“村財鄉(xiāng)管”:內(nèi)在沖突與完善路徑探討

內(nèi)在沖突

就出發(fā)點而言，“村財鄉(xiāng)管”本身并沒有什么不對，但其效果顯然是不能夠令人滿意的。“村財鄉(xiāng)管”何以如此？這與其存在的內(nèi)在沖突有著直接關(guān)系。

首先，“村財鄉(xiāng)管”與《中華人民共和國村民委員會組織法》之間存在沖突。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)去掌管“村財”時，在某種程度上存在“越權(quán)”之嫌，合法性依據(jù)先天不足。

其次，“村財鄉(xiāng)管”的理論假設(shè)與現(xiàn)實的嚴(yán)重沖突。我們注意到，“村財鄉(xiāng)管”是對于村干部的不信任，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如何則不得而知。從“村財鄉(xiāng)管”這種提法來看，至少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要比村干部更為廉潔奉公。但事實上這種假設(shè)也是不真實的，即便農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D占挪用村集體資金給村集體造成損失的事情也屢見不鮮。類似事件的發(fā)生，也給“村財鄉(xiāng)管”的前景蒙上了陰影。至于利用“村財鄉(xiāng)管”，以“借用”、“墊稅”、“調(diào)用”、“轉(zhuǎn)支”等方式，擠占挪用村財務(wù)資源的做法，不僅直接侵犯了農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)利益，也損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象，并在事實上違背了“村賬鄉(xiāng)管”的初衷。

再次，“村財鄉(xiāng)管”制度的執(zhí)行成本不低。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作而言，“村財鄉(xiāng)管”同時也就意味著工作量的增加，在一些地方甚至意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)增加人員。考慮到農(nóng)村稅費(fèi)改革和廢除農(nóng)業(yè)稅對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的影響，本身就比較拮據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要解決相關(guān)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)并不是一件容易的事情。不僅如此，按照“村財鄉(xiāng)管”相關(guān)規(guī)定，村報賬員必須及時到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去報賬。對于東部交通方便地區(qū)，村鎮(zhèn)距離并不是一個問題，報賬成本幾乎可以忽略不計。但對于山區(qū)或者邊遠(yuǎn)地區(qū)而言，村鎮(zhèn)距離十幾公里甚至幾十公里，村報賬員前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，無論是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，還是從村財務(wù)解決，都不是一件容易的事情。

最后，“村財鄉(xiāng)管”對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力估計過高。一方面，“村財鄉(xiāng)管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理中心每個核算人員均要負(fù)責(zé)多個村賬目，但他們很難具體掌握村財務(wù)活動相關(guān)細(xì)節(jié)，也難以對村集體實施會計監(jiān)督。報賬員來報賬時，只要手續(xù)完備，票據(jù)有效，不管內(nèi)容是否真實，都必須報銷。財務(wù)管理中心整天忙于報賬、記賬和編制報表，但對于發(fā)票內(nèi)容的真實性很難核實，更談不上有效管理。另一方面，當(dāng)村財務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理中心核算后，相關(guān)資金收支核算均由財務(wù)管理中心完成，由于中心每月只向村集體報送一次報表且于次月報送，這不利于村集體及時全面了解本村財務(wù)狀況。再者，核算中心缺乏對運(yùn)營資金的直接管理與約束機(jī)制，不可能對業(yè)務(wù)績效做出合理有效的評價，考慮到“村財鄉(xiāng)管”后村里只設(shè)一名報賬員，財務(wù)知情面縮小導(dǎo)致對有些問題把關(guān)困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村財務(wù)活動真實性很難保障的情況下，“村財鄉(xiāng)管”要管好村財務(wù)，實現(xiàn)預(yù)期目的并不容易。

“村財鄉(xiāng)管”就解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)而言，是有效果的。但隨著我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，它已經(jīng)暴露出與農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實不相協(xié)調(diào)的一面，需要適時進(jìn)行完善。

完善路徑探討

“村財鄉(xiāng)管”必須在村民自治的框架下進(jìn)行。《憲法》和《村民委員會組織法》等與村民自治相關(guān)的法律法規(guī)，共同確立了我國村民自治的相關(guān)制度框架。但從目前“村財鄉(xiāng)管”的相關(guān)具體做法來說，不能不說與村民自治框架存在較大沖突。“村財鄉(xiāng)管”活動應(yīng)該促進(jìn)村民自治，而不是阻礙村民自治發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過對于包括農(nóng)村財務(wù)活動在內(nèi)的村民自治實踐的有效指導(dǎo)與監(jiān)督，促進(jìn)村民自治的發(fā)展，而不是通過對于村財務(wù)活動的直接管理來直接干預(yù)村民自治活動。從這一方向出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門可以通過對于農(nóng)村財務(wù)活動的監(jiān)督、審核和檢查來促進(jìn)村民自治發(fā)展，改善農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)活動效率。

“村財鄉(xiāng)管”必須著力于提高管理服務(wù)的有效性。就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理村財務(wù)的相關(guān)做法不僅與相關(guān)法律法規(guī)存在沖突，其效率也不高，但這種情況并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級財務(wù)管理方面無所作為。事實上，即便在村民自治制度框架之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍可以通過組織村級財務(wù)人員參加相關(guān)培訓(xùn)等做法進(jìn)一步提高村級財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，并通過定期和不定期檢查督促其做好日常工作，對于違反相關(guān)規(guī)章制度的行為進(jìn)行處罰，幫助村委會做好農(nóng)村財務(wù)工作，使得相對稀缺的農(nóng)村財務(wù)資源發(fā)揮出更大作用。

努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力。人們之所以對于“村財鄉(xiāng)管”顧慮重重，其中一個很重要的原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身能力比較低下，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否管好村財務(wù)的能力表示懷疑。有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革后債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，有的甚至經(jīng)常挪用一些屬于村財務(wù)管理的相關(guān)款項，農(nóng)村干部群眾對于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生不信任感。要化解這種不信任，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幫助村民自治組織做好村財務(wù)工作的能力，必須從增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力入手，重點強(qiáng)化其提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、服務(wù)三農(nóng)的能力，唯其如此，才能使得“村財鄉(xiāng)管”這種做法發(fā)揮出更大的作用，使得有限的農(nóng)村財務(wù)資源發(fā)揮出更大的作用。