權利的錯用與擴張，不應對其抱有過高的期望，也不宜大范圍推廣和長時間存在。畢竟，村里的事情還是要有村民自己民主參與、民主決策，這才是依法治村的長久之計。